配合应仁之乱以后商工业发展，战国大名将无所属的多数新兴工商业者纳入新的封建秩序下，以利统制。透过乐市政策，达到经济统一支配、繁荣城下町的目的。从免除市场税.商业税、以及废止传统“座”(同业组织)商人的特权开始，改行乐市制度，进而废止旧的座组织，改行
乐座制度。乐市可以一五四九年(天文十八年)近江的六角定赖所建构的城下町石寺新市为例；乐座则以一五七六年(天正四年)柴田胜家的越前北庄的案例为最早的文献记载。其中，又以一五七七年
织田信长在安土桃山城所公布的乐市.乐座法令最为有名。
丰臣秀吉则彻底推动这样的新制度，一方面否定传统以寺社、公家的支配为中心所组织的座；另一方面则以城下町为中心，对工商业等新特权组合再重新编组。