循环经济作为一种新的理念，一种新的经济思想，要在短时期内变成制度层面的东西，绝非易事。一是人们已经习惯了传统的经济增长方式、管理方式和由此而形成的价值观念及思维方式。一个社会中，传统的东西愈多、落后的东西愈多，新事物的出现和成长就愈困难。二是任何一个新的事物的出现，不仅仅需要制度层面的推动，并且需要文化宣传、教育培训等多方面的配合，否则，目的难以达成。

循环经济立法，从全球范围来说，只是近十年来的事情。它以德国《循环经济和废弃物处置法》的颁布（1994年9月27日）为标志。此前，德国、日本、美国和欧洲共同体虽有一些看来是体现循环经济思想的立法，如德国1972年制定的《废弃物处理法》、日本于1970年公布的《废弃物处理法》、美国于1976年颁布的《资源保护和回收法》、欧洲共同体于1975年通过的《废物指令》，但并不意味着这些国家在上个世纪70年代就开始了循环经济立法。因为，那时人们对经济发展的认识还并未上升到发展循环经济的高度，因此，也就不可能有循环经济立法的概念。至于上述立法的出现，主要是为了规范人们处理、处置废弃物的行为，避免二次污染的发生以及将有用的废弃物资回收利用。当时立法者主观上并没有清晰的循环经济立法的思想。充其量只能说这些立法客观上暗合了我们今天所说的循环经济立法的意思，初步体现了保障和发展循环经济的立法要求。

如果说70年代人们还没有明确的循环经济立法的概念的话，那么，90年代初，情况则有了明显的变化。1987年，世界环境与发展委员会推出了《我们共同的未来》的报告，明确提出了可持续发展的理论，使人类对“发展”的概念有了全新的认识。人类意识到，此前人类的经济发展是不可持续的发展。因为，它是一种简单地从资源到产品再到废物排放和污染物排放的单项线性经济过程。这种发展是以大量地消耗自然资源为前提的。它不仅会导致资源短缺危机，同时还将使环境问题更趋严重。于是，联合国于1992年6月在巴西的里约热内卢召开了“环境与发展”的全球首脑会议，共商人类经济、社会的发展大计。会议明确要求各国政府改变过去那种单纯追求经济增长、忽视生态环境保护、忽视自然资源的有效利用和节约利用的传统发展模式，倡导经济发展必须遵循生态学的规律，合理利用自然资源和环境容量，使物质得到循环利用，实现经济活动的生态化。至此，发展循环经济的思想已然清晰。

随着发展循环经济思想的逐步明确，循环经济立法的问题自然被提了出来，这就有了前面所说的德国《循环经济和废弃物处置法》和其后日本《建立循环型社会基本法》的出台。

我国进行循环经济立法，应当重点解决好以下几个方面的问题：

（一）准确把握“循环经济”的科学内涵

循环经济，又称“资源循环型经济” 它作为一种新的经济发展的理念，是在80年代末和90年代初才出现的，其历史很短，因此，至今并没有一个一致公认的定义。从技术层面上来讲，循环经济是与传统经济活动的“资源消费→产品→废物排放”开放型物质流动模式相对应的“资源消费→产品→再生资源”闭环型物质流动模式。其技术特征表现为资源消耗的减量化、再利用和资源再生化 。从经济运行的方式上来讲，循环经济就是按照自然生态物质循环方式运行的经济模式，它要求用生态学规律来指导人类社会的经济活动。其基本特征为节约资源和资源的循环利用。从认识论和发展观上来讲，循环经济则是人们基于对人类和自然界关系的重新认识而提出来的一种新的经济发展思想。其目的是建立一个科学的经济生态系统。

从以上各个不同的角度对循环经济概念所作的考察来看，所谓循环经济，就是指以减少资源消耗、节约资源、提高资源的利用率和资源循环利用率为基本特征，以实现物质反复循环流动为目标的经济发展模式。其本质要求是，在社会产品总量不减少的前提下，相应地减少资源和能源的投入，迫使人们将废弃物作为资源重新利用，实现产品生产、消费过程中的物质和能量循环，使资源得到最有效的利用；其核心内容是，强调资源的再利用和再循环，尽量延长产品的使用期限，提高产品的重复使用率，强化废弃物的回收利用，充分发挥资源的内在价值；其基本目标是，使社会再生产过程与自然再生产过程保持协调，维护自然资源再生与发展的能力；其最终目的是，创建一种新型的、先进的经济形态，追求全体社会成员生活福利的最大化，追求经济、社会的可持续发展。

有关专家认为，在人类面临严重环境问题的今天，循环经济作为一种新的经济发展模式和新的生产方式，是实现可持续发展战略的重要手段，也是解决环境问题的治本之策。正因为如此，以日本、德国为代表的工业发达国家，在上个世纪90年代就开始着手进行促进循环经济发展的相关立法，以提供法律制度保证的方式，推动循环经济的发展。

（二）进行立法观念的变革与更新

循环经济，实质上就是一种生态经济。而生态经济与传统经济运行的根本不同在于，社会的整个生产过程，不再仅仅只是物质资料的生产过程，而是与生态生产过程相互交织与统一运动的生产过程。它要求整个经济活动朝着物资质资料生产与生态环境生产有机结合、协调发展的方向运行，要求在考虑自然资源对人类物质生产的保障能力的前提下发展经济。

当前，我们主要应当进行以下几个方面的观念变革与更新：

1、从“末端治理”向无污染、无废物排放转变

我国传统的环境保护立法，明显地体现着污染末端治理，废物最终处理、处置的思想。在这种观念的支配之下，我们对一些环境法律制度或措施的设计，都是立足于“事后处理”的，例如“三同时制度”，“限期治理制度”等等。这显然不符合循环经济发展的要求。循环经济强调的是产品生产过程中和产品消费过程中的物质循环和能量循环。按照这一要求，在产品的生产过程和消费过程中，基本上应当是没有污染物排放和弃物产生的，也就不存在对生产活动和消费活动的“附产品”的事后处理问题。因此，在循环经济立法的观念或思路上，我们应当实现从污染物排放、废物排放的末端治理或处理向无污染、无废物排放的方面转变。

2、从“物为我用”向“物尽其用”转变

长期以来，人类在对自然资源的认识上存在着一个误区，即自然资源是取之不尽、用之不竭的。正是在这种认识的误导下，人类对待自然界和自然资源一直秉承的是传统的物为我用的观念。这种观念导致人类错误地选择了经济发展的模式，即把经济增长完全建立在大量地开发和利用自然资源的基础之上，以致酿成了今天的恶果：一方面，自然资源大量地浪费，另一方面，自然资源急剧地减少或枯竭，“资源危机”随之而至。

循环经济的提出正是为了改变人类经济发展的模式，引导人们用珍惜的态度对待自然界和自然资源，彻底改变过去那种自然资源“取之不尽，用之不竭”的观念，树立“物尽其用”的思想。鉴于此，循环经济立法也必须无条件地转变观念，变“物为我用”为“物尽其用”。立法应当引导人们建立“没有废物，只有放错了位置的资源”的观念，并保障自然资源得到最有效和最合理的利用。

3、从“资源无价”向“资源有价”转变

传统的经济学理论认为，没有劳动参与的东西就没有价值，市场经济中没有交易的东西也没有价值。自然资源不是人类劳动的产物，没有人的劳动凝结其中，因此它是没有价值的 ，而没有价值的东西是不会得到珍惜和爱护的。正是在这种理论的指导下，过去各国普遍选择了高投入、高能耗、高污染、低产出的粗放型生产方式。这种生产方式不仅对自然资源造成了破坏，同时也造成了浪费。

诚然，按照马克思主义的价值理论，自然资源作为天赐之物，是没有价值的。但是，自然资源作为人类生活资料和生产资料的来源，作为人类社会经济活动的前提和基础，作为社会经济发展的自然界限，具有特殊的使用价值和物质效用的属性。人类的生产活动，只能服从和利用自然资源和自然条件所固有的属性与动能。人类的劳动，其实也仅仅只是在遵从自然与生态规律的前提下，通过对自然资源的加工、改造，使自然资源所具有的使用价值、物质效用更加聚集、更加突出、更加完善罢了。离开了自然资源和自然条件内含着的特殊使用价值和物质效用功能，仅有人类的劳动，是什么也创造不出来的。 况且，自然资源作为天赐之物，数量很少，绝非“取之不尽，用之不竭”。另外，每一种自然资源，不论其数量还是质量上的变化都将对整个生态系统的平衡造成影响。正是从这个意义上来说，自然资源是有价值的。有价值的东西，就应当有价格。这样人们才会珍惜它、爱护它。

循环经济立法，关键的一点就是要建立“资源有价”的观念，通过科学的制度设计，迫使人们尊重自然，最合理地、最有效地利用自然资源，使自然资源能够永续地服务人类。而为了达到这一目的，就必须使资源有价。

4、从盲目高消费向“绿色消费”转变

工业文明的出现，社会物质财富的增加，给人类带来了追求物质享受的可能，同时也引起人与自然之间的尖锐矛盾。因为，人类的物质享受是建立在掠夺和占有自然资源的基础之上的。要享受、要高消费就必须向自然界索取。于是就有了偷猎藏羚羊、盗伐珍贵林木现象的出现。加之“消费是拉动经济增长的动力”的误导，人类近几十年来的畸型高消费，客观上导致了人类活动对自然资源的过渡索取，导致了资源危机的加剧。高消费的另一恶果是，人们在不断提高消费要求、消费水平的过程中，往往不会考虑废弃物的回收和利用问题，从而又引起了废弃物的环境污染和资源的浪费。因此，发展循环经济立法不可忽视的一点，就是要转变人们的消费观念，引导人们学会“绿色消费”。

所谓“绿色消费”，说到底，就是引导消费者崇尚自然、追求健康并注重节约资源；在进行消费时，应当选择无污染或少污染、无废物排放或少废物排放、用再生资源生产的产品或可循环利用的产品，注意对产品使用后的处理、处置，不污染环境。

绿色消费是符合循环经济发展思想的最佳消费模式。它具有三个方面的基本涵义：其一，选择资源消耗最小的产品，因为资源是有限的；其二，选择可循环利用和可回收利用的产品，因为可以节约资源；其三，选择废弃物排放最少和对环境友好的产品，因为有利用环境保护。

培养人的良好的消费观念，是发展循环经济不可缺少的一环。

《中华人民共和国循环经济促进法》自2009年1月1日起施行。 什么是循环经济，《中华人民共和国循环经济促进法》给出了定义：所称循环经济，是指在生产、流通和消费等过程中进行的减量化、再利用、资源化活动的总称。

所称减量化,是指在生产、流通和消费等过程中减少资源消耗和废物产生。

所称再利用,是指将废物直接作为产品或者经修复、翻新、再制造后继续作为产品使用，或者将废物的全部或者部分作为其他产品的部件予以使用。

所称资源化，是指将废物直接作为原料进行利用或者对废物进行再生利用。

循环经济的推进，只有这一部总纲性质的《循环经济促进法》还是不够的，要落实这部法律，还有很多工作要做，最重要的是要使循环经济变成经济生活中被各方参与者视为必须遵循的基本原则，还需要制订更加详尽的分门别类的法规、规范、标准等等。这是当前迫切的工作。先进的发达国家有很多教训与经验，他们经过多年的探索，已经形成了完整的循环经济的法律体系。以日本为例，循环经济法就有《容器包装回收利用法》、《家用电器回收利用法》、《循环型社会形成推进基本法》、《资源有效利用促进法》、《建筑材料循环利用法》、《食品循环利用法》、《废物处理法》和《绿色消费法》等法律，这些法律是日本现实经济生活中的硬约束，确保了日本在发展“动脉产业”的同时发展“静脉产业”，做到了“动脉产业”与“静脉产业”同时发展，步入更加环保的循环经济，步入良性轨道，这是值得我们学习的。我们也注意到，我国有关部门组织人员去日本学习环保和垃圾处理，取得一些成绩，但我国在立法上，还有很大差距，在对垃圾处理方面遵循循环经济原则研究的比较多的是家电等大宗垃圾的处理上，而对日常生活垃圾中的塑料回收等遵循循环经济原则来处理的研究还比较薄弱，这和一部分人用焚烧技术误导有很大关系，焚烧技术似乎能够解决垃圾成山的问题，却忽视了大气污染与制造有毒飞灰等问题，而且也严重偏离了循环经济的方向。