所有者缺位是中国市场化改革的难题，也是国家所有制公司化改革的难题。什么是所有者缺位？国有资本由谁负责不确定，国有企业破产没有人承担责任，人们通常把此种现象归结为所有者缺位。这是描述法，还没有揭示事物的更深层次的本质。对缺位问题要做定性分析，要从解剖社会经济结构入手。

按马克思的分析，所有权关系是生产关系的法律用语，生产关系是人们在物质生产过程中结成的一定的社会联系。社会经济结构中各要素的关系是，生产力决定生产关系，生产关系的总和构成社会的经济基础，经济基础决定上层建筑；反过来，上层建筑对经济基础，生产关系对生产力又有反作用。这个结构明白无误地告诉我们，生产关系是民事行为主体之间的交往，而不是政府机构之间的交易。所有者缺位的另一种表述，就是社会物质财富所有权为政府所有，并且实际由各级政府组织管理。正是在这个意义上，我们说，实实在在地多种所有制结构和企业的多种成分的格局是中国经济体制改革的本质要求，也是公司治理的前提和基础。

中国证监会副主席史美伦在分析上市公司恶性违规的深层原因时指出，国企改革上市是“形至而实不至”；很多上市公司的表现不像是一个独立的经济实体，其运作更像是一个政府部门；上市公司管理层由省级或地方政府任命，这使得他们不是向股东负责，而是向地方政府负责；上市公司没有能力或不愿意与其控股股东在人员、财务和资产上分开，这些控股股东多数是上市公司过去的主管部门等。一句话，因为政府是所有者，所以国有经济的上市公司更像是一个政府部门，公司管理层更多地只是向地方政府负责，上市公司没有能力或不愿意“三分开”。

1. 国有企业结构模糊。在国家所有制( 全民所有制) 的条件下, 每个公民名义上都是全民财产的所有者, 但在实际中又无法履行归其所有的那一部分财产的所有权, 因此, 每位公民都不可能直接成为所有者主体。于是国家代表全体公民行使财产的所有权, 但是政府不是法人, 因此国有制就变成抽象意义上的全民所有, 从而造成所有权意义上的虚置, 国有资产的保值增值也就无人真正关心。

2. 国有资产的投资不明确, 委托􀀁 代理关系链过长。国有资产逐级委托到各政府部门, 除了初始委托人和最终代理人之外, 每位链中人都具有双重角色， 既是委托人又是代理人, 而他们的利益目标又往往不一致, 这就容易造成各环节之间信息的不对称, 同时导致委托人监督不力, 约束淡化, 经营者可以无视所有者和投资者的权益, 形成“ 所有者缺位”。

3. 国有企业的管理和激励约束机制存在一定问题。根据经邦研究中心的分析，首先, 在国有产权下, 权力是由国家所选择的代理人来行使,作为权利的使用者, 由于他对资源的使用与转让, 以及最后成果的分配都不具有充分的权力, 这就使得他对经济绩效和其他成员的激励减轻。其次, 由于代理人的机会主义动机, 政府缺乏对企业进行有效监督的动力以及政府和企业对信息掌握的不对称性, 再加之滞后的市场不能提供有效的外部治理手段, 企业的“ 所有者缺位”必然成为现实。再之, 国有企业代理人的收入分配缺乏明确的合同规范和测量标准, 政府没有一个规范的、市场化的经营业绩评价体系。国有企业的厂长、经理们所获得的薪水和奖金不分, 这就无法分清他们的报酬与企业经营业绩的联系, 因而缺乏激励约束作用。

国有资产“所有者缺位”问题的出现, 降低了国有资产的运营效率和效益, 出现了国有资产的大量流失、浪费的情况, 导致了国有企业效率低下, 因此要实现国有企业的长足发展, 实现国有资产的保值增值, 就应从以下几个方面着手:

( 一) 清晰产权关系, 明确政府职能

( 二) 建立合理有效的监督和激励机制

( 三) 通过减持国有股或并购等方式提高国有企业经营效率

( 四) 建立由企业家经营的企业制度