2021年11月，国家发展改革委、科技部、工业和信息化部、自然资源部、国家开发银行联合发布《“十四五”支持老工业城市和资源型城市产业转型升级示范区高质量发展实施方案》。

《方案》明确，充分利用国际金融组织贷款支持产业转型升级示范区建设，积极支持示范区城市符合条件的企业上市。落实县城新型城镇化建设专项企业债券发行指引，进一步加大企业债券对产业转型升级示范区内重点园区、县城产业转型升级示范园区公共配套设施建设项目的支持力度。

示范区城市带动作用明显

“十三五”时期，中央预算内投资安排专项资金，支持20个示范区36个城市（区）建设了306个产业转型升级重大项目，包括87个工程技术中心、15个质量检验检测中心、22个智慧园区和园区智慧化改造项目，支持建设10个国家创新型产业集群和18个新型工业化产业示范基地，国家开发银行与相关城市签署开发性金融合作协议，安排专项贷款近200亿元。

今年9月，国家发展改革委等部门印发通知，面向全国推广示范区建设60条典型经验做法。目前，示范区城市已成为创新驱动转型发展的引领者、推动新旧动能转换的先行者。示范区城市高新技术企业数量增速达41.59%，高于全国26.9%的平均水平，改造和淘汰了大量落后产能和低效产品，全面实施工业技术改造，装备制造、能源化工、节能环保等优势产业进一步向终端延伸，产业规模和效益稳步提升。

中国科学院地理科学与资源研究所研究员王成金表示，示范区城市将成为“十四五”时期推动新型城镇化、新型工业化的重要支撑力量。“特别是部分示范区城市已逐渐成为所在省份的区域性中心城市、综合交通枢纽和先进制造业基地，对促进区域协调发展和产业转型升级将发挥越来越重要的作用。”王成金说。

向先进制造业基地转型

“到2025年，示范区建设取得明显进展，支撑产业转型升级的内生动力机制、平台支撑体系、转型发展路径更加完善”——《实施方案》明确，依托示范区城市建成一批特色鲜明的先进制造业基地和区域性中心城市，形成一批对全国老工业城市和资源型城市振兴发展可复制可推广的经验。

中国国际工程咨询有限公司主任级咨询师刘太平表示，《实施方案》明确了到2025年示范区建设的目标定位、重点任务和配套政策体系，聚焦支持示范区产业结构调整、城市更新改造、绿色低碳转型，部署了示范区“十四五”期间的三项重点任务。

——坚持创新引领增强产业核心竞争力。《实施方案》明确，“十四五”期间，将继续支持示范区城市加快创新能力和创新平台建设，参与国家重大科技基础设施建设，鼓励与高等院校、科研院所联合建设科研创新平台和新型研发机构，优先支持培养产业转型发展的急需人才。

——坚持协调发展提升城市功能品质。“十四五”期间，将大力支持示范区城市把产业转型升级和城市更新有机结合起来，同步谋划，统筹规划，提升城市的综合承载能力。选择一批条件好的县城重点发展，支持20个县城产业转型升级示范园区复制推广产业转型升级示范区建设的经验做法，增强县域经济增长动力。

——坚持绿色转型加快实现低碳发展。“十四五”期间，将支持示范区城市加快淘汰落后产能，实施传统产业绿色化改造，推进绿色制造和清洁生产，构建清洁低碳安全高效的能源体系，逐步实现安全降碳。

因地制宜，走特色发展之路

怎样落实好《实施方案》？

王成金建议，各示范区可在加快创新平台建设、提升产业竞争力、促进产城融合、推进绿色低碳发展等方面深入探索路径，形成更多亮点、经验及模式，在全国老工业城市和资源型城市发展上勇争先、做示范。

一是落实重大战略。“建议各示范区发展要将落实国家部署作为重中之重，加快实施创新驱动发展战略和制造强国战略，深入落实碳达峰碳中和工作要求，全面转变经济社会发展方式。”王成金说。

二是精准分类施策。《实施方案》提出大量具体而有针对性的建议，如支持唐山、包头、鞍山、吉林、大庆等“钢城”“油城”通过技术创新、延伸拓展优势产业链、培育发展新兴产业，支持自贡、湘潭、萍乡、平顶山等城市打造新材料及环保装备制造基地。

王成金建议，各示范城市应认真研究发展基础与资源禀赋，充分考虑在区域、行业以及各领域的突出优势、重要地位与关键作用，明确在国家发展全局中的定位，坚持因地制宜，积极探索符合当地实际、各具特色的转型升级路径和发展模式。

《方案》提出三个方面的主要任务。

（一）坚持创新引领，增强产业核心竞争。全面提升科技创新能力，全面增强制造业竞争力，加快培育经济发展新动能。

（二）坚持协调发展，提升城市功能品质。加快完善城市功能，促进产业融合发展，强化对内对外开放合作。

（三）坚持绿色转型，加快实现低碳发展。推动制造业绿色发展，促进能源资源绿色低碳转型，全面改善生态环境质量。

《方案》强调要进一步完善政策体系和工作机制。

加强组织协调，健全工作机制，强化政策协同，加强评估激励，形成支持产业转型升级示范区建设合力，确保如期完成“十四五”时期示范区建设重点任务。

（一）支持土地集约节约利用。支持示范区城市按照“先存量、后增量”的原则，支持建立工业用地产出效率评价和激励机制，健全工业用地供应机制，支持探索土地管理制度改革，支持相关省（区、市）对省域副中心城市适当增加用地指标，赋予更多土地管理权限。

（二）加大创新和产业政策支持力度。国家有关部门在区域发展和产业发展政策措施制定、重大项目安排、体制机制创新等方面，对示范区城市给予积极支持，示范区所在省（区、市）在分配相关领域资金、培育建设创新平台和高新技术企业、建设新型工业化产业示范基地和先进制造业集群、开展老工业基地振兴重大政策先行先试等工作中，要对示范区城市给予优先支持。

（三）完善评估激励和投融资支持政策。强化奖惩激励作用，继续做好示范区建设年度评估，继续对真抓实干成效明显的城市推荐国务院督查激励，支持督查激励城市和评估优秀城市项目建设。充分利用国际金融组织贷款支持产业转型升级示范区建设，积极支持示范区城市符合条件的企业上市。落实县城新型城镇化建设专项企业债券发行指引，国家开发银行结合职能定位进一步加大对示范区的投融资支持力度。

（四）健全长效工作机制。继续定期召开示范区建设政策培训和现场经验交流活动，总结推广典型经验做法。结合督查激励评估和示范区年度评估，建立部门会商制度，协调落实支持示范区建设的政策措施。强化监督指导，坚持从严管理。示范区所在省（区、市）要建立健全示范区建设管理推进机制，加强对示范区建设的指导和支持。示范区城市要认真落实本实施方案，健全工作机制，分解工作任务，落实工作责任，明确“十四五”时期高质量发展的目标定位和重点任务，推动产业转型升级工作不断取得新的更大的进展。