1937年，颁布《保甲条例》，在全国统一建立保甲组织，实行“联保连坐”制。编制什伍的目的是要被编制者善恶以告。脱漏户口，自占年龄不实，逃离本土不承担田租赋役，属于恶，同伍者事前未加阻止，事后未行告发之责，要连坐，包赔逃户的田租徭役。如汉朝规定：“细民不堪，流亡远去，中家为之包出，后亡者为先亡者服事。”

《保甲条例》只实行于台湾，并不实行于日本的其它其它殖民地。 保甲制度，跟日本的地方自治团体截然不同，这是直接受警察指挥的组织， 保甲除负责治安的连带责任之外，还担任户籍调查、徵收租税 等，下级行政事。 而且，在殖民地台湾，保甲制度施行的对象，是“本岛籍民”（台湾人），至於在台的“内地人”（日本人）除外。

在中国历史的演变

一 清以前的保甲制 保甲制是中国封建社会末期国家控制基层社会的制度。

中国封建社会末期，专制主义中央集权发展到极至，皇帝高居于庙堂之上，通过督抚州县官员控制地方。督抚大吏品级虽高，但实权有限，“督抚品仪虽与相埒，然不过承号令，备策应而已”。

直至太平天国战争爆发后，督抚权势才增大。县是基层政权单位，知县为“亲民之官”，有所谓“天下之治始乎县”的说法。但是，每县的官员人数有限。以明清为例，县设知县，县的佐贰官，有县丞及主簿，县大事繁之县多至数员，事简之县，不设县丞主簿。

唐代已有里政制度，历经宋元，至明朝有了较大发展。明朝开国皇帝朱元璋建立了以里甲为基础的人丁统计和管理体制。“诏天下编赋役黄册，以一百一十户为一里，推丁粮多者十户为长，余百户为十甲，甲凡十人。岁役里长一人，甲首一人，董一里一甲之事。先后以丁粮多寡为序，凡十年一周曰排年。在城曰坊，近城曰厢，乡都曰里。里编为册，册首为一图。鳏寡孤独不任役者，附十甲后为畸零”。

明代实行里甲制，南北有差异。里甲制首先在赋役较重的江南地区实行，其职能偏重于赋役。江南每里设里书一人，掌册籍书算，按户登载应征赋役若干。北方，里甲承袭元朝里社制，并注重其维持治安的功能。 明朝后期，社会治安恶化，朝廷于里甲之外，另设保甲组织，专职维持社会治安。

北京外城设保甲，内城设坊铺，统之以总甲。总甲除维持社会治安的职能之外，在百姓社会生活的许多方面都发挥作用。按规定，民间买卖房地产必须赴官府纳税，总甲每日将相关情况汇报顺天府，顺天府据以考查县征税的情况。

总甲协助政府管理民间房地交易，登记契税，同时也承担日后发生争执时出面作证的职责。 北京内城设立保甲始于天启年间。天启元年（1621年），管理“京城戎政”的余懋衡上疏朝廷，建议在北京编查保甲。朝廷采纳余懋衡的建议，严立保甲之法。至此，北京城区开始以保甲制度严密监视百姓。因北京是国家都城，又是北方城市，不像南方城镇那样有复杂的赋役，北京的保甲制和里甲制在实行过程中实际上相互渗透之处甚多，无法严格区分。

二 清代保甲制 清王朝建立之后，承袭明制，并把从明中期在一些地区推行的保甲法确立为国家制度，不遗余力地加以推行。

因各个地区各个时期情况各异，包括北京在内各个地区保甲组织行政职能，也因时制宜，因地制宜，有所变化。 清代推行保甲制，大致可以分为四个阶段。 第一阶段：顺康时期 清王朝在顺康时期奠定了保甲制度的基本内容。 顺治时期 顺治元年（1644年）八月，摄政王多尔衮下令将保甲制确立为清王朝统治基层社会的制度，此即所谓“总甲法”。从总甲法可以看出，保甲制的基本职能是弭盗安民，参与基层司法。《大清律例》有明文规定：“民间诉讼细事，如田亩之界址沟洫，亲属之远近亲疏，许令乡保查明呈报。

第二阶段：雍乾时期 雍乾时期，清王朝采取强硬措施强化保甲制并开创了在全国范围内以保甲统计户口的户籍管理制度。 雍正时期 雍正二年（1724年），在全国实施摊丁入地的赋役改革，依“续生人丁，永不加赋”的政策，将人丁税和田亩税合一，按田地多少征收赋役，号“摊丁入地”。摊丁入地简化了赋役征收制度，有助于保证封建国家的税收足额到位，在我国封建社会的赋税史上，是一次重大的改革。实行“摊丁入地”后，农民从严重束缚人身的丁户编审中解脱出来，有了较多的流动迁徙和从事其他职业的自由。

乾隆时期 乾隆初年，有大量人口向边远地区迁徙，如湖广之人迁往四川，号称“湖广填四川”，川陕之人迁往滇黔等等，动以千万计，为前所未有。北京集聚流动人口达数十万，“辇毂之下，聚数十万游手游食之徒”，“昼则接踵靡肩，夜不知投归何所”[20]。游民辛勤劳作而收入低微，生活于社会边缘。他们为工商业的发展提供了劳力资源，促成了社会的繁荣，但也造成社会治安隐患。

保甲制以治安保警为主，同时兼理地方某些社会性公务。因清代各个时期情况不同，保甲组织行政职能的侧重点也因时制宜，有所差别。 笔者以为，京城房契总甲签字画押及按坊铺组织标明对象房坐落项比例变化是由以下两个原因造成的： 首先，从社会大环境看，明清鼎革战乱之后，推行保甲制有利于将百姓附着于土地之上，客观上有助于安定社会秩序，促进小农经济的恢复和社会的发展。

但是，嘉道以后，随着社会经济的发展和工商业的繁荣，人口的迁徙和流动日益成为不可阻挡的趋势。保甲制编查保甲，管束百姓，必然成为阻碍社会发展的桎梏。总甲在京城民间房地交易中淡出，即可从侧面反映清王朝对基层社会失去控制，人们在经济生活中享有更大的自由的发展趋势。 其次，从保甲制自身的职能看，是总甲协助官府管理房地交易的职能发生变化所致。清朝初年，总甲承担协助官府监督管理房地交易的职能。其职能包括监督缴纳契税，与房牙共同发放契尾。

百姓立契交割，总甲的作用是必不可少的。康熙时期，政府改变了管理规则，改由县吏发放契尾。乾隆时期，清朝统治者利用保甲组织统计户口及谷数，保甲的职能发生了转化，其在百姓房地交易中的作用日渐衰减。

在中华民国时期的情况

南京国民政府时期为维护其反动统治而施行的县以下基层行政组织制度。沿袭宋代以后封建旧制。1932年开始在豫鄂皖三省红军革命根据地周围地区施行。先后扩大到陕西 、江苏 、甘肃 、宁夏、湖南、绥远、福建、浙江、山东、江西、四川等省及北平（今北京）、南京市。1937年2月由行政院公布修正《保甲条例》，推行全国。保甲编组以户为单位，设户长；10户为甲，设甲长；10甲为保，设保长。户长须一律签名加盟于保甲规约，并联合甲内户长共具联保连坐切结，声明如有“为匪通匪纵匪”情事，联保各户，实行连坐。保甲长受区保长指挥监督，负责维持保甲内安宁秩序。联保主任受区长指挥监督，负维持各保安宁秩序总责，但各保应办事务仍由各该保长负责。保甲组织的基本工作是实施管、教、养、卫等四个方面。

“管”包括清查户口，查验枪支，实行连坐切结等；“教”包括办理保学，训练壮丁等；“养”包括创立所谓合作社，测量土地等 ；“卫” 包括设立地方团练，实行巡查、警戒等。1939 年9月规定，保长兼任保国民学校校长和壮丁队队长，进一步强化保甲制度。 1949年随着南京国民政府在大陆的统治结束而被废止。

在台湾日据时期的影响

日本治安警察法延用于台湾，这改革并没有改变殖民地台湾是警察政治在横行霸道。 因为总督独裁，行政执行的末端，就是警察政治。 在法制上，警察对台湾籍民的言论、出版、集会、结社等一系列自由均有权干涉。殖民地人民根本不须构成犯罪，只要被认为属于叛乱者，就可能随时被剥夺自由，送到台东偏僻地方服劳役，或送到火烧岛监禁。

匪徒刑罚令、一审终结、残暴的临时法院，还有一次判处死刑千人的记录。 暴虐、严苛的刑事法、警察法、保甲制度，构成了一条牢不可破的锁链，镇压台湾人民。 因此在法律上，台湾籍民是完全处于被支配的地位；专制政治、警察政治、民族压迫，三者结合，成为压迫殖民地人民的三种利器。

日本帝国的下属殖民地支配者，就是台湾总督，其殖民地支配体制，就是专制政治。 虽然在日本殖民统治50年期间，也经过法律改革，内地法延用，但是台湾岛民是殖民地的绵羊，任由日本帝国恣意宰割羊毛，此原则没有改变。 所有的法律，均由殖民地统治者，专断制定；各种法制（包括警察法），均难掩饰对殖民地人民的歧视、凌虐、横暴的特色；而在经济上的法制，都是设计如何让日本帝国以及日本垄断资本（财阀），榨取、掠夺殖民地台湾的资源和劳动力。

特别是当日本帝国进入战争总动员时期，所有法律制度，都为战争而制定，战争是军国主义政治的延续，殖民地台湾被宰割羊毛的角色，越来越吃重，越来越明显。 特别是当日本帝国进入战争总动员时期，所有法律制度，都为战争而制定，战争是「军国主义政治」的延续，殖民地台湾被宰割羊毛的角色，越来越吃重，越来越明显。

保甲组织的基本工作是实施“管、教、养、卫”。“管”包括清查户口，查验枪支，实行连坐切结等；“教”包括办理保学，训练壮丁等；“养”包括创立所谓合作社，测量土地等；“卫”包括设立地方团练，实行巡查、警戒等。1939年9月19日国民政府公布<县各级组织纲要>，增设副保长一人，规定保长兼任保国民学校校长和壮丁队队长，进一步强化保甲制度。

中国的户籍制度始于周朝，至秦代初具规模。此后，经过三国至南北朝的整顿，到隋唐时期日趋完备和周密。从商代的“登人”到汉代的“编户齐民”，再到宋代的“保甲制”，展现了中国户籍文化的丰富内涵和户籍制度的发达。

从世界范围看，中国历代政府对户口管理的重视程度是最高，它通过体系完备的社区组织、行政网络克服了人口分散居住的特点，建立起了自下而上的严格的户口管理制度。我国历代政府之所以重视户籍管理，最主要的目的在于借此为国家的生存筹措人力资本和物质资料。

深受传统社会经济制度和文化影响的我国历史上的户籍制度，表现出以下特征：

一是户籍地域性。由于人口与赋役是联系在一起的，所以政府千方百计将人口控制在特定的地域范围中，限制其流动，甚至把任意离开户口所在地视为一种犯罪而加以惩处。如金朝规定：“避役之户举家逃于他所者，元贯及所寓司县官同罪。”明朝规定：“其令四民务在各守本业。医、卜者土著，不得远。”在农业社会，以土地为主的生产经营和自给自足的生活方式本来就具有制约人口流动的客观条件，而严格的户籍管理制度从外部加强了这种安土重迁的特征，人身的束缚导致了整个社会的封闭，从而影响社会经济的发展。

二是户籍等级性。中国传统社会曾出现过特权户种、民籍户种和贱籍户种等类别，其户籍地位逐级降低，界线分明。其中，特权户籍以宋代的官户最为典型。它可享受以下特权：荫补，即做官的资格，减免某些税收，差役免除和减免刑罚等。作为特权户种的官户在宋代以后消失了。民籍户种是平民百姓拥有的户籍，是主体户种，包括民户、匠户、灶户和铺户等。这些人是国家赋役的重要承担者，其社会地位基本相同。而贱籍户种的社会地位低于平民，包括军户、录户、杂户、乐户和丐户等。

三国时期，军户的儿子世袭为士兵，女儿也只能在军户内嫁人，形成了户籍对婚姻的制度性限制。杂户主要是指拥有各种技能、技巧的专业户。北朝时就规定他们的子弟要世袭父业，不得进学受教育。匠户主要是指各种手工业者。唐朝政府对官府掌握的手工匠户的世袭性作出了明确规定，《大唐六典元史·刑法志》载：“诸匠户子女，使男习工事，女习黹绣，其辄敢拘刷者，禁之”。

四是户籍的社会治安职能。户籍管理一般应是人口的统计和管理工作，与社会治安并不直接相关。但是在我国历史上，户口的管理也对人口活动行为进行制约，它对封建秩序，特别是治安秩序的稳定具有重要意义。特别是宋代以后出现保甲制，赋予了户籍管理一项重要的社会治安功能。各种行政单位、各种身份的人都要被编入其中，形成一个遍布各地、各行业将各种职业者联系并束缚在一起的社会治安网络，从而成为政府加强其统治基础的重要措施。

新中国成立后，政府废止了旧的户口制度，制发了新的户口簿册，建立了新的户口登记制度。但由于历史传统、文化观念和计划经济体制等多种因素的影响，从总体上看，仍保留有大量传统户籍制度的内核。如户籍带有深深的身份烙印，城市户口和农村户口之间存在着等级差异性，享受的待遇明显不同；户籍被打上世袭的烙印，农村居民的子弟除考学等少数途径外，绝大部分都承袭父母的农村户籍；户籍管理带有很强的社会治安功能等。

随着以市场为导向的经济体制改革的不断深入，现行户籍制度的弊端日益明显，户籍制度的改革已迫在眉睫。我国应尽快变户口的静态管理为动态管理，淡化户籍制度对经济活动的制约作用，实行用工制度与户籍制度弹性挂钩，加速实行证件化管理，用经济手段而不是行政控制手段调节人口迁移。

《大清会典事例》卷158，《户部·户口·保甲》陆世仪《论治邑》，载《保甲书》卷3。