土地储备制度是指2007年11月19日，国土资源部等三部委出台的《土地储备管理办法》。

《土地储备管理办法》系国土资源部、财政部、中国人民银行联合制定发布，以“完善土地储备制度，加强土地调控，规范土地市场运行，促进土地节约集约利用，提高建设用地保障能力”为目的。

目录土地储备管理办法 土地储备管 理办法第一章 总 则 第二章 计划与管理 第三章 范围与程序 第四章 开发与利用 第五章 土地供应 第六章 资金管理 第七章 附 则土地储备管理办法 土地储备管理办法第一章 总 则 第二章 计划与管理 第三章 范围与程序 第四章 开发与利用 第五章 土地供应 第六章 资金管理 第 七章 附 则展开

1.土地储备决策的不确定性

决策问题可以分为确定性决策、风险型决策、完全不确定性决策三类(冯文权等，2002)。完全不确定性决策和风险型决策之间难以明确区分，我们将两者统称为不确定性决策。我国土地储备决策属于不确定性决策，其不确定性表现在：(1)决策的政策环境不断发生变化。我国土地储备制度起步不久，相关的法律法规尚不完善;土地政策作为新的宏观调控手段，其调控方式尚不成熟、调控力度不易掌握。在此前提下，国家为保证国民经济的良性发展，难免采取临时性、应急性政策措施，从近几年几次“冻结”与“解冻”政策可见一斑。(2)城市房地产市场波动。宏观经济政策、房地消费与投机需求等的变动，强化了房地产市场不确定性，这种不确定性使得事前难以对土地储备决策效果作出准确判断。(3)土地收购成本和预期收益的不确定性。融资渠道单一，仅靠银行贷款融资额度有限，加上贷款期限的规定，使资金调度很难，而沉重的利息负担使政府不堪重负;此外，还存在着因规划条件的不明确或规划条件的改变所带来的储备土地保值、增值风险;储备地块长期推不出去所带来的运作成本过高，资金运转不灵的风险;在“生地”变“熟地”过程中动迁主体不明确所带来的法律风险，收购土地的权属不清所带来的权属纠纷问题;政策标准的调整所带来的收购成本增加等。这些风险的存在都使得土地收购成本和预期收益带有很大的不确定性。

2.公共决策与私人决策

根据产权的排他性和竞争性，可划分为私人决策和公共决策。建立在私人产权基础上的就是私人决策;而公共产权的一个基本特征，就是产权的非排他性，在此基础上的决策是一种公共决策，由于公共决策多由政府或其委托机构作出，因此常称公共决策为政府决策。政府决策是国家行政机关或法律法规授权的组织遵循法定职权和法定程序对政府职能范围内的事务进行抉择的过程。

由于产权排他性的区别，引致私人决策与公共决策巨大的差异。从决策依据上看，依法行政是政府决策的基本原则，政府决策必须遵循法定职权和法定程序，私人决策是建立在个人自由交易基础之上的，而且有退出权，个人利益最大化是其决策的基本原则。从目的上看，政府决策是以公共利益为出发点，为社会提供更多、更好的公共服务，这种决策必然会受到一定的约束，个人偏好不能得到充分体现;私人决策是个人运用“货币选票”投票的结果，因而个人的偏好和意志能得到充分的体现。从效力上看，政府决策具有强制性，它以国家强制力作为后盾保障其实施。

土地储备制度如何影响人们的行为选择，取决于决策权的分配。而决策权分配的一个重要维度就是公共决策和私人决策，以及直接控制与间接控制之间的边界(张曙光，2005)。我国土地储备，是政府主导的，但也不排除企业为谋利而储备土地。因此，土地储备决策包含了私人决策和公共决策。其中后者是论文研究的重点。从决策目标看，政府土地储备决策作为一种公共决策，是政府部门或其委托机构为公共物品的生产及供应，为宏观调控经济运行而做出的决策。政府决策不仅要考虑土地收购储备收益，同时还要考虑社会公众的接受程度以及对耕地保护、土地市场稳定、生态环境等的影响，因而，经济效益最大化并不是其决策的唯一标准。就决策原则而言，政府土地储备决策具有一定的强制性，公众要遵守少数服从多数的原则，他们中的一部分人往往要接受他们不喜欢的公共物品，支付他们所不愿支付的税收。

在市场经济条件下政府土地储备决策，不能包揽个体决策，不直接干预或决定开发商的行为。然而，正因为私人决策和公共决策的分离，政府的土地储备决策变得更加复杂。

3.土地储备决策的层次与内容

按决策的层次，可以把土地储备决策分为：(1)战略决策。是指有关土地宏观调控发展方向的重大全局决策。战略性决策包括如下内容：全国或区域性的城市土地供应、储备、整理计划。(2)策略决策。为保证具体城市土地收购、储备、出让总体战略目标的实现而解决局部问题的决策。包括具体城市市域内土地供应、储备、整理计划，资金来源与安排计划等。(3)业务决策。是指基层土地储备机构管理人员为解决日常工作和作业任务中的问题所作的决策。包括具体地块的收购整理与储备出让时间、出让方式、土地利用限制条件的确定等。

土地储备决策的内容主要有：(1)一定时期内收购储备总量。包括土地收购总量、土地储备总量、土地供给总量。(2)土地供给结构。供给结构分为供给方式结构、用地类型结构与区位结构。(3)价格决策。如土地出让底价的确定。(4)融资决策。如确定融资方式、贷款数量与资金使用周期。

笔者认为，在土地储备决策内容中，具体城市的土地储备量与供给量决策，处于核心地位，其理由有：(1)根据目前我国土地储备政策，地方土地储备机构有较强的决策灵活性与自主性。2001年4月30日，国务院发出《关于加强国有土地资产管理的通知》，在《通知》中指出：“为增强政府对土地市场的调控能力，有条件的地方政府要对建设用地试行收购储备制度”。这种“试行”，就是对各地土地储备机构决策自主性的默许。在这种政策环境下，一方面，策略决策较战略决策对业务决策更有直接的指导意义;另一方面，战略决策直接受策略决策的影响与制约，如全国城市土地年度供给总量是由各地城市土地年度供给量汇总而成。(2)在策略决策中，土地储备量决策与供给量决策处于主导地位。(3)由于城市土地的地域性强，采用土地政策手段来调控市场的责任就直接落到具体城市的土地储备量及供给量决策上。

国土资源部 财政部中国人民银行关于印发《土地储备管理办法》的通知

（国土资发[2007] 277 号）。

各省、自治区、直辖市、计划单列市国土资源厅（国土环境资源厅、国土资源局、国土资源和房屋管理局、房屋土地资源管理局）、财政厅（局），新疆生产建设兵团国土资源局、财务局，中国人民银行上海总部、各分行、营业管理部、省会（首府）城市中心支行、副省级城市中心支行：

为加强土地管理，规范土地储备管理行为，根据《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》（国发[2001] 15号）、《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发[2006] 100 号）等有关规定，国土资源部、财政部、中国人民银行联合制定了《土地储备管理办法》。现予印发，请遵照执行。

国土资源部 财政部 中国人民银行

二○○七年十一月十九日

第一章 总 则

第一条 为完善土地储备制度，加强土地调控，规范土地市场运行，促进土地节约集约利用，提高建设用地保障能力，根据《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》(国发〔2001〕15号)、《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》(国办发〔2006〕100号)，制定本办法。

第二条 本办法所称土地储备，是指市、县人民政府国土资源管理部门为实现调控土地市场、促进土地资源合理利用目标，依法取得土地，进行前期开发、储存以备供应土地的行为。

土地储备工作的具体实施，由土地储备机构承担。

第三条 土地储备机构应为市、县人民政府批准成立、具有独立的法人资格、隶属于国土资源管理部门、统一承担本行政辖区内土地储备工作的事业单位。

第四条 市、县人民政府国土资源管理、财政及当地人民银行等部门，按照职责分工，各负其责，互相配合，保证土地储备工作顺利开展。

第五条 建立信息共享制度。县级以上人民政府国土资源管理、财政及人民银行相关分支行要将土地储备与供应数量、储备资金收支、贷款数量等信息按季逐级汇总上报主管部门，并在同级部门间进行信息交换。

第二章 计划与管理

第六条 各地应根据调控土地市场的需要，合理确定储备土地规模，储备土地必须符合规划、计划，优先储备闲置、空闲和低效利用的国有存量建设用地。

第七条 土地储备实行计划管理。市、县人民政府国土资源管理、财政及当地人民银行相关分支行等部门应根据当地经济和社会发展计划、土地利用总体规划、城市总体规划、土地利用年度计划和土地市场供需状况等共同编制年度土地储备计划，报同级人民政府批准，并报上级国土资源管理部门备案。

第八条 年度土地储备计划应包括：

(一)年度储备土地规模；

(二)年度储备土地前期开发规模；

(三)年度储备土地供应规模；

(四)年度储备土地临时利用计划；

(五)计划年度末储备土地规模。

第九条 市、县人民政府国土资源管理部门实施土地储备计划，应编制项目实施方案，经同级人民政府批准后，作为办理相关审批手续的依据。

第三章 范围与程序

第十条 下列土地可以纳入土地储备范围：

(一)依法收回的国有土地；

(二)收购的土地；

(三)行使优先购买权取得的土地；

(四)已办理农用地转用、土地征收批准手续的土地；

(五)其他依法取得的土地。

第十一条 市、县人民政府或国土资源管理部门依法无偿收回国有土地使用权的土地，由土地登记机关办理注销土地登记手续后纳入土地储备。

第十二条 因实施城市规划进行旧城区改建需要调整使用土地的，应由国土资源管理部门报经有批准权的人民政府批准，依法对土地使用权人给予补偿后，收回土地使用权。对政府有偿收回的土地，由土地登记机关办理注销土地登记手续后纳入土地储备。

第十三条 根据土地储备计划收购国有土地使用权的，土地储备机构应与土地使用权人签订土地使用权收购合同。收购土地的补偿标准，由土地储备机构与土地使用权人根据土地评估结果协商，经国土资源管理、财政部门或地方法规规定的机构批准确认。完成收购程序后的土地，由土地登记机关办理注销土地登记手续后纳入土地储备。

第十四条 政府行使优先购买权取得的土地， 由土地登记机关办理注销土地登记手续后纳入土地储备。

第十五条 已办理农用地转用、土地征收批准手续的土地，由土地登记机关办理注销土地登记手续后纳入土地储备。

第四章 开发与利用

第十六条 对纳入储备的土地，经市、县人民政府国土资源管理部门批准，土地储备机构有权对储备土地进行前期开发、保护、管理、临时利用及为储备土地、实施前期开发进行融资等活动。

第十七条 市、县人民政府可根据需要，对产权清晰、申请资料齐全的储备土地，办理土地登记手续，核发土地证书。供应已发证储备土地前，应收回土地证书，设立土地抵押权的，要先行依法解除。

第十八条 土地储备机构应对储备土地特别是依法征收后纳入储备的土地进行必要的前期开发，使之具备供应条件。

第十九条 前期开发涉及道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等基础设施建设的，要按照有关规定，通过公开招标方式选择工程实施单位。

第二十条 土地储备机构应对纳入储备的土地采取必要的措施予以保护管理，防止侵害储备土地权利行为的发生。

第二十一条 在储备土地未供应前，土地储备机构可将储备土地或连同地上建(构)筑物，通过出租、临时使用等方式加以利用。设立抵押权的储备土地临时利用，应征得抵押权人同意。储备土地的临时利用，一般不超过两年，且不能影响土地供应。

第五章 土地供应

第二十二条 储备土地完成前期开发整理后，纳入当地市、县土地供应计划，由市、县人民政府国土资源管理部门统一组织供地。

第二十三条 依法办理农用地转用、土地征收后的土地，纳入储备满两年未供应的，在下达下一年度农用地转用计划时扣减相应指标。

第六章 资金管理

第二十四条 土地储备资金收支管理严格执行《土地储备资金财务管理暂行办法》(财综〔2007〕17号)的规定。

第二十五条 土地储备机构向银行等金融机构申请的贷款应为担保贷款，其中抵押贷款必须具有合法的土地使用证；申请贷款的土地储备机构必须满足商业银行及其他金融机构的贷款要求。土地储备机构举借的贷款规模，应当与年度土地储备计划、土地储备资金项目预算相衔接，并报经同级财政部门批准，不得超计划、超规模贷款。土地储备机构申请贷款时，应持财政部门的贷款规模批准文件及同级人民政府批准的项目实施方案等书面材料向当地商业银行及其他金融机构申请担保贷款。商业银行及其他金融机构应严格按照商业原则在批准的规模内发放土地储备贷款。土地储备贷款应实行专款专用、封闭管理，不得挪用。

政府储备土地设定抵押权，其价值按照市场评估价值扣除应当上缴政府的土地出让收益确定，抵押程序参照划拨土地使用权抵押程序执行。

商业银行及其他金融机构应当准确、完整、及时地向人民银行建立的全国统一的企业信用信息基础数据库报送土地储备机构的土地储备贷款相关信息。在贷款发放前，商业银行及其他金融机构应当查询贷款储备机构的信息，对有不良记录的土地储备机构审慎发放贷款。商业银行及其他金融机构应当根据监管要求，合理、科学确定贷款期限。

第二十六条 土地储备机构举借商业银行及其他金融机构贷款的，必须按贷款合同约定，及时足额偿还贷款本息。

第二十七条 各类财政性资金依法不得用于土地储备贷款担保。土地储备机构应加强资金风险管理，不得以任何形式为第三方提供担保。

第七章 附 则

第二十八条 各省、自治区、直辖市及计划单列市人民政府国土资源管理部门可依据本办法规定，结合当地实际，会同财政部门、人民银行制定具体实施办法。

第二十九条 本办法由国土资源部会同财政部、中国人民银行负责解释。

第三十条 本办法自发布之日起实施。

业内人士指出，自从2004年土地出让实行“招拍挂”制度以来，我国大多数城市建立了土地储备中心，由政府出面收购或征用农用地转建设用地，然后进行整理，再通过土地市场进行交易，从中获取几十倍甚至上百倍的差价。“这些最终形成地方政府财政收入的最大一块土地出让金。”

中国指数研究院房地产专家李国政说，2012年，土地出让金为28517亿元，占当年房地产业销售6.4万亿元将近45%。

虽然并非所有土地必须经过收储，但实际上只要被土地储备中心列入规划的地块就难逃被“倒手”的命运。

华中科技大学土地管理系卢新海教授说，一些地方政府打着“土地储备”的旗号垄断土地市场，既是买方，又是卖方，从中获取巨额差价，直接推高了房价上涨。