国际民用航空组织（International Civil Aviation Organization，ICAO），简称民航组织，成立于1947年，是联合国系统中负责处理国际民航事务的专门机构。总部设在加拿大蒙特利尔，依据《国际民用航空公约》（即《芝加哥公约》）对国际民用航空活动进行协调和管理。国际民航组织与193个成员国以及行业内相关机构进行合作，就国际民用航空的标准、建议措施及政策达成一致，从而支持一个安全、高效、经济上可持续、对环境负责的全球民用航空业。

国际民航组织前身为根据1919年《巴黎公约》成立的空中航行国际委员会（ICAN）。由于第二次世界大战对航空器技术发展起到了巨大的推动作用，使得世界上已经形成了一个包括客货运输在内的航线网络，但随之也引起了一系列急需国际社会协商解决的政治上和技术上的问题。因此，在美国政府的邀请下，52个国家于1944年11月1日至12月7日参加了在芝加哥召开的国际会议，签订了《国际民用航空公约》（通称《芝加哥公约》），按照公约规定成立了临时国际民航组织（PICAO）。

1947年4月4日，《芝加哥公约》正式生效，国际民航组织也因之正式成立，并于5月6日召开了第一次大会。同年5月13日，国际民航组织正式成为联合国的一个专门机构。1947年12月31日，“空中航行国际委员会”终止，并将其资产转移给“国际民用航空组织”。

2023年11月，北斗系统正式加入国际民航组织（ICAO）标准，成为全球民航通用的卫星导航系统。

1、国际民航组织是国际法主体，这种主体资格是由成员国通过《芝加哥公约》而赋予的。《芝加哥公约》第47条规定：“本组织在缔约国领土内应享有为履行其职能所必需的法律能力。凡与有关国家的宪法和法律不相抵触时，都应承认其完全的法人资格。”同时，《芝加哥公约》还详尽规定了国际民航组织作为一个独立的实体在国际交往中所应享有的权利和承担的义务。应该说，它已经具备了一个国际法主体所必须具有的三个特征，即必须具有独立进行国际交往的能力；必须具有直接地享有国际法赋予的权利以及必须构成国际社会中地位平等的实体。

2、国际民航组织的权利能力和行为能力主要表现在：

（1）在国际民航的各领域协调各国的关系及做法，制定统一的标准，促进国际民航健康、有序地发展；

（2）解决国际民航争议，充当协调人，在协调各国关系上发挥不可替代的作用；

（3）缔结国际条约，参与国际条约的制定，以条约缔约方的身份签订国际条约；

（4）特权和豁免，各成员国代表和ICAO官员在每个成员国领域内都享有为达到该组织宗旨和履行职务所必需的特权和豁免，所有ICAO官员或是签订 短期合约的专家会发放联合国护照（UNLP），可享受相应的外交豁免权利；

（5）参与国际航空法的制定，主持制定涉及民航各方面活动的国际公约以及国际航空方面的系列文件。

3、国际民航组织是政府间的国际组织，联合国的专门机构。

国际民航组织是政府间的国际组织，是各主权国家以本国政府的名义参加的官方国际组织，取得国际民航组织成员资格的法律主体是国家，代表这些国家的是这些国家的合法政府。这与IATA（International Air Transport Association）相对应，IATA是行业间成立的国际组织，参与主体是各国航空公司。

4、国际民航组织是联合国的一个专门机构。

1946年，联合国与国际民航组织签订了一项关于它们之间关系的协议，并于1947年5月13日生效。据此，国际民航组织成为联合国的专门机构。该类专门机构指的是通过特别协定而同联合国建立法律关系的或根据联合国决定创设的对某一特定业务领域负有“广大国际责任”的政府间专门性国际组织。但它们并不是联合国的附属机构，而是在整个联合国体系中享有自主地位。协调一致，是这些专门机构与联合国相互关系的一项重要原则。联合国承认国际民航组织在其职权范围内的职能，国际民航组织承认联合国有权提出建议并协调其活动，同时定期向联合国提出工作报告，相互派代表出席彼此的会议，但无表决权。一个组织还可以根据需要参加另一组织的工作。

国际民航组织的宗旨和目的在于发展国际航行的原则和技术，促进国际航空运输的规划和发展，以便实现下列各项目标：

确保全世界国际民用航空安全地和有秩序地发展；

鼓励为和平用途的航空器的设计和操作技术；

鼓励发展国际民用航空应用的航路、机场和航行设施；

满足世界人民对安全、正常、有效和经济的航空运输的需要；

防止因不合理的竞争而造成经济上的浪费；

保证缔约各国的权利充分受到尊重，每一缔约国均有经营国际空运企业的公平的机会；

避免缔约各国之间的差别待遇；

促进国际航行的飞行安全；

普遍促进国际民用航空在各方面的发展。

以上九条共涉及国际航行和国际航空运输两个方面问题。前者为技术问题，主要是安全；后者为经济和法律问题，主要是公平合理，尊重主权。两者的共同目的是保证国际民航安全、正常、有效和有序地发展。

《芝加哥公约》生效时间是1947年4月4日，标志着国际民航组织正式成立，并于同年5月6日召开了第一次大会。同年5月13日，国际民航组织正式成为联合国的一个专门机构。

国际民航组织由大会、理事会和秘书处三级框架组成。

国际民航组织理事会主席萨尔瓦托雷·夏基塔诺（Salvatore Sciacchitano，意大利籍）2020年1月1日上任，2022年10月连任，任期至2025年。

秘书长胡安·卡洛斯·萨拉萨尔（Juan Carlos Salazar，哥伦比亚籍），2021年8月1日上任，2024年3月连任，任期至2027年。

大会是国际民航组织的最高权力机构，由全体成员国组成。大会由理事会召集,一般情况下每三年举行一次，参加大会的每一个成员国只有一票表决权。大会决议一般以超过半数通过，但有时也需要三分之二多数票通过。

大会的主要职能：

（1）选举理事会成员国（36个成员国，每三年进行选举产生）；

（2）审查理事会各项报告，制定未来三年的工作计划，表决年度财政预算，授权理事会必要的权力来履行职责等。

大会召开期间，一般由大会、行政、技术、法律和经济五个委员会对各项事宜进行讨论和决定，最后交大会审议通过。

ICAO初始理事国是21个成员国，1961年6月21日，国际民航组织在蒙特利尔举行第13届大会期间，决定将理事国成员由21个增至27个，并随即对《芝加哥公约》进行了修订；1971年3月12日，国际民航组织在纽约举行非常会议，决定将理事国成员由27个增至30个，并随即对《国际民用航空公约》进行了修订；1974年10月16日，国际民航组织在蒙特利尔举行第21届大会，决定将理事国成员由30个增至33个；1990年10月25日，国际民航组织在蒙特利尔举行第28届(特别)会议，决定将理事国成员由33个增至36个，之后一直延续至今。

理事会是国际民航组织的管理机构，由大会选举的36个成员国组成，每三年为一个任期。

理事国分为三类：

（1）第一类是在航空运输领域占据特别重要地位的成员国，中国是2004年被选为一类理事国，2022年第41届大会中国又一次成功当选为一类理事国，迄今为止连续7届成功当选；

（2）第二类是在提供航行设施方面有突出贡献的成员国；

（3）第三类是为确保覆盖全世界各主要区域的代表成员国。

作为国际民航组织的管理机构，理事会提出国际民航组织的工作方向，批准标准和建议措施以便把内容纳入到《国际民用航空公约》的附件中。

理事会设主席一名，由理事会选举产生，任期三年，可连选连任。理事会每年召开三次会议，每次会议会期约为两个月。理事会下设财务、技术合作、非法干扰、航行(技术事务)、新航行系统、航空运输(经济事务)、联营导航、爱德华奖八个委员会。

秘书处是国际民航组织的常设行政机构，由秘书长负责保证国际民航组织各项工作的顺利进行。秘书长由理事会任命。秘书处下设：

(1)空中航行局（Air Navigation Bureau - ANB），负责和运行安全有关的所有领域的标准和政策的制定以及运行安全的监管和实施；

(2)航空运输局（Air Transport Bureau - ATB），负责航空运输管理、趋势分析、安保和过境简化手续以及环境保护等业务；

(3)法律和对外事务局（Legal Affairs and External Relations Bureau ），主要对秘书处、理事会以及ICAO的其他业务部门和缔约国提供法律咨询服务和对外联络业务；

(4)技术合作局（Technical Cooperation Bureau），主要通过项目运营的形式为全球民用航空在安全、安保、环境保护和可持续发展方面提供技术支持和帮助；

(5)行政服务局（Administration and Service Bureau - ADB），主要是在人力、业务、多语言服务、活动组织以及财务创收等方面确保ICAO的正常运行。

除秘书处外，还有一个地区事务处和七个地区办事处，分设在曼谷、开罗、达喀尔、利马、墨西哥城、内罗毕和巴黎。地区办事处直接由秘书长领导，主要任务是建立和帮助各成员国实行国际民航组织制定的国际标准和建议措施，以及地区规划。

国际民航组织秘书长和各级工作人员的身份是国际公务员，他们的职责具有国际性质，而不是代表某一个国家。原中国民航局国际司柳芳博士在2015-2021年连续2届担任秘书长工作，柳芳博士是迄今为止中国民航人在国际民航舞台上担任职务级别最高，为促进国际民航业务发展贡献最大的人，是我们中国民航界的骄傲。

国际民航组织按照《芝加哥公约》的授权，发展国际航行的原则和技术。近二十年，各种新技术飞速发展，全球经济在环境也发生了巨大变化，对国际民用航空的航行和运输管理制度形成了前所未有的挑战。为加强工作效率和针对性，继续保持对国际民用航空的主导地位，国际民航组织制订了战略工作计划，重新确定了工作重点，于1997年2月由其理事会批准实施。

（1）法规（Constitutional Affairs）

修订现行国际民航法规条款并制订新的法律文书。主要项目有：

敦促更多的国家加入关于不对民用航空器使用武力的《芝加哥公约》第3分条和在包用、租用和换用航空器时由该航空器登记国向使用国移交某些安全职责的第83分条（我国均已加入）。

敦促更多的国家加入《国际航班过境协定》（我国尚未加入）。

起草关于统一承运人赔偿责任制度的“新华沙公约”。

起草关于导航卫星服务的国际法律框架。

（2）航行（Air Navigation）

制订并刷新关于航行的国际技术标准和建议措施是国际民航组织最主要的工作，《芝加哥公约》的18个附件有17个都是涉及航行技术的。战略工作计划要求这一工作跟上国际民用航空的发展速度，保持这些标准和建议措施的适用性。

规划各地区的国际航路网络、授权有关国家对国际航行提供助航设施和空中交通与气象服务、对各国在其本国领土之内的航行设施和服务提出建议，是国际民航组织“地区规划（Regional Air Navigation Planning）”的职责，由7个地区办事处负责运作。由于各国越来越追求自己在国际航行中的利益，冲突和纠纷日益增多，致使国际民航组织的统一航行规划难以得到完全实施。战略工作计划要求加强地区规划机制的有效性，更好地协调各国的不同要求。

（3）安全监察（Safety Oversight Program）

全球民航重大事故率平均为1.44架次/百万架次，随着航空运输量的增长，如果这一比率不降下来，事故的绝对次数也将上升到不可接受的程度。国际民航组织从九十年代初开始实施安全监察规划，主要内容为各国在志愿的基础上接受国际民航组织对其航空当局安全规章的完善程度以及航空公司的运行安全水平进行评估。这一规划已在第32届大会上发展成为强制性的“航空安全审计计划（Safety Audit Program）”，要求所有的缔约国必须接受国际民航组织的安全评估。

安全问题不仅在航空器运行中存在，在航行领域的其它方面也存在，例如空中交通管制和机场运行等。为涵盖安全监察规划所未涉及的方面，国际民航组织在还发起了“在航行域寻找安全缺陷（Program for Identifying Safety Shortcomings in the Air Navigation Field）”计划。

作为航空安全的理论研究，现实施的项目有“人类因素（Human Factors）”和“防止有控飞行撞地（Prevention of Controlled Flight into Terrain）”。

（4）制止非法干扰（Aviation Security）

制止非法干扰即我国通称的安全保卫或空防安全。这项工作的重点为敦促各缔约国按照附件17“安全保卫”规定的标准和建议措施，特别加强机场的安全保卫工作，同时大力开展国际民航组织的安全保卫培训规划。

（5）实施新航行系统（ICAO CNS/ATM Systems）

新航行系统即“国际民航组织通信、导航、监视/空中交通管制系统”，是集计算机网络技术、卫星导航和通信技术以及高速数字数据通信技术为一体的革命性导航系统，将替换现行的陆基导航系统，大大提高航行效率。八十年代末期由国际组织提出，概念九十年代初完成全球规划，现已进入过渡实施阶段。这种新系统要达到全球普遍适用的程度，尚有许多非技术问题要解决。战略工作计划要求攻克的难题包括：卫星导航服务（GNSS）的法律框架、运行机构、全球、各地区和各国实施进度的协调与合作、融资与成本回收等。

（6）航空运输服务管理制度（Air Transport Services Regulation）

国际民航组织在航空运输领域的重点工作为“简化手续（Facilitation）”，即“消除障碍以足促进航空器及其旅客、机组、行李、货物和邮件自由地、畅通无阻地跨越国际边界”。18个附件中唯一不涉航行技术问题的就是对简化手续制订标准的建议措施的附件9“简化手续”。

在航空运输管理制度方面，1944年的国际民航会议曾试图制订一个关于商业航空权的多边协定来取代大量的双边协定，但未获多数代表同意。因此，国家之间商业航空权的交换仍然由双边谈判来决定。国际民航组织在这方面的职责为，研究全球经济大环境变化对航空运输管理制度的影响，为各国提供分析报告和建议，为航空运输中的某些业务制订规范。战略工作计划要求国际民航组织开展的工作有：修订计算机订座系统营运行为规范、研究服务贸易总协定对航空运输管理制度的影响。

（7）统计（Statistics）

《芝加哥公约》第54条规定，理事会必须要求、收集、审议和公布统计资料，各弱甸有义务报送这些资料。这不仅对指导国际民航组织的审议工作是必要的，而且对协助各国民航当局根据现实情况制订民航政策也是必不可少的。这些统计资料主要包括：承运人运输量、分航段运输量、飞行始发地和目的地、承运人财务、机队和人员、机场业务和财务、航路设施业务和财务、各国注册的航空器、安全、通用航空以及飞行员执照等。

国际民航组织的统计工作还包括经济预测和协助各国规划民航发展。

（8）技术合作

九十年代以前，联合国发展规划署援助资金中5%用于发展中国家的民航项目，委托给国际民航组织技术合作局实施。此后，该署改变援助重点，基本不给民航项目拨款。鉴于不少发展中国家引进民航新技术主要依靠外来资金，国际民航组织强调必须继续维持其技术合作机制，资金的来源，一是靠发达国家捐款，二是靠受援助国自筹资金，委托给国际民航组织技术合作局实施。不少发达国家认为国际民航组织技术合作机制效率低，养人多，还要从项目资金中提取13%管理费，很少向其捐款，主要选择以双边的方式直接同受援国实施项目。

（9）培训

国际民航组织向各国和各地区的民航训练学院提供援助，使其能向各国人员提供民航各专业领域的在职培训和国外训练。战略工作计划要求，今后培训方面的工作重点是加强课程的标准化和针对性。

关于国际民航组织成员的资格问题，由1944年《芝加哥公约》以及国际民航组织与联合国签订的协议所规定。

1、成员资格

各国通过批准和加入《芝加哥公约》获得国际民航组织成员资格。《芝加哥公约》规定，公约自26个国家批准后生效。因此，最初批准公约的26个国家成为国际民航组织的创始成员国。创始成员国不具备任何特权，与随后加入的成员所享有的权利和承担的义务是完全相同的。公约生效后，即开放加入，但范围限于联合国成员国、与联合国成员国联合的国家或在第二次世界大战中的中立国。同时，公约也准许其他国家加入，但需得到联合国的许可并经大会五分之四的票数通过；如果该国在第二次世界大战中侵入或者攻击了别国，那么必须在得到受到侵入或者攻击的国家的同意后，由国际民航组织把申请书转交联合国全体大会，若大会在接到第一次申请后的第一次会议上没有提出拒绝这一申请的建议，国际民航组织才可以按照公约规定批准该申请国加入国际民航组织。

2、中止或暂停表决权

根据《芝加哥公约》的规定，任何成员国在合理的期限内，不能履行其财政上的义务或者违反了该公约关于争端和违约规定时，将被中止或暂停其在大会和理事会的表决权。如果联合国大会建议拒绝一国政府参加联合国建立或与联合国发生关系的国际机构，则该国即自动丧失国际民航组织成员国的资格。但经该国申请，由理事会多数通过，并得到联合国大会批准后，可重新恢复其成员资格。

3、退出公约

任何缔约国都可以在声明退出《芝加哥公约》的通知书送达之日起一年之后退出公约，同时退出国际民航组织。如果有关公约的修正案决议中规定，任何国家在该修正案生效后的规定时期内未予批准，即丧失其国际民航组织成员的资格。对于没有履行这一义务的缔约国而言，就被剥夺了成员资格。

中国是《国际民用航空公约》创始缔约国之一，旧中国政府于1944年11月9日签署了《芝加哥公约》，并于1946年2月20日交存了批准书，成为国际民航组织的创始成员国。

1950年5月，我国政府致电联合国秘书长和国际民用航空组织，要求驱逐台湾当局的代表。

1971年11月19日，国际民航组织秘书长通知我国政府，国际民航组织第74届理事会通过决议，承认中华人民共和国政府的代表为中国驻国际民航组织的唯一合法代表。

1974年2月15日，我国政府致函国际民航组织，承认《芝加哥公约》并从即日起恢复参加国际民航组织的活动，同时声明，1949年10月1日以后，台湾当局盗用中国政府名义在《芝加哥公约》的其他议定书上的签字和批准都是非法的和无效的。同时，对不定期飞行，我国声明需事先向我国政府申请，在得到答复接受后方能进入；对公约第十八章“争端和违约”的执行，以不损害我国主权为原则。

1974年9月24日至10月15日，中国代表团出席了国际民航组织第21届会议并当选为理事国。同年12月，中国政府派出了驻国际民航组织理事会的代表。

在2004年9月举行的第35届国际民航组织大会上，我国积极竞选一类理事国。目前，在蒙特利尔设有中国驻国际民航组织理事会代表处，现任代表是原民航总局国际合作司司长张亚峰。　

2013年9月28日，中国在加拿大蒙特利尔召开的国际民航组织第38届大会上再次当选为一类理事国。这是自2004年以来，中国第四次连任一类理事国。当天参加投票选举的国家有173个，除中国外，德国、日本、意大利、澳大利亚、俄罗斯、巴西、美国、英国、法国、加拿大也同时继续当选一类理事国。

作为国际民航组织的创始国之一，中国积极参与国际民航组织各类活动和项目。2010年来，中国向国际民航组织的航空保安行动计划、北亚地区运行安全及持续适航合作、非洲航空安全全面实施计划项目提供了82万美元捐款，并与国际民航组织合作为发展中国家培训了近200多名航空专业人员。

2015年3月11日，民航组织第204届理事会选举产生下任秘书长。中国政府提名的候选人柳芳成功当选。2018年3月16日，柳在民航组织第213届理事会上成功连任。柳是国际民航组织历史上首位中国籍秘书长，也是首位女性秘书长。2022年9月27日至10月7日，民航组织第41届大会在加拿大蒙特利尔举行，中国民用航空局局长宋志勇率中国代表团与会。2023年6月，国际民航组织秘书长胡安·卡洛斯·萨拉萨尔访华。10月，国际民航组织理事会主席萨尔瓦托雷·夏基塔诺来华出席第三届“一带一路”国际合作高峰论坛。

2023年11月，《国际民用航空公约》附件10最新修订版正式生效，其中包含了北斗卫星导航系统标准和建议措施，这标志着北斗系统正式加入国际民航组织（ICAO）标准，成为全球民航通用的卫星导航系统。

1. ICAO技术规范包括六类，全部依托于ICAO convention（芝加哥公约）并且所有国际民用航空规范性文件都要遵循公约条款。在公约下，ICAO制定了六类技术规范性文件：

2.下图直观地介绍了六类文件的关系，采用层层递减的结构，且每类文件制定和审批层级不同。

八十年代初期，国际民航组织理事会决定，有必要对国际民用航空多年来成功地使用的程序和技术进行彻底分析和重新评估。因此，理事会设立了未来空中导航系统特别委员会。这个特别委员会不久作出的一项最重要的结论是，卫星技术为解决常规地基系统的缺点造成的问题提供了可行的办法。该委员会的结论还认为，使用全球系统是满足国际民用航空未来的发展和需要的唯一途径，而卫星技术则是全球系统中的一个重要因素。

继未来空中导航系统特别委员会的工作（1983-1988年）之后，又成立了未来空中导航系统发展与转接规划的监测和协调特别委员会（未来空中导航系统特别委员会第二阶段）（1988-1993年），该委员会提出了一个为国际民用航空界广泛接受的系统概念。这个概念称为通信、导航和监视、空中交通管理（CNS/ATM）系统，如今已经变成现实。CAS/ATM系统基本上是全球性的，因此，这些系统在很大程度上取决于使用卫星进行通信和导航，为了对使用现有的和未来的卫星技术进行空中导航制订必要的规定，在民航组织内设立了下述小组：

1、航空流动通信小组。1991年成立，主要就静止卫星用于航空语音、数据通信制定国际标准和建议的办法。当前，这个小组正在审查低地轨道和中地轨道非地球静止卫星的问题，并将酌情制订适当的技术规定；

2、全球导航卫星系统小组，1993年成立，当前，正在就使用现有卫星导航系统（即全球定位系统和全球轨道导航卫星系统）和可能使用地基和卫星扩增系统制订技术规定。该小组还在研究可能采用未来的（较长期）导航卫星系统并讲制订必要的技术规定；

3、航空电信网络小组。1995年成立，任务是审查全球导航卫星系统长期法律框架的不同类型和形式，并根据某些基本原则制订法律框架，该小组已经编拟了全国导航卫星系统服务的权利和义务章程草案案文，将提交给大会下届会议通过。

国际民航组织以英、法、西、俄四种文字出版各种民航技术经济和法律文件，已经出版并向公众提供的只有以下几种：

1、 《国际民用航空公约》， 附件10，第三卷。该文件载有国际标准和建议的做法以及航空流动卫星服务的指导性材料。

2、《全球导航卫星系统介绍和实际使用准则》。

3、 《民航组织杂志》偶尔登载涉及空间技术不同方面及其在国际民用航空中的用途的文章。

4、月刊《国际民航组织公报》。