公路建筑控制区是指根据法律规定在公路两侧一定的范围内禁止修建建筑物和构筑物，原有的建筑物和构筑物不得扩建，需埋设管线、电缆及修建临时性工程设施的，应经交通主管部门批准，上述一定区域被称作公路建筑控制区。

为保障出行安全和公路畅通，提高公路运输的社会效益和经济效益，有必要进一步加大对公路两侧建筑控制区（以下简称公路控制区）的整治力度，而法律法规的散乱和不周延，无疑增加了行政执法的难度，也使为此而涉讼案件的法律适用问题颇有争议。因此，加强对公路控制区法律性质及相关问题的探讨显得尤为重要。

一、公路控制区概念的界定

公路控制区的最早提出为1987年10月13日国务院发布的《中华人民共和国公路管理条例》（以下简称公路管理条例），该条例第三十条表述为：“在公路两侧修建永久性工程设施，其建筑物边缘与公路边沟外缘的间距为：国道不少于20米，省道不少于15米，县道不少于10米，乡道不少于5米”。在其后的《中华人民共和国公路管理条例实施细则》第四十二条中作了相同相似的表述：“在公路两侧修建永久性构筑物或设施，其建筑设施边缘与公路边沟（坡脚、护坡道、坡顶、截水沟）外缘的最小间距必须符合《条例》的规定”。而真正使用“建筑控制区”概念的则是1997年7月3日全国人大常委会通过的《中华人民共和国公路法》（以下简称公路法），该法第五十六条规定：“除公路防护、养护需要的以外，禁止在公路两侧的建筑控制区内修建建筑物和地面构筑物，.........”。自此以后，公路控制区在各省、自治区、直辖市的地方性法规和政府规章中广泛使用，成为路政管理行政执法的专业术语。

从以上法律法规的规定可以得出结论：公路控制区是指公路两侧边沟外缘以外的禁止修建建筑物和地面构筑物的区域。

二、公路控制区系划定设立，具有原则性和灵活性

根据《公路法》第五十六条第二款“前款规定的建设控制区的范围，由县级以上地方人民政府按照保障公路运行安全和节约用地的原则，依照国务院的规定划定”的规定，公路控制区系划定设立，具有以下特征：

第一、公路控制区的范围划定系具有职权的县级以上人民政府行使，职权范围依国务院规定。

第二、公路控制区的范围划定按照保障公路运行安全和节约用地的原则。

第三、公路控制区的范围划定以建成公路为前提，即先有公路后有控制区。

由此，我们可以看到，公路控制区范围的划定具有原则性，即同一行政区域内相同类别公路两侧的建筑控制区范围是相同的；同时又具有灵活性，即不同行政区域内相同类别的公路两侧的建筑控制区范围可以不同。这些主要是由于划定的主体不同，各地的情况不同。但是，所有公路控制区划定有一个共同点，那就是公路管理条例所规定的各种类别的公路控制区均不应少于法定标准，即保底不封顶。

三、公路控制区的土地权属性质不变，并非实际征用地

公路控制区有别于公路用地。公路用地是指公路两侧边沟（或者截水沟）及边沟（或者截水沟）以外不少于一米范围的土地。公路用地属于国家建设用地，公路建设之前应先行征为国有，国有化后再进行建设，这是土地管理法中的明确要求。而公路控制区顾名思义即公路两侧对建筑物和构筑物建设进行控制管理以保障出行安全和公路畅通的区域，对地上物实施控制，对所属土地性质未加限制。

公路控制区土地权属性质不变，基于三种认识：一是现行法律并无明文规定应将其征为国有；二是国家没有必要用巨额资金征为国有予以闲置；三是土地权属性质不变有利于发挥土地的最大效益，农民仍可以种庄稼、搞养殖等。

但是，公路控制区范围内行为和权利是受限制的，表现为永久性建筑物禁止建设，已有建筑物的翻建、改建、扩建受限，且有随时被责令拆除的风险，这是法律对公共利益和个人利益冲突时价值评判的结果。

基于此，政府及其主管部门对公路的行使权利主要是基于对公路本身的所有权和对公路控制区的管理权，对公路控制区的管理权表现为已有建筑物的拆除、待建建筑物和其它设施的审批等。

四、公路控制区为公路拓宽预留土地和公路通行安全而设立

公路控制区的设立主要基于两个目的：

一是为将来公路扩宽、公路升级预留土地。随着经济的发展和社会进步，人们对公路的需求越来越迫切，国家的投资远不能达到新建公路的需要，只能在现有公路的基础上进行扩建和改造，这就是国家设立公路控制区的基本出发点。设立公路控制区，可以减少国家扩宽公路时房屋拆迁和各类公共设施迁移的投入，减轻政策性处理的难度，便于土地的征用和工程的顺利进行。

二是切实保障公路通行安全。快速、便捷、安全、舒适是公路运输的根本目标，而设立公路控制区有助于克服公路街道化、公路市场化，减少视线障碍，提高运输效率，避免殃及无辜。开阔的视野加上美化的沿线环境，给人以舒适感，符合现代人的追求。

五、公路控制区内建筑物的法律定性

关于公路控制区的法律规定始于国务院1987年10月13日发布1988年1月1日实施的公路管理条例，但是，由于之前无此规定，公路两侧的建筑物是客观存在的，对这些已有建筑物以及之后建设的建筑物如何定性则是对公路控制区管理必须解决的首要问题。为此，地方各级人民政府为贯彻实施法律法规和加强路政管理均以规范性文件的形式对此作出了规定。

以河南省为例，该省人民政府于1992年7月23日发布了关于加强公路路政管理的通告，以公路管理条例实施日和通告发布之日为时间点，对公路控制区内的建筑物作出了法律定性：一是1988年1月1日前经批准的建筑物为合法建筑，但不得改建、扩建和重建。二是1988年1月1日至1992年7月23日止经批准的建筑物，视为临时建筑，要限期搬迁出公路控制区。三是未经批准的建筑物均为违章建筑。

省辖市人民政府为贯彻落实省政府通告精神，制定了实施意见，规定1988年1月1日至1992年7月23日止，虽经批准的建筑物，仍视为违章建筑，要求限期拆除。1998年4月13日、1999年9月17日、2004年5月7日又数次发出通告、通知，要求公路控制区内的建筑物限期拆除。

需要说明的是，省市政府对1988年1月1日至1992年7月23日止这一时间段内经批准的建筑物定性不同，省政府规定为临时建筑，市政府规定为违章建筑，但有一点应该是明确的，那就是省市政府为贯彻落实国务院公路管理条例在职权范围内制定规范性文件是合法有效的，上级政府对下级政府的行政行为有变更，撤销的权利，下级政府负有执行上级政府决定、命令、通告、通知的义务。

六、公路控制区内建筑物拆迁的法律适用

1.公路控制区内建筑物拆迁应以公路法、公路管理条例等法律法规为依据，对位于公路控制区内的建筑物行使行政管理权。

2、土地征用不是公路控制区内建筑物拆迁的前置程序，土地管理法等法律法规的适用没有必要。

3、省市政府规范性文件对已有建筑物的法律定性，是对公路法律法规的贯彻落实，在职权范围内行使职权的行为具有合法性。下级政府执行上级政府的通知、通告属于依法履行职责，合法正当。

4、对合法建筑的拆除应以该建筑物的实际价值，参照国家建设征用土地上附着物补偿标准进行补偿；对非法建筑的拆除不予补偿。

5、公路控制区内建筑物的拆迁补偿安置可以协商解决，基于双方自愿的补偿安置协议效力应予以确认。