是指行政机关向金融机构或其他有储蓄业务的单位发出协助执行通知书，禁止行政相对人在一定期限内支取或转移其账户存款或汇款的强制措施。与查封、扣押等行政强制措施不同的是，冻结这种措施所针对的不是相对人一般的财产，而是相对人在金融机构的存款或汇款。冻结存款、汇款一方面关系到金融机构担保客户资金安全的信用评价，另一方面由于冻结措施往往涉及财产金额较大，直接影响公民、法人和其他组织的生活、生产经营和其他经济活动，甚至影响正常的市场经济秩序，具有较大的侵益性，因此，本法对存款、汇款的法律保护提升到与人身自由保护一样的高度，规定冻结措施只能由法律规定的行政主体决定实施。
定义
是指行政机关向金融机构或其他有储蓄业务的单位发出协助执行通知书，禁止行政相对人在一定期限内支取或转移其账户存款或汇款的强制措施。与查封、扣押等行政强制措施不同的是，冻结这种措施所针对的不是相对人一般的财产，而是相对人在金融机构的存款或汇款。冻结存款、汇款一方面关系到金融机构担保客户资金安全的信用评价，另一方面由于冻结措施往往涉及财产金额较大，直接影响公民、法人和其他组织的生活、生产经营和其他经济活动，甚至影响正常的市场经济秩序，具有较大的侵益性，因此，本法对存款、汇款的法律保护提升到与人身自由保护一样的高度，规定冻结措施只能由法律规定的行政主体决定实施。
法律规定
（一）最高人民法院关于人民法院民事执行中查封、扣押、冻结财产的规定
为了进一步规范民事执行中的查封、扣押、冻结措施，维护当事人的合法权益，根据《中华人民共和国民事诉讼法》等法律的规定，结合人民法院民事执行工作的实践经验，制定本规定。
第一条 人民法院查封、扣押、冻结被执行人的动产、不动产及其他财产权，应当作出裁定，并送达被执行人和申请执行人。
采取查封、扣押、冻结措施需要有关单位或者个人协助的，人民法院应当制作协助执行通知书，连同裁定书副本一并送达协助执行人。查封、扣押、冻结裁定书和协助执行通知书送达时发生法律效力。
第二条 人民法院可以查封、扣押、冻结被执行人占有的动产、登记在被执行人名下的不动产、特定动产及其他财产权。
未登记的建筑物和土地使用权，依据土地使用权的审批文件和其他相关证据确定权属。
对于第三人占有的动产或者登记在第三人名下的不动产、特定动产及其他财产权，第三人书面确认该财产属于被执行人的，人民法院可以查封、扣押、冻结。
第三条 人民法院对被执行人的下列财产不得查封、扣押、冻结：
（一）被执行人及其所扶养家属生活所必需的衣服、家具、炊具、餐具及其他家庭生活必需的物品；
（二）被执行人及其所扶养家属所必需的生活费用。当地有最低生活保障标准的，必需的生活费用依照该标准确定；
（三）被执行人及其所扶养家属完成义务教育所必需的物品；
（四）未公开的发明或者未发表的著作；
（五）被执行人及其所扶养家属用于身体缺陷所必需的辅助工具、医疗物品；
（六）被执行人所得的勋章及其他荣誉表彰的物品；
（七）根据《中华人民共和国缔结条约程序法》，以中华人民共和国、中华人民共和国政府或者中华人民共和国政府部门名义同外国、国际组织缔结的条约、协定和其他具有条约、协定性质的文件中规定免于查封、扣押、冻结的财产；
（八）法律或者司法解释规定的其他不得查封、扣押、冻结的财产。
第四条 对被执行人及其所扶养家属生活所必需的居住房屋，人民法院可以查封，但不得拍卖、变卖或者抵债。
第五条 对于超过被执行人及其所扶养家属生活所必需的房屋和生活用品，人民法院根据申请执行人的申请，在保障被执行人及其所扶养家属最低生活标准所必需的居住房屋和普通生活必需品后，可予以执行。
第六条 查封、扣押动产的，人民法院可以直接控制该项财产。人民法院将查封、扣押的动产交付其他人控制的，应当在该动产上加贴封条或者采取其他足以公示查封、扣押的适当方式。
第七条 查封不动产的，人民法院应当张贴封条或者公告，并可以提取保存有关财产权证照。
查封、扣押、冻结已登记的不动产、特定动产及其他财产权，应当通知有关登记机关办理登记手续。未办理登记手续的，不得对抗其他已经办理了登记手续的查封、扣押、冻结行为。
第八条 查封尚未进行权属登记的建筑物时，人民法院应当通知其管理人或者该建筑物的实际占有人，并在显著位置张贴公告。
第九条 扣押尚未进行权属登记的机动车辆时，人民法院应当在扣押清单上记载该机动车辆的发动机编号。该车辆在扣押期间权利人要求办理权属登记手续的，人民法院应当准许并及时办理相应的扣押登记手续。
第十条 查封、扣押的财产不宜由人民法院保管的，人民法院可以指定被执行人负责保管；不宜由被执行人保管的，可以委托第三人或者申请执行人保管。
由人民法院指定被执行人保管的财产，如果继续使用对该财产的价值无重大影响，可以允许被执行人继续使用；由人民法院保管或者委托第三人、申请执行人保管的，保管人不得使用。
第十一条 查封、扣押、冻结担保物权人占有的担保财产，一般应当指定该担保物权人作为保管人；该财产由人民法院保管的，质权、留置权不因转移占有而消灭。
第十二条 对被执行人与其他人共有的财产，人民法院可以查封、扣押、冻结，并及时通知共有人。
共有人协议分割共有财产，并经债权人认可的，人民法院可以认定有效。查封、扣押、冻结的效力及于协议分割后被执行人享有份额内的财产；对其他共有人享有份额内的财产的查封、扣押、冻结，人民法院应当裁定予以解除。
共有人提起析产诉讼或者申请执行人代位提起析产诉讼的，人民法院应当准许。诉讼期间中止对该财产的执行。
第十三条 对第三人为被执行人的利益占有的被执行人的财产，人民法院可以查封、扣押、冻结；该财产被指定给第三人继续保管的，第三人不得将其交付给被执行人。
对第三人为自己的利益依法占有的被执行人的财产，人民法院可以查封、扣押、冻结，第三人可以继续占有和使用该财产，但不得将其交付给被执行人。
第三人无偿借用被执行人的财产的，不受前款规定的限制。
第十四条 被执行人将其财产出卖给第三人，第三人已经支付部分价款并实际占有该财产，但根据合同约定被执行人保留所有权的，人民法院可以查封、扣押、冻结；第三人要求继续履行合同的，向人民法院交付全部余款后，裁定解除查封、扣押、冻结。
第十五条 被执行人将其所有的需要办理过户登记的财产出卖给第三人，第三人已经支付部分或者全部价款并实际占有该财产，但尚未办理产权过户登记手续的，人民法院可以查封、扣押、冻结；第三人已经支付全部价款并实际占有，但未办理过户登记手续的，如果第三人对此没有过错，人民法院不得查封、扣押、冻结。
第十六条 被执行人购买第三人的财产，已经支付部分价款并实际占有该财产，第三人依合同约定保留所有权的，人民法院可以查封、扣押、冻结。保留所有权已办理登记的，第三人的剩余价款从该财产变价款中优先支付；第三人主张取回该财产的，可以依据民事诉讼法第二百二十七条规定提出异议。
第十七条 被执行人购买需要办理过户登记的第三人的财产，已经支付部分或者全部价款并实际占有该财产，虽未办理产权过户登记手续，但申请执行人已向第三人支付剩余价款或者第三人同意剩余价款从该财产变价款中优先支付的，人民法院可以查封、扣押、冻结。
第十八条 查封、扣押、冻结被执行人的财产时，执行人员应当制作笔录，载明下列内容：
（一）执行措施开始及完成的时间；
（二）财产的所在地、种类、数量；
（三）财产的保管人；
（四）其他应当记明的事项。
执行人员及保管人应当在笔录上签名，有民事诉讼法第二百四十五条规定的人员到场的，到场人员也应当在笔录上签名。
第十九条 查封、扣押、冻结被执行人的财产，以其价额足以清偿法律文书确定的债权额及执行费用为限，不得明显超标的额查封、扣押、冻结。
发现超标的额查封、扣押、冻结的，人民法院应当根据被执行人的申请或者依职权，及时解除对超标的额部分财产的查封、扣押、冻结，但该财产为不可分物且被执行人无其他可供执行的财产或者其他财产不足以清偿债务的除外。
第二十条 查封、扣押的效力及于查封、扣押物的从物和天然孳息。
第二十一条 查封地上建筑物的效力及于该地上建筑物使用范围内的土地使用权，查封土地使用权的效力及于地上建筑物，但土地使用权与地上建筑物的所有权分属被执行人与他人的除外。
地上建筑物和土地使用权的登记机关不是同一机关的，应当分别办理查封登记。
第二十二条 查封、扣押、冻结的财产灭失或者毁损的，查封、扣押、冻结的效力及于该财产的替代物、赔偿款。人民法院应当及时作出查封、扣押、冻结该替代物、赔偿款的裁定。
第二十三条 查封、扣押、冻结协助执行通知书在送达登记机关时，登记机关已经受理被执行人转让不动产、特定动产及其他财产的过户登记申请，尚未完成登记的，应当协助人民法院执行。人民法院不得对登记机关已经完成登记的被执行人已转让的财产实施查封、扣押、冻结措施。
查封、扣押、冻结协助执行通知书在送达登记机关时，其他人民法院已向该登记机关送达了过户登记协助执行通知书的，应当优先办理过户登记。
第二十四条 被执行人就已经查封、扣押、冻结的财产所作的移转、设定权利负担或者其他有碍执行的行为，不得对抗申请执行人。
第三人未经人民法院准许占有查封、扣押、冻结的财产或者实施其他有碍执行的行为的，人民法院可以依据申请执行人的申请或者依职权解除其占有或者排除其妨害。
人民法院的查封、扣押、冻结没有公示的，其效力不得对抗善意第三人。
第二十五条 人民法院查封、扣押被执行人设定最高额抵押权的抵押物的，应当通知抵押权人。抵押权人受抵押担保的债权数额自收到人民法院通知时起不再增加。
人民法院虽然没有通知抵押权人，但有证据证明抵押权人知道或者应当知道查封、扣押事实的，受抵押担保的债权数额从其知道或者应当知道该事实时起不再增加。
第二十六条 对已被人民法院查封、扣押、冻结的财产，其他人民法院可以进行轮候查封、扣押、冻结。查封、扣押、冻结解除的，登记在先的轮候查封、扣押、冻结即自动生效。
其他人民法院对已登记的财产进行轮候查封、扣押、冻结的，应当通知有关登记机关协助进行轮候登记，实施查封、扣押、冻结的人民法院应当允许其他人民法院查阅有关文书和记录。
其他人民法院对没有登记的财产进行轮候查封、扣押、冻结的，应当制作笔录，并经实施查封、扣押、冻结的人民法院执行人员及被执行人签字，或者书面通知实施查封、扣押、冻结的人民法院。
第二十七条 查封、扣押、冻结期限届满，人民法院未办理延期手续的，查封、扣押、冻结的效力消灭。
查封、扣押、冻结的财产已经被执行拍卖、变卖或者抵债的，查封、扣押、冻结的效力消灭。
第二十八条 有下列情形之一的，人民法院应当作出解除查封、扣押、冻结裁定，并送达申请执行人、被执行人或者案外人：
（一）查封、扣押、冻结案外人财产的；
（二）申请执行人撤回执行申请或者放弃债权的；
（三）查封、扣押、冻结的财产流拍或者变卖不成，申请执行人和其他执行债权人又不同意接受抵债，且对该财产又无法采取其他执行措施的；
（四）债务已经清偿的；
（五）被执行人提供担保且申请执行人同意解除查封、扣押、冻结的；
（六）人民法院认为应当解除查封、扣押、冻结的其他情形。
解除以登记方式实施的查封、扣押、冻结的，应当向登记机关发出协助执行通知书。
第二十九条 财产保全裁定和先予执行裁定的执行适用本规定。
第三十条 本规定自2005年1月1日起施行。施行前本院公布的司法解释与本规定不一致的，以本规定为准。
主体法定
《行政强制法》第二十九条第1款明确了冻结主体法定原则。冻结只能由法律授权的行政主体决定实施，且该行政机关不能将冻结权委托其他行政机关或组织实施。根据该款规定，冻结主体法定原则包括以下含义：
（一）冻结权只能由法律设定
《行政强制法》出台之前，《商业银行法》为保护客户资金安全，就明确规定除法律规定外，任何单位或个人不能冻结、划拨存款。该法第29条规定，对个人储蓄存款，商业银行有权拒绝任何单位或者个人查询、冻结、扣划，但法律另有规定的除外。第30条规定，对单位存款，商业银行有权拒绝任何单位或者个人冻结、扣划，但法律另有规定的除外。本法规定与《商业银行法》的规定保持了一致性和延续性。根据本法规定，除全国人大及其常委会制定的法律之外，其他任何立法形式，包括行政法规、地方性法规和规章均无权设定冻结措施。需要强调的是，冻结不仅是行政强制措施的种类之一，也是刑事强制措施和民事强制执行措施的种类之一，本法规定仅针对作为行政强制措施或行政强制执行中必要措施的冻结。司法机关在办理刑事案件以及民事、行政执行案件，有权实施冻结，但依据是《民事诉讼法》和《刑事诉讼法》及向相关司法解释规定，不受本法调整。
（二）冻结权只能由法律授权的行政主体实施
法律授权的行政主体包括行政机关和授权组织。一是法律授权的行政机关，主要包括税务机关、海关和国务院反洗钱行政主管部门（主要是中国人民银行）等，如《反洗钱法》第26条规定：“经调查仍不能排除洗钱嫌疑的，应当立即向有管辖权的侦查机关报案。客户要求将调查所涉及的账户资金转往境外的，经国务院反洗钱行政主管部门负责人批准，可以采取临时冻结措施。”二是法律授权的具有公共事务管理职能的组织，主要是中国证券监督管理委员会等，本法第70条规定：“法律、行政法规授权的具有管理公共事务职能的组织在法定授权范围内，以自己的名义实施行政强制，适用本法有关行政机关的规定。”依照该规定，法律授权的具有管理公共事务职能的组织也可以成为冻结存款、汇款的实施主体。如《证券法》第180条规定，对有证据证明已经或者可能转移或者隐匿违法资金、证券等涉案财产或者隐匿、伪造、毁损重要证据的，经国务院证券监督管理机构主要负责人批准，可以冻结或者查封。需要注意的是，《证券法》仅授权国务院证券监督管理机构，即中国证券监督管理委员会实施冻结措施的权力，没有授予中国证券监督管理委员会派驻在各地的证监局等派出机构冻结权，中国证券监督管理委员会制定的《冻结、查封实施办法》第2条规定：“中国证券监督管理委员会及其派出机构依法履行职责，有权冻结、查封涉案当事人的违法资金、证券等涉案财产或者重要证据。”有人认为，该规定与本法确定的冻结权只能由法律设定的原则相悖。
（三）禁止委托原则
法律授权的具有冻结权的行政主体不能委托其他机关或组织决定和实施冻结措施，在冻结过程中，需要金融机构协助实施冻结的，是金融机构的协助义务，不属于委托。
金额适当
《行政强制法》第二十九条第2款规定了行政机关对当事人存款或汇款冻结的金额应当适当，即冻结金额应当与当事人违法行为所涉及的金额的数量相当，不得明显超过或者低于该数额。这是比例原则的体现，比例原则要求行政强制措施不能超过必要的限度，应以必要的方式在合理的范围内实施，能够实现行政管理的目的即可，避免对当事人的权益造成额外负担。具体到冻结措施而言，行政机关实施冻结时，冻结金额的范围应当是必要和适当的。一方面，不得对超过查处违法行为需要之外的金额实施冻结，尽可能将当事人因冻结措施而造成的损失减少到最小程度；另一方面，冻结金额不能明显小于涉案金额，防止执法人员包庇违法行为，无法实现行政管理目的。如《税收征收管理法》第38条规定，税务机关有根据认为从事生产、经营的纳税人有逃避纳税义务行为的，可以在规定的纳税期之前，责令限期缴纳应纳税款；在限期内发现纳税人有明显的转移、隐匿其应纳税的商品、货物以及其他财产或者应纳税的收入的迹象的，税务机关可以责成纳税人提供纳税担保。如果纳税人不能提供纳税担保，经县以上税务局（分局）局长批准，税务机关可以书面通知纳税人开户银行或者其他金融机构冻结纳税人的金额相当于应纳税款的存款。
避免重复
即禁止重复冻结原则
《行政强制法》第二十九条规定了不得重复冻结的原则。所谓重复冻结，是指两个或两个以上国家机关对于同一账户的同一额度存款或汇款在同一期间进行冻结的行为。
《行政强制法》第二十九条所称的“其他国家机关”，是指其他行政机关和司法机关。冻结作为一种强制手段，不仅是行政机关的执法方式，也民事强制执行和刑事诉讼程序中常用的司法手段。根据我国有关法律，除行政机关外，公安机关、安全机关、检察机关、法院在司法活动中有权实施冻结。这就可能出现不同国家机关之间根据各自的执法需要，在同一时间对同一款项重复采取冻结措施，引起不同执法主体之间的权力冲突和利益争夺。对于重复冻结问题，《民事诉讼法》及相关司法解释予以明文禁止，《民事诉讼法》第94条第4款规定：“财产已被查封、冻结的，不得重复查封、冻结。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》第282条规定：“人民法院在执行中已依照民事诉讼法第二百二十一条、第二百二十三条的规定对被执行人的财产查封、冻结的，任何单位包括其他人民法院不得重复查封、冻结或者擅自解冻，违者按照民事诉讼法第一百零二条的规定处理。”上述禁止规定仅涉及人民法院执行领域的查封、扣押措施。本法之前，为了解决重复冻结问题，《中国人民银行金融机构协助查询、冻结、扣划工作管理规定》第22条规定，两个以上有权机关对同一单位或个人的同一笔存款采取冻结或扣划措施时，金融机构应当协助最先送达协助冻结、扣划存款通知书的有权机关办理冻结、扣划手续；两个以上有权机关对金融机构协助冻结、扣划的具体措施有争议的，金融机构应当按照有关争议机关协商后的意见办理。该规定提供了防止重复冻结的解决方案，但没有明确规定禁止重复冻结，本法关于禁止重复冻结的规定，进一步完善了冻结制度。根据本条规定，对于同一账户的存款或者同一笔汇款，如果被同一机关全额冻结，在同一时间内该冻结措施具有排他性，其他机关不能重复冻结。但是，与查封、扣押物不同，金钱具有可分性，如果当事人同一账户的存款或者同一笔汇款没有被全额冻结，仅仅被部分冻结，则剩余部分仍然可以由其他机关依法实施冻结，与禁止重复冻结的原则并不矛盾。此外，禁止重复冻结并不禁止轮候冻结，如果其他机关要求金融机构对同一户存款或者同一笔汇款采取轮候冻结，金融机关应当予以协助。关于轮候冻结的问题可以参照本书关于轮候查封的叙述。
常见问题
（一）司法机关要求证券公司协助司法冻结和直接要求证券登记结算公司协助司法冻结的区别
单位作者：最高人民法院《最新法律文件解读丛书》编辑委员会
来源：执行法官必备法律司法解释解读（下册） 引用0625页
司法机关冻结流通证券既可以要求证券公司办理，也可以直接要求证券登记结算公司提供协助。但由于我国证券发行、交易的无纸化以及证券集中交易交收的特点，通知对证券公司协助司法冻结和证券登记结算公司协助司法冻结的时效性做出了不同的规定，即司法机关要求证券公司协助司法冻结的，证券公司应即时核查、即时进行交易冻结以限制卖出，并在当日日间将交易冻结数据发证券登记结算公司，由证券登记结算公司进行冻结登记；司法机关要求证券登记结算公司协助司法冻结的，证券登记结算公司只能在交收日日终对冻结登记数据进行核查，并视核查结果实施或不实施冻结。
需要提请注意的是，为保证司法机关协助执行要求得到准确、有效、及时处理，司法机关不宜通过邮寄送达方式要求证券公司和证券登记结算公司协助冻结流通证券。
相关法条：《中国证券监督管理委员会关于协助司法机关冻结流通证券有关问题的通知》
司法观点
（一）采取查封、扣押、冻结等措施，应当严格依照法定程序进行，最大限度降低对被告单位正常生产经营活动的影响
主编：李少平
来源：最高人民法院关于适用《中华人民共和国刑事诉讼法》的解释理解与适用 引用0396-0397页
《中共中央、国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》（2016年11月4日）提出严格规范涉案财产处置的法律程序，要求：“进一步细化涉嫌违法的企业和人员财产处置规则，依法慎重决定是否采取相关强制措施。确需采取查封、扣押、冻结等措施的，要严格按照法定程序进行，除依法需责令关闭企业的情形外，在条件允许情况下可以为企业预留必要的流动资金和往来账户，最大限度降低对企业正常生产经营活动的不利影响。采取查封、扣押、冻结措施和处置涉案财物时，要依法严格区分个人财产和企业法人财产。对股东、企业经营管理者等自然人违法，在处置其个人财产时不任意牵连企业法人财产；对企业违法，在处置企业法人财产时不任意牵连股东、企业经营管理者个人合法财产。严格区分违法所得和合法财产，区分涉案人员个人财产和家庭成员财产，在处置违法所得时不牵连合法财产。完善涉案财物保管、鉴定、估价、拍卖、变卖制度，做到公开公正和规范高效，充分尊重和依法保护当事人及其近亲属、股东、债权人等相关方的合法权益。”根据上述要求，本条强调对被告单位采取查封、扣押、冻结等措施，应当坚持依法慎用的原则。
司法适用中需要注意的是，无论是对被告人，还是对被告单位，都要慎用查封、扣押、冻结等措施，对能“活封”的财产，不进行“死封”。《最高人民法院关于依法妥善办理涉新冠肺炎疫情执行案件若干问题的指导意见》规定：“对受疫情影响导致生产生活困难的被执行人，在不影响债权实现的前提下，人民法院应当选择适当的查封措施。被执行人有多项财产可供执行的，应当选择对其生产生活影响较小且方便执行的财产执行。对能‘活封’的财产，不进行‘死封’。查封厂房、机器设备等生产性资料，被执行人继续使用对该财产价值无重大影响的，应当允许其继续使用。被执行人申请利用查封财产融资清偿债务，经执行债权人同意或者融资款足以清偿所有执行债务的，可以监督其在指定期限内进行融资。查封被执行人在建工程的，原则上应当允许其继续建设。查封被执行人在建商品房或现房的，在确保能够控制相应价款的前提下，可以监督其在指定期限内按照合理价格自行销售房屋。冻结被执行人银行账户内存款的，应当明确具体数额，不得影响冻结之外资金的流转和账户的使用。”
相关法条：《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的解释》第三百四十三条
（二）诉讼中冻结第三人到期债权与执行中冻结行为的性质辨析
单位作者：最高人民法院《最新法律文件解读丛书》编辑委员会
来源：行政与执行法律文件解读 2019年第12辑 总第180辑 引用0105页
财产保全是为保证生效判决执行的重要诉讼手段，保全措施进入执行阶段，就自动转化为执行措施。因此，从理论上讲，诉讼中冻结第三人到期债权与在执行中的冻结并无实质差别，且因诉讼保全是为执行提供条件，依举重以明轻的原理，凡执行阶段应遵循的规则当然适用于诉讼环节。《最高人民法院关于执行权合理配置和科学运行的若干意见》第17条明确了当事人、案外人、利害关系人对财产保全的裁定、实施行为提出异议的，同样适用于执行异议审查法律，也印证了保全措施与执行措施的同样法律性质。
基于上述前提，并依据《民诉法解释》第五百零一条第二款和《贯彻通知》第三条第二款之规定，当法院对冻结第三人到期债权，第三人提出异议后，法院应当停止保全行为，解除冻结行为，并告知申请人另行寻求权利救济。
相关词条
查封、扣押