以票管税是指利用发票的特殊功能,通过加强发票管理，强化财务监督，对纳税人的纳税行为实施约束、监督和控制，以达到堵塞税收漏洞、增加税收收入、提高税收征管质量的目的。

历来税收工作的实践表明。通过发票管税.是税收征管重要方法之一。但长期以来，人们对以票管税的重要性还缺乏足够的认识。要弄清楚这个问题。还得正本清源，从发票的原始功能谈起.发票是购销商品。提供或者接受服务以及从事其他经营活动中。开具、收取的收付款凭证。在商品生产和商品交换过程中，发票是最普遍、最大量的商事凭证。按照财务制度的规定。—切从事生产经营的单位和个人记录经济业务，反映财务收支，严格财务铷度.均须以发票作为法定的原始凭证，而加强会计核算，严格财务制度，不仅是纳税人改善自身经营臂理的需要，同时也是法律规定纳税人应尽的义务。《收征管法实施细则》第十七条规定： 从事生产经营的纳税人应当依照征管法第十二条规定， 自领取营业执照之日起l5日内设置帐簿。”第十八条规定，确无建帐能力的个体工商业户“报经县以上税务机关批准.可以应当按照税收机关的规定，建立收支凭证粘贴簿、进赞销货登记簿等帐簿。 有了这些规定和前提。就使得发票象链条一样。在社会经济生活的每个细胞之间建立了一种相互制约，相互监督的内在联系。

就发票与税收的关系而言，强化发票管理对促进税收征管的意义主要体现在以下几个方面：

(一)总体上说，没有麓全的财务核算，也就不可能准确履行纳税义务，对有建帐能力的纳税人，实行以发票管帐簿，以帐簿管税收。对帐册不全的纳税人直接以票控税，查票征税·这不仅在理论上有科学道理。而且也被长期的税收工作实践所证明是行之有效的。

(二)具体地说，纳税人从事生产经营活动，除直接锖售给少数不索要发票的消费者外.其他情况均须开具发票，同时发生费用支出列支成本也需取得发票作为合法凭证.这样，通过管理发粟就可有效地控制纳税人的经营收入.督促其准确核算经营成果，正确申报纳税。对无故欠税以及抗税者税务机关可通过瞍缴。停供发票或实行先征税后开票，促使其全面履行纳税义务。对种种偷逃骗税行为，稽查部门还可以从发票入手，查票查税.掌握确凿证据，进行有力打击。

(三)实施新税制后，核心税种增值税实行的是凭发票注明税教道道抵扣的运行机制。增值税专用发票成为兼记给销货方纳税义务和购货方进项税额的合法证明。税改后的实践表明，管住了专用发票，也就管住了销项和进项税金，管住了出口退税。此外通过管住管好发票，还可以有效地防止和打击投机倒把，贪污受贿等违纪违法活动，有助于严肃财经纪律，维护正常的经济秩序。

发票作为强化税收控管，维护税收秩序的重要手段，对其管理工作无论在国内还是在国外，都是十分重要的.建国以来，我国的发票管理工作一直都由税务部门负责，换句话说，税务机关是管理发票的法定机关，箕目的即在正规使税务机关能够牢牢把握以票臂税的主动权.然而，由于诸多原因.至今以票管税还远未落到实处。

从浅层次看.难点和矛盾集中表现在两个方面，一是发票管理工作不到位，各类违章违法行为层出不穷：

这些问题.特别是增值税专用发票违法问题的存在，直接导致税务机关依据发票控税、计税、征税、查税失去基础和前提，同时也为不法分子隐晴应税收入，乱摊成本费用、偷逃国家税收，骗取出口退税打开了方便之门。二是发票管理与税收管理之间缺乏强有力的相互监控制约机制。按帐征税，查帐查税，这是税务机关沿用多年的传统方法，相比较而言，查票征税则显得工作量大，手续繁琐。然而征管工作的实际情况是纳税人多头开户、隐瞒收入设置两套帐蒙骗税收机关的现象屡有发生，票与帐的制约关系在这里已体现得不太紧密，帐簿的真实性也难以保证 管票不管税，查票不查帐，查税不查票，票税管理难以有机结合，已成为以票管税的又一个误区。

至于深层次原因，笔者认为主要有以下几点：

强化发票管理，推行以票管税，是一项涉及千家万户的系统工程。要做好这项工作。必须全社会共同努力， 自上而下，分层次全面推进，对此，拟提出以下建议：

(一)就国家和社会而言,要尽快形成两个机制。

①以法管票机制a对发票管理这样一个涉及国计民生的大事。国家要努力在短期内制订一都《发票管理法》。除详细规范发票管理的每个环节外 要在法律上明确规定，所有纳税人对外结算均须开具发票。使用私印的票据均为非法。消费者也必须索取发票作为享有财物所有权或享受某种服务的合法凭据。凡不按规定建帐的企业纳税人和虽经税务机关批准可暂不建帐。但未按规定设置收支凭证粘阽簿、进货销登记簿的个体工商业户均无权购领使用发票。借鉴国外经验，侧重加大各类发票违章违法行为的经济处罚力度。提高发票刑事犯罪的量刑标准。同时，作为配套的法律制度，国家还应完善金融立法，取缔大宗现金交易，推行银行转帐结算和信用证结算，并规定纳税人开设银行帐户必须经税务机关批准，从而在发票使用与资金流动之间形成一种相互关联的监督机制.更好地发挥其以票管税的功能。

②齐抓共管机制 要广泛宣传发票对社会经济与国家税收管理的重要意义，普及发票填开使用和防伪识假的常识。铡订举报和用发票偷逃税收的重奖政策·同时，公安、法院、检察院、工商、交通等有关部门要积极协同税务机关从重、从严查处发票违法案件，努力在社会形成遵章用票的大气候。使违章违法用票者无立足之地。

(二)就上级税务管理机关而言，要切实抓好五个重点。

推行以票管税。 首先必须管住管好发票。作为最高税务管理机关的国家税务总局以及告正、地级税务局，须着重协力解决以下问题：

(三)就基层税务机关而言，要牢牢把住六道关口。

基层税务机关是以票管税的最终落脚点，也是以票管税取得实效的关键环节。在具体操作上，就严把“六关” ：