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收入分配关系到每一个人的钱包，向来都是一个敏感话题。从2006年公务员工资制度改革开始，中国新一轮收入分配改革在争议中走走停停。

如今，在国际金融危机背景下，这轮改革再次起步。

2009年4月29日，国务院常务会议通过了《关于2009年深化经济体制改革工作的意见》，提出加快出台《关于加强收入分配调节的指导意见及实施细则》(下称《指导意见》)。

记者获悉，被寄予厚望的《关于加强收入分配调节的指导意见及实施细则》(以下简称“收入新政”)目前正由国家发改委紧张修改，不久将再次上报国务院。“这一次是被退回了，还需要修改。”2010年3月18日，发改委就业和收入分配司一位人士向记者证实。

在今年全国两会上，“收入分配”再度被空前关注。决策层也就此问题频频吹风，继2009年底中央经济工作会议传出调整“收入分配”的信号之后，国家领导人在不同场合多次表达了“要加大收入分配调整”的决心。

在此情况之下，国家发改委操刀的收入新政，也再次被置于风口浪尖。据悉，这份文件发端于2004年，在2007年至2009年间前后举行了6次征求意见讨论会，却始终也未能与公众见面。多次参与收入新政征求意见的国家发改委社会发展研究所所长杨宜勇表示，收入分配改革牵涉到各种利益的博弈，这是其迟迟未出台的最大原因。

“年底出台就不错了”

“方案被国务院退回来了，原因是还需要修改。”发改委一位参与者私下告诉记者。杨宜勇日前也对媒体表达过类似的观点：“方案曾转到国务院办公厅秘书处，中央领导表态需要修改，但不是推倒重来。”

记者采访获悉，尽管收入新政还笼罩在迷雾之中，但具体内容也并非完全无迹可循。据介绍，该收入新政版本共分为四个部分，一是缩小城乡差距，增加农民收入;二是增加对低收入居民的扶持;三是提高工资性收入;四是通过税收手段主要是个人税收来调节收入分配。其中，个税调整的一个最大突破就是确定了一个方向：个人所得税将按照家庭为主体征收。

在发改委内部，具体操刀新方案的就业和收入分配司司长张东生，曾在2009年明确指出，新的国民收入分配方案，将坚持“初次分配注重效率，二次分配注重公平”的原则。同年8月25日，在向全国人大常委会所作的报告中，发改委主任张平指出，中国将逐步提高居民收入在国民收入分配中的比重，提高劳动者报酬在初次分配中的比重。

不过，对于正在讨论中的新方案，不少专家学者还颇有争议。记者了解到，专家学者们不满意的地方包括，新收入方案强调要提高初次分配中劳动收入的比重，但却未设定任何定量的指标，也未设立基尼系数的具体目标。在衡量贫富差距的基尼系数上，按照世界银行的测算，中国已经上升到目前的0.47，大大超过了国际上0.40的警戒线。“发改委不可能搞出操作性很强的细则性方案。”一位不愿具名的专家向记者表示，“毕竟，该方案由包括发改委在内的八个部委会商之后共同形成，很多东西只能是原则性的。”专家据此认为，这些因素的协调会导致收入新政被推后，“年底出台就不错了。”

从2003年开始，为应对收入分配差距带来的压力，政府相继出台了一系列措施。这些措施包括免除农业税、建立最低工资制度、加强劳动执法等。

2003年被看成是新一轮收入分配制度改革的起点。北京师范大学教授李实认为，这一轮改革的整体思路，大体上可以概括为“提低、扩中、调高”，即：提高低收入阶层的收入水平，扩大中等收入群体，并且通过财税政策对高收入群体进行二次调节。

目前的政策如果说在“提低”方面有切实成效的话，“扩中”和“调高”则乏善可陈。李实等学者则指出，政策很难在“扩中”方面直接发挥作用，是因为一个国家中产阶层的扩大，和整体经济发展息息相关。杨宜勇也表示，“扩中”的整个过程可能要持续一二十年的时间，政府很难从行政上直接介入。在“调高”这个政府本应大有作为的领域，迄今也未有大的突破——— 公众最为关注的物业税和遗产税，具体推行仍无时间表。中国经济体制改革研究会会长宋晓梧表示，收入新政在“调高”方面至少有两件事情可以做：一是解决公务员收入过高，二是解决国有垄断行业收入过高。“利益调整阻力大。”中国经济改革研究基金会国民经济研究所副所长王小鲁曾撰文称，收入分配涉及财税体制改革、社保制度设计等多个层面，政策设计和重构利益格局不是一件简单的事情。多位接受记者采访的学者也强调，收入分配改革涉及很多利益的根本性调整，绝非短期之内可以完成。比如，“要对高收入群体的二次调节，最重要的手段还是打破垄断，但这需要时间和智慧。”据《华夏时报》报道

收入分配改革方案将报国务院

2010年3月4日，记者获悉，一份名为《关于加强收入分配调节的指导意见及实施细则》(下称《指导意见》初稿)，目前正由国家发改委紧张修改，不久将上报国务院。

在《指导意见》初稿的初步方案中，一些突破性的制度设计理念也首次实质触及。仅以个税改革方向为例，将以家庭为个税征收主体，个人所得税按照综合征收，以此降低赋税。

城乡收入差距过大

是首要改革对象

正在召开的全国两会代表和委员们对收入分配提出了自己的意见。在诸位代表和委员看来，是到了政府“出手”的时候了，重点在于降低政府、企业的收益比例，加大居民的收入占比。

据本报了解，当前的《指导意见》初稿版本中，城乡收入差距过大是《指导意见》初稿首要改革对象。

要增加工资性收入

对于即将启动的收入分配改革而言，重点改革什么至关重要。

记者获悉，《指导意见》初稿将会提出要在初次分配中适当提高劳动报酬的比重，改变目前初次分配中资本所得偏多、劳动所得偏少的局面。初次分配中最主要的就是工资。

“调整收入分配结构关键看两个比重：一来是初次分配中劳动报酬的比重；二来是国民收入分配中居民收入分配的比重，其中初次分配政策是《指导意见》初稿出台的重点。”参与过《指导意见》初稿征求意见的国家发展与改革委员会社会发展研究所杨宜勇告诉记者。

提高收入：

个税或以家庭为单位征收？

如何提高工资收入，并缩小各个方面的收入差距？

记者了解，《关于加强收入分配调节的指导意见及实施细则》版本共分为四个部分，对这一难题较为系统地提出了解决方案。

第一个部分是涉农，缩小城乡差距，增加农民收入；第二部分是增加对低收入居民的扶持；第三部分则为提高工资性收入；第四部分则为通过税收手段(主要是个人税收)来调节收入分配。

正在制定中的《指导意见》初稿强调了个人所得税的征收模式要采取综合征收的方式。记者了解，《指导意见》初稿关于个税的一个最大的突破就是确定了一个方向：个人所得税或将按照家庭为主体进行征收，可以减轻一些负担。

通过个税调节差距之外，知情人士透露，对于垄断行业高收入、事业单位薪酬改革、离退休人员工资以及低保等方面，也在《指导意见》初稿中得以体现。

2010年或是改革元年

2010年，收入分配改革大幕已徐徐拉开。

截至4日下午5时，据不完全统计，已经有4份提案就收入分配改革提出建议。更多的人大代表和政协委员纷纷就收入分配改革提出了自身的看法，这些提案或建议将为正在进行修改之中的《指导意见》初稿提供借鉴。

“本来2009年应该出台的，由于2009年保增长比较忙，加上国务院也要求再修改完善下。”4日，一位参与过《指导意见》初稿征求意见的核心人士透露说。“2010年如无意外，肯定会出台。”

中央高层在今年年初就释放出相关信号，并将调整国民收入分配格局作为“十二五”期间的重点任务。

1月8日，胡锦涛总书记在中共中央政治局的集体学习会上指出：“要规范收入分配秩序，加大国民收入分配调整力度，增加城乡劳动者劳动报酬，增强居民特别是低收入群众消费能力。”

紧接着在2月4日，国务院总理温家宝在省部级主要领导干部深入贯彻落实科学发展观加快经济发展方式转变专题研讨班上讲话时亦特别指出在做大蛋糕的同时，“把蛋糕分好，让全体人民共享改革发展的成果。”