公路收费权质押是指出质人以公路收费权作为质押标的，与质权人(债权人)依法签订质押合同，为债务人履行债务提供的一种担保形式，当债务人不能履行债务时，质权人(债权人)可以依法就公路收费权实现质权的债务担保方式。

(一)公路收费权质押担保是一种权利质押

传统抵押与质押制度的区分是基于物权客体的不同而形成的。从制度的起源看，抵押制度系以不动产为主要着眼点的，而质押制度是以动产为主要着眼点的。抵押是不移转物的占有的担保方式，质押则需移转物的占有，“是否移转占有”成为质押与抵押的根本区别。以所有权以外的权利担保，是采用“权利抵押”还是“权利质押”，在传统民法里主要是依据担保人所提供担保的权利的性质而定，以不动产性质的权利为标的设定担保物权的为抵押，以动产性质的权利为标的设定担保物权的为质押，如土地上的用益物权被认为是不动产权利，有价证券上的权利被认为是动产权利。

尽管不动产收费权从制度借鉴上看，似乎可以采用传统的抵押制度，但在立法上这并不是最佳选择，其原因在于：第一，收费权虽然依附于不动产而存在，但它并不涉及对不动产本身的支配，并非传统意义上的不动产用益物权，它更具有债权性，传统的抵押制度在此没有充分、有效的适用性；第二，公路收费权是一种有别于所有权的可让与的财产性权利，完全符合权利质权的标的要求，在其上设定质押并没有法理上的障碍；第三，基于标的的广泛性，权利质权容纳了包括交付和登记在内的多种公示方式，对于不动产收费权担保来说，采用抵押或质押在规则结构上并没有本质的不同，两种制度规制的后果近乎一致，更多地仅表现为一种称谓上的差别；第四，收费权不仅仅局限于不动产收费权，而其他收费权并非传统意义上的不动产性质的权利，并无适用抵押制度的余地，因此，依靠质押制度可以使收费权担保获得更系统的调整。基于以上分析，公路收费权是一项具有独立交换价值的财产权，具有可让与性，符合权利质权标的一般要求，公路收费权担保宜界定为权利质押。

(二)公路收费权质押是一种债权质押

首先，按照一般民法理论，可以出质的财产权一般有债权、股权和知识产权等。债权属于请求权范畴，是一方当事人得请求对方当事人为一定行为或不为一定行为之权利，债权作为质权之标的在历史上是最为常见的。收费权作为一种私法上的财产权，是对不特‘定的第三人为一定给付的请求权，在本质上是一种债权，收费权质押实质上是一种债权质押。对于公路收费权来说，其发生的原因，即收费权的种类，是指行政主体依法核准的收费项目；发生的期限即指行政主体批准的收费年限；金额指经相关行政主体审查批准的收费标准。由于这三项因素均能被确定，因此，收费权具备特定性之要求，可以设质。

其次，公路收费权作为一种债务人不定之集合债权，虽然对每一不特定债务人的收费之债是否发生取决于基础法律关系是否形成，但收费之债发生的事实基础已经存在，属于狭义之将来债权中虽无基础法律关系但有事实基础存在之未发生债权，与无事实基础存在的将来债权不同，收费之债权具有让渡和交换的可能，故可得设质。

最后，就收费权而言，由于其具有不同于其他一般债权的特点，收费之债权的实现具有较强的现实可能性。对公路收费权来说，只要公路经营企业履行了养护义务，公路处于正常营运状态，车辆行驶经过就负有交费的义务。因此，以收费权设质不失为一种较为理想的担保方式。

(1)公路经营者和借贷银行订立借款主合同之后，双方再订立质押合同。银行在接受此类质押时首先应审核出质人是否持有效的公路收费权权利证书，作为质押的权利凭证。现有法律、法规尽管没有“作为质押的收费权凭证必须交付给质权人，质权才成立”的规定，但为了防范风险，作为质权人的银行最好要求出质人将该权利证书应交由自己占有保管。然而，有些银行对占有保管公路收费权权利证书的重要性认识不足，认为只要双方签订了质押合同，并不需要占有保管公路收费权权利证书，如果将公路经营者的公路收费权证书占有并保管，公路经营者则无法正常收费，从而会影响经营。事实上，公路经营者将收费的权利凭证交贷款银行保管是非常重要的。否则，贷款银行在实现质权时可能会遇到障碍，可能导致银行不能对抗第三人申请执行车辆通行费，不能对车辆通行费行使优先受偿权。

(2)办理公路收费权的出质登记。《担保法》第79条规定：“以依法可以转让的商标专用权，专利权、著作权中的财产权出质的，出质人与质权人应当订立书面合同，并向其管理部门办理出质登记。质押合同自登记之日起生效。”根据《公路法》及《公路经营权有偿转让管理方法》的规定，如果属于国道，其收费经营权的转让应该获得交通部的批准；如果为非国道，则其收费经营权的转让应该获得公路所在地的省级人民政府批准，并报交通部备案。因此公路收费权的出质登记部门为国家交通主管部门和省级人民政府。公路收费权质押没有登记的，虽然按照《物权法》的规定不影响质押合同的效力，但可能导致质权不设立，不能对抗善意第三人的法律后果。

(3)贷款银行应指定公路经营者开立惟一的车辆通行费收费专用账户。因为公路收费权质押贷款是以公路项目的收益权作为银行的还款来源，银行必须控制其收益。因此应要求公路经营者将收费账户设置在贷款银行，车辆通行费的收入及必要开支均通过该账户存放、结算，贷款银行有权对此账户监督并否决不合理的开支项目，甚至可以约定须经银行同意方可使用该账户内的资金。

1.公路收费权质押是借款人(债务人)或第三人以其合法持有的收费权为质押标的,向贷款人提供的一种权利质押担保方式。

2.公路收费权质押的权利标的具有一定的特殊性。作为质权标的的公路收费权既不是一种行政权力和行政行为,亦不是一种纯粹的盈利行为,而是国家依法赋予投资建设公路的投资人请求使用公路的车辆通行者交纳一定费用的一种特殊民事权利。

3.公路收费权质押权的取得程序具有一定的特殊性。作为担保标的的权利,在取得上依特定的行政程序,以该权利设定权利质权时亦需要履行相关的行政批准登记程序。

公路收费权质押贷款相关的法律、法规及规范性文件包括但不限于以下几项:

(1)《中华人民共和国担保法》第七十五条对可以质押的权利范围做出了列举性和原则性规定;

(2)最高人民法院《关于贯彻执行〈中华人民共和国担保法〉若干问题的司法解释》第九十七条也对此用司法解释的形式予以明确认定;

(3)国务院《关于收费公路项目贷款担保问题的批复》(国函[1999]28号),允许公路建设项目法人以收费公路的收费权进行质押,向银行申请贷款;

(4)《中华人民共和国公路法》第二十一条、第六十条规定了公路收费权的出让和有偿转让;

(5)国务院2004年《收费公路管理条例》第十九、二十条规定依照本条例可以依法转让收费公路权益,并明确规定收费公路的权益包括收费权、广告经营权、服务设施经营权。

公路收费权的质押一般为三个步骤：

1．由公路的项目法人向省交通主管部门或者省级人民政府提出公路收费权质押的申请，省交通主管部门或省级人民政府受理审核；

2．省交通主管部门审核同意后，将批准文件发给项目法人，项目法人持批准文件向银行贷款，签订公路收费权质押合同；

3．项目法人持质押合同和省交通主管部门的批准文件到公路所在地的地市级以上交通主管部门进行质押登记。

公路收费权质押的合法性要求

(一)公路收费权的出质人与借款人应为同一主体

根据《公路法》第五十九条的规定，享有公路收费权的主体为利用贷款或者向企业、个人集资建设公路的县级以上地方政府交通主管部门，或者是受让收费公路收费权或依法投资建成公路的国内外经济组织。

借款人以公路收费权质押取得的贷款，应当投资于收费公路的建设或受让，不得挪作他用。而且，收费公路收费权所收取的款项，只能用于偿还贷款或集资款。因此，借款人只能使用自己享有的公路收费权出质，而不能使用第三人的公路收费权为其他目的贷款出质担保。换言之，公路收费权的出质人与借款人应为同一法人或其他经济组织。

(二)收费公路应当符合规定的技术要求

收费公路应当符合规定的技术要求，否则不得对过往车辆收取通行费。根据国务院《收费公路管理条例》第十八条的规定，收费公路须符合以下技术等级和规模：

1．高速公路连续里程30公里以上(城市市区至本地机场的高速公路除外)；

2．一级公路连续里程50公里以上；

3．二车道的独立桥梁、隧道，长度在800米以上；四车道的独立桥梁、隧道，长度在500米以上。

投资上述技术等级标准以外的公路，包括技术等级为二级以下(含二级)的公路，咱不得对过往车辆收取通行费。但是，在国家确定的中西部省、自治区、直辖市建设的二级公路，其连续里程超过60公里的，经批准可以收取车辆通行费。

(三)公路收费权已经获得省级人民政府审批

根据《收费公路管理条例》的规定，收费公路的规划建设、收费站点、收费期限、收费标准等由省级人民政府审核批准。有效的公路收费权应当持有省级人民政府颁发的收费批准文件，该批文即为公路收费权的合法权利证书。

(四)签订书面的质押合同并办理出质登记

根据《物权法》第二百一十条和《担保法》第六十四条的规定，以依法可以转让的公路收费权出质的，出质人与质权人应当订立公路收费权质押合同，并依据国务院《关于收费公路项目贷款担保问题的批复》的规定，到地市级以上交通主管部门办理公路收费权出质登记。质押合同自成立之日起生效，质权自办理出质登记时设立。

允许以在建的公路项目收费权出质的地区，在未获得正式的公路收费权批准文件前，可按当地公路收费权质押登记相关规定实施预登记，由相应交通主管部门核发预质押登记证。项目建成并获得公路收费权批准文件后，当事人应尽快办理换发正式的公路收费权质押登记证手续。

公路收费权质押的合规性要求

(一)公路收费权质押应当遵守本行相关制度

从法律角度上说，依法可以转让的公路收费权质押并无法律障碍。但是，这并不表示没有风险。公路收费权质押存在以下风险：

一是公路建设项目影响建成通车的不确定因素多，存在建设风险；

二是公路收费权的特许性容易导致转让困难，存在变现风险；

三是公路收费权的财产价值受收费年限、收费标准、收费前景以及车辆流量等不确定因素影响大，存在估值风险；

四是限制出质人处分收费权的措施有限、可控度差，存在诚信风险。

在通常情况下，公路收费权质押贷款，其第一还款来源与第二还款来源重合，均是公路收费权及其产生的收益。借款人偿还贷款本息依靠经营公路所产生的收益，而这收益的绝大部分又来自公路的收费收入。如果借款人不能偿还贷款本息，一般而言是其经营的收费公路出现了问题，收费收入不足以偿还贷款。在此情形下，处置公路收费权所获得的价款通常不足以清偿债务。因此，公路收费权质押虽然合法，但存在风险，商业银行是否应该接受该权利质押，应当遵守本商业银行关于公路收费权质押的相关规定。

(二)公路收费权质押材料完整

出质人以公路收费权质押，商业银行应当收集但不限于以下材料：

1．出质人的主体资格证明文件。

2．借款合同项下公路建设经营项目有关批复文件，包括项目建议书、工程可行性报告、环保、征用土地、开工等批复文件，以及项目资金承诺文件与计划安排等。

3．省级人民政府及其职能部门批准的公路收费权文件。包括省级人民政府或国务院交通主管部门出具的公路收费站数量、站点的批文，省级人民政府交通主管部门会同同级物价行政主管部门出具的公路收费标准批文或意向性承诺。如果收费公路属于政府还贷公路，收费收入需要统一上划财政再返还的，还应要求财政提供返还的承诺。

4．公路建设经营项目各投资人同意公路收费权质押的决议。

5．省级人民政府及其职能部门同意公路收费权质押的批文(省级人民政府及其职能部门规定无须经其批准的除外)。

6．有关各方签署的建设承包合同、融资协议、技术咨询合同、原材料供应合同、保险合同、经营承包合同及其相应的担保合同等。

(三)公路收费权质押操作要求

商业银行办理公路收费权质押应当注意以下几个问题：

1．公路收费权质押材料真实、合法、有效。

2．公路收费权的出质人资格合法商业银行应当认真审核出质人主体相关证明文件，确认出质人的资格。

(1)审查公路的性质。收费公路应为经营性公路或政府还贷公路。

(2)审查公路收费权的出质主体。公路收费权出质主体应当是公路建设经营项目批准文件中的项目主体，或者是省级人民政府及其职能部门批准的公路收费权的权利人，并且，项目主体或权利人与借款人为同一主体。

(3)审查出质人的借款资格。出质人应当具备中国人民银行核发的贷款证。

(4)审查财务收支方式。如果收费权主体是县级以上地方政府交通主管部门，还应审查评估收费公路的财务收支方式对贷款银行质权实行的影响。例如，车辆通行费是否纳入政府财政预算外资金收入，公路收费营运机构是否实行并能够做到收支两条线等。

3．贷款期限届满日在收费期限之内

商业银行应当审查公路收费权的收费期限和贷款的期限，确认收费期限的截止日晚于贷款的到期日。否则，应要求借款人提供其他附加担保，或督促出质人向审批机关申报延长收费权期限。在一般情况下，商业银行不应接受收费期限届满日早于贷款期限届满日的公路收费权质押。

4．准确评估公路收费权的财产价值并合理确定质押率

评估公路收费权的财产价值是一项专业性很强的工作，一般由有资质的评估机构独立完成，也可以由当事人双方和交通主管部门共同协商确定。在公路收费权质押中，被质押的是收费权利而非财产本身。收费权是一种请求权，其财产权利的实现影响因素很多。因此，为了降低收费权不确定因素对债权实现的影响，同时考虑到收费专用账户资金浮动的风险以及实现债权时发生的费用，收费权的质押率不宜过高，一般以该收费权在贷款期内预期收入可用于还贷的资金和出质人的资信来确定，最高不应超过70%。

5．要求出质人开立收费专用账户并对其账户实施监控

公路收费权的财产权与一般权利的财产权相比，其实行方式有所不同，既可以通过转让方式一次性实行，也可以通过行使收费权逐步实行。在正常情况下，公路收费权的出质人通常是以公路收费所得逐步偿还银行贷款本息。收费权的财产价值随着时间的流逝，也在逐渐降低直至因期满而消失。因此，商业银行应按质押合同的约定，督促借款人及时在贷款银行开立收费专用账户，并加强对出质人行使收费权利所获款项的监控，尤其要加强收费专用账户款项收付的监督。当借款人违约不按时或不能按时偿还贷款本息时，贷款银行应及时从收费专用账户扣收资金用于实现债权。

(1)权利质押行为应获得政府有关主管部门的批准。

对含有中央车辆购置附加费或中央财政性资金投资建成的公路及国道经营权的转让，由省级交通主管部门报交通部审批；全部由地方经费或地方财政性资金投资及自筹资金等建成的省级以下公路经营权的转让，由省级交通主管部门报省级人民政府审批，并向交通部报备。在以公路收费权质押时，应比照上述公路的经营权转让的审批权限，获得政府有关部门的批准。

(2)以收费公路收费权质押的，以省级人民政府批准的收费文件作为公路收费权的权利证书。

(3)银行在接受公路收费权质押担保时，为保证质权的有效性和产生对抗第三人的效力，应及时到该项权利的批准部门(地市级以上交通主管部门)办理质押登记。