不良信贷资产是指银行在经营中很难收回或无法收回的贷款，它与很难收回或无法收回的利息一起构成了银行的不良债权。

(一)深层次的社会历史因素是形成不良贷款的背景原因。

1985年 “拨改贷”全面实行，在当时对改变财政入不敷出的局面起到了积极的作用，但随着经济体制改革的不断深入，其对国有企业的负面影响日渐暴露。首先改革之前国有企业自有资金几乎是象征性的，企业经营所需资金基本上靠银行贷款，使得企业负债大幅上升。其次“拨改贷”将财政拨款与银行贷款两个有本质区别的经济概念混在一起，企业出现任何资金缺口、任何包袱都转嫁到银行身上，贷款被当作财政拨款使用，而相当一部分企业高负债经营，亏损严重，银行不良贷款大幅上升。

(二)法制环境不健全、地方保护主义及不正常的银企关系是产生不良贷款的直接原因。

一是国有企业与国有商业银行产权的同源性，导致了特殊的银企关系。由于国有银行和企业主体的同一性，使两者的契约关系产生非强制性，银企之间不是建立在信用基础上的借贷关系，而是以产权为纽带的“血缘”关系，在这种非强制性的契约关系中不可能建立起真正的利益制约，这使整个社会信用基础相当脆弱。二是由于地方政府行政干预和地方保护主义的影响，在大面积的企业转制过程中，一些企业在地方政府和职能部门的纵容下，采取各种不规范的转制行为逃债、废债、银行在企业转制以后难以有效落实原有债权，造成信贷资产流失，债权债务关系出现前所未有的混乱。政府行政干预、决策失误直接影响着银企关系和信贷资金保全。三是我国法律制度的不健全使得一些复杂的银企纠纷在求助于法律时无从谈起和奏效。尤其在保护债权人利益的法律制度方面更显得单薄、软弱，执行乏力。因此企业就有了担保虚设、借款不还或借破产和转制之名悬空、逃废银行债务的基础，欠债有理、欠债有利似乎已成为“正常”现象，“赖账经济”机制在法律欠缺、地方保护、信用失衡的环境下有了生存之地。

(三)商业银行自身经营不善是不良贷款产生的主观原因。

一是粗放经营、分散经营。长期以来，由于银行对存款的关心大于贷款，对资产账面价值的关心大于实际价值，因此对贷款的增减和质量好坏无明显的激励或约束，粗放经营，导致短期贷款长期化，贷款资产质量低下。二是违规经营、有章不循。前几年，我国一度出现经济过热问题，许多分支机构背离稳健经营原则，盲目追求短期高额利差和市场份额，超规模超比例发放贷款现象比较严重，有章不循、违规经营。三是借新还旧、收回再贷。有些银行为应付指标考核，将无法回收的贷款借新还旧、收回再贷，使账面贷款与实际的占用严重不符，这种贷新还旧不是以资产保全为目的的贷新还旧，也不是借款企业合理性、连续性的、周转性的资金占用。这种贷新还旧其实是一种慢性自杀，必然造成贷款损失。四是账外贷款、关系贷款。虽然人民银行三令五申禁止发放超规模贷款、账外贷款、信托公司等不合规贷款，但有些经办行为争取客户或“关系贷款”、“人请贷款”，将表外业务作为超额扩张银行信用的手段，逃避上级监管，导致风险失控。

(四)信贷管理薄弱、无视规章，是形成不良贷款的主要原因。

一是贷前审查评估例行公事。贷前调查评估是保证贷款质量的第一道关口。因评估人员责任心不强和专业技术水平的局限，以及银行在评估质量监管制度上的缺陷，使贷款评估流于形式，造成贷款项目评估失真，导向错误而致使损失产生。二是无视规章，管理薄弱。近年来，各商业银行针对信贷管理中出现的问题制定了大量的管理规章制度，以求完善管理，降低贷款风险，取得了一定的成效。但仍有部分银行在具体操作中，违规办事。从不良资产剥离的情况看，贷款手续不健全和贷款承诺中所要求的条件不落实，或各项手续不完备就允许借款企业支用贷款的现象还屡屡发生。三是担保措施形同虚设。有些贷款在贷前设定担保，但当真正形成不良贷款进行追索时，除部分抵押贷款最终得以部分清偿外，能够从第三方担保人那里获得部分或全部债权的比重相当小，因担保能力不足而造成的贷款损失是相当大的。四是贷后检查敷衍了事。忽视贷后管理已是长期困扰商业银行信贷管理工作的老问题。相当一部分银行贷款发放出去后不管不问，不能深入了解企业生产经营情况，不能及时掌握企业改制、兼并、关闭、破产等动向，导致后续的资产保全工作异常被动。五是防范措施缺乏，不良贷款盘活少。贷款出现逾期后，具体经办部门未能实施具体有效的保全措施，来收回不良贷款，由于种种因素，未能及时诉诸法律如债务重组、资产重组等手段来盘活、收回不良贷款。

1.法律体系不健全。

一方面我国的《中国人民银行法》、《保险法》、《商业银行法》、《票据法》、《担保法》等主要金融法律直到1995年才颁布实施，在此之前，国有银行的政策性业务和商业性业务不分，信用贷款多，担保贷款少，发放了许多政策性贷款，现都基本上成为不良贷款；另一方面我国缺少有关金融法实施细则，金融市场极不完善和不规范，增加了商业银行的信贷风险。

2.法律未真正得到执行。

由于行政干预的原因，许多法律法规并未得到切实贯彻，例如《商业银行法》规定的银行自主经营权未充分落实，各种“安定团结贷款”、“扶贫性贷款”、“救济性贷款”等常压向商业银行，使商业银行无法控制信贷风险；对部分资不抵债或名存实亡的企业，银行不但难以起诉申请其破产，使早已成为呆帐的银行贷款只能长期挂帐，甚至还不得不继续追加贷款，使其生存下去；企业利用破产逃废银行债务，使企业破产就是“破银行的产”。这都造成大量的不良信贷资产。

3.法律意识淡薄。

地方政府出于地方保护主义，直接干预银行依法收放贷款；而有些企业则将银行的钱看成是国家的，借了就不想还，或借转制之机，假破产、兼并、租赁、承包等之名，有意悬空银行的贷款本息；银行自身依法收贷意识也不强；贷款担保不规范，重复、无效抵押大量存在，都为不良信贷资产的产生打开了方便之门。

1.健全商业银行的法人制度。

我国《商业银行法》规定：“商业银行是依照本法和《中华人民共和国公司法》设立的吸收公众存款、发放贷款、办理结算等业务的企业法人”，“商业银行以效益性、安全性、流动性为经营原则，实行自主经营、自担风险、自负盈亏、自我约束。商业银行依法开展业务，不受任何单位和个人的干涉。商业银行以其全部法人财产独立承担民事责任”，“商业银行的组织形式、组织机构使用《中华人民共和国公司法》的规定”，从而确立了我国商业银行的组织形式为公司，包括有限责任商业银行、国有独资商业银行和股份有限责任商业银行三种。而现代公司本质的两个方面是法人财产权和公司机关权力构造或称法人治理结构，公司制度的其他特征莫不源于此。所以说，健全我国商业银行法人制度，建立现代金融企业制度，首先要求商业银行有明确的法人产权，即现有国有商业银行必须实行政企分开、两权分离，确立商业银行独立的法人地位，政府和监督机构不得直接支配银行法人财产，确保商业银行能够独立自主经营。同时，可按照多元化要求进一步调整商业银行产权结构，对国有商业银行进行规范的股份制改革，在保证国家控股的基础上，有控制地适当吸收少量社会公众入股，使国有独资商业银行成为股份有限责任商业银行，以便于建立多元性权力机关的现代公司运行机制，使决策权力、管理权力、监督权力公开，与此相适应，建立股东大会、董事会及监事会“三权分立及制衡”的法人治理结构，从而实现微观经营机制脱胎换骨的全面转换，真正把国有商业银行办成自主经营、自负盈亏、自担风险、自我约束、自我发展的金融企业。

依据《商业银行法》的规定，商业银行根据业务需要可以在中华人民共和国境内外设立不具有法人资格分支机构，在总行授权范围内依法开展业务，其民事责任由总行承担。这确立了我国商业银行“统一管理、分级经营”的一级法人体制，其基本特征是经营责任的集中与经营的分级管理。目前，要进一步淡化商业银行分支机构设立时的行政色彩，彻底打破按行政区划设置金融机构的局面，使分支机构的各种关系完全与地方政府脱钩，以强化商业银行总行的管理权威，真正实现商业银行的垂直领导，保证法人授权制度的切实落实，为建立严格、高效的内控制度和风险防范机制奠定基础，以保障商业银行稳健运营，健康发展。

2.尊重金融机构的创新要求。

金融监管应当以鼓励金融创新，改变目前过于严厉的行政审批和行政管制抑制金融创新的状况。近期在讨论《证券法》的修订时有一种意见认为，整个《证券法》可以基本不进行修改，只需要补充一条，即“凡是本法没有禁止的，都是可行的”，这实际上体现了一种深刻的监管理念、立法理念的分歧，体现了对于金融创新是否包容的监管理念。

3.应赋予资产管理公司准司法权。

从一般法律意义上讲，当债务人违约不履行还款义务时，金融机构通过行使诉讼权以维护自身权益，与普通债权人是相同的。但是作为现代经济的核心，特别是以专门处置不良资产为职责的资产管理公司有着自己明显的特点：他拥有巨额的信贷资产，渗透在国民经济的各个领域、各个部门，其运行状况如何，直接影响着国民经济的安全运行；同时，他与债务人的债权关系又极为明晰，数额也很大。

把金融资产管理公司作为普通债权人等于将其价值目标的实现转嫁到了法院，这不但浪费了资源，而且也背离了成立资产管理公司从根本上深化金融体制改革，促进社会主义市场经济发展的初衷。因此结合我国几年来处置和保全金融不良资产的实际现状，应赋予资产管理公司享有准司法权。

所谓准司法权，是指资产管理公司只要取得拥有违约债务人未偿还债务总额50% 的债权人的同意，就有权代表所有债权人通过谈判最终使债务人和债权人达成协议还款，该协议具有准司法权效力，可直接申请法院强制执行。此项制度在国际上不乏其例。从几年来我国资产管理公司的情况看，我国的最高审判机关从资产公司的运行实际出发，已从多个层面上赋予其一些特殊的权利。如《最高人民法院关于审理涉及金融资产管理公司收购、处置国有银行不良贷款形成的资产的案件适用法律若干问题的规定》第10条：......原债权银行在全国或省级有影响的报纸上发布的债权转让公告或通知中，有催收债务内容的，该公告或通知可以作为诉讼时效中断证据。

《最高人民法院对(关于贯彻执行最高人民法院“十二条”司法解释有关问题的函)的答复》:......为了最大限度地保全国有资产，金融资产管理公司在全国或省级有影响的报纸上发布的有催收内容的债权转让公告或通知所构成的诉讼时效中断，可以溯及至金融资产管理公司受让原债权银行债权之时；金融资产管理公司对已承接的债权，可以在上述报纸上以发布催收公告的方式取得诉讼时效中断(主张权利)的证据?? 还有，国家规定减免资产公司收购、承接、处置不良资产中涉及的税收、行政及事业性收费和中介服务费等。实践证明，赋予资产公司享有以上特殊权利，有力地促进了不良资产的保全与处置，强化了其职能目标的最大化实现。由此可见，赋予金融资产管理公司以特别的权能，是由其自身的法律地位、特点和实际运行现状所决定的，是积极有效的，也是切实可行的。目前，应从立法角度，借鉴西方国家经验，进一步扩展资产管理公司的特殊权利，赋予其享有准司法权，这将对处置和保全我国的金融不良资产有着重大的现实意义。

在充分发挥资产管理公司现有法规赋予的经营职能的同时，扩展和创新其经营职能范围与领域，进一步强化和加大其处置不良资产的手段与力度。

从金融资产管理公司几年来的运作实践看，突现其管理职能特置童苎垒基塑： 茎蔓星塑色，依托中介机构，重点通过诉讼处置不良资产所占比重较大，但通过发挥其经营职能盘活和处置不良资产的比重较小，这与国家对其法律地位和总体职能的制度设定是不相称的。《金融资产管理公司条例》第10条规定其可以从事的业务活动除追偿债务外，还有“对所收购的不良贷款形成的资产进行租赁或以其他形式转让、重组”、“债券转股权，并对企业阶段性持股”、“资产管理范围内公司的上市推荐及债券、股票承销”等大量非诉讼业务。不过从实际情况来看，在以非诉讼手段处置不良资产时也遇到不少法律问题，如为了对不良资产进行租赁或转让，需要与债权人先行办妥以资抵债手续，而对抵债资产再行处置时，经常会出现因价格波动，导致资产二次损失的问题；支出交易契税、营业税与中介费用，增加处置成本的问题；以及有价无市，造成资产闲置的问题等。这些都需要从法律上或政策上切实予以解决，给资产公司进一步创造宽松的处置环境，以便从总体上促进处置工作的顺利进行。

同时，作为以专门处置所收购的不良资产为己任的金融资产管理公司，其出现在我国还是一个新事物，没有现成的经验，而根据国际经验，不良资产会随着时间的推移加速贬值，因此应当尽可能地加快处置的速度。为了达到这个目标，提高回收率，资产公司应当在现有法规许可的业务活动范围的基础上，结合混业经营的特点和实际运作现状，从有利于不良资产处置的角度着眼，不断进行业务创新(当然应得到金融监管部门的批准)。从目前其经营业务活动的范围来看，有必要增加投资业务和引进外资业务。在投资业务上，由于金融资产公司属于政策性经营的金融机构，不便与普通的投资机构一样拥有广泛的投资业务范围，但是资产公司的运营也需要市场化，可以在一定程度上开放投资范围，促进其资产运作的最佳。特别是在引进外资收购不良资产方面，应大胆尝试。

由于资产公司属于特殊的金融机构，很多新的经营手段的使用及业务范围的拓展，必须有相应的法律法规作为保障，因此，有关部门应尽快制定办法，明确资产公司享有的投资权能、外资购买公司持有股权的相关政策、外资购买公司持有的债权以及合资资产管理公司处置不良资产等问题。