政策性破产是指在实施国有企业破产中，根据《国务院关于在若干城市试行国有企业破产有关问题的通知》（国发199459号），《国务院关于在若干城市试行国有企业兼并破产和职工再就业有关问题的补充通知》（国发199710号）为依据，由政府主导、法院实施的有计划有步骤的破产行为。

(一)破产

破产是指债务人不能清偿到期债务的所适用的偿债程序及该程序终结后债务人身份、地位受限制的法律状态。而所谓破产能力，是指主体能受到宣告破产的资格。

根据我国破产法的规定，具有下列情形之一的企业，经人民法院裁定，可以宣告破产:一是企业因经营管理不善造成严重亏损，不能清偿到期债务的；二是整顿时期，企业或者是不执行和解协议，或者是财产状况继续恶化，债权人申请终结整顿的，或者是人民法院受理被立案件前6个月至破产宣告之日的期间内，破产企业隐匿、私分或者无偿转让财产，非正式压价出售财产，对原来没有财产担保的债务提供财产担保，对未到期的债务提前清偿，放弃自己的债权的；三是整顿期满，不能按照和解协议清偿债务的；我国的破产法只适用于全民所有制企业，不适用于集体所有制企业、私营企业和外商投资企业。企业破产是一项十分严肃的法律行为，它直接涉及企业全体职工的经济利益，必须严格按照法律程序进行。

(二)政策性破产

政策性破产，又称计划内破产，是指国务院有关部门确定的纳入国家破产兼并计划并享受相应优惠政策的国有企业的破产。

政策性破产虽然不是国有企业改制过程中的必然结果，但却是面对无解的改制方程式时必然的选择，如同刮骨疗伤以保肌体整体的生命活力。

从1994年开始，为转换企业经营机制，建立现代企业制度，实现国有企业三年脱困，开始开展“优化资本结构”试点工作，政策性破产由此而生。

政策性破产有一个演变过程。1994年10月25日，国务院《关于在若干城市试行国有企业破产有关问题的通知》（国发[1994]59号）规定，上海、天津等18个被国务院确定为优化资本结构试点工作的城市的国有企业破产，企业依法取得的土地使用权转让所得首先用于安置职工，企业在破产前为维持生产经营而向职工筹措的款项视为破产企业所欠职工的工资优先清偿。

1997年3月2日是，国务院《关于在若干城市试行国有企业兼并破产和职工再就业有关问题的补充通知》（国发[1997]10号）将试点城市由18个扩大到111个，国务院成立“全国企业兼并破产和职工再就业工作领导小组”，制定全国企业兼并计划，凡纳入该计划的国有企业破产，即使其土地使用权被抵押，亦应用转让所得安置职工。不足部分还应以企业其它财产支付。

1999年4月16日，国家经济贸易委员会、中国人民银行《关于1999年国有企业兼并破产工作有关问题的通知》（国经贸企改[1999]301号）规定，凡列入1999年国家兼并破产项目的国有企业破产，无论是否在试点城市，均适用上述两个文件规定的优惠政策，2000年全国领导小组又在《关于2000年全国企业兼并破产工作意见的通知》（[2000]15号）中规定：凡经国务院批准的兼并、破产、关闭项目，不论是否在试点城市，均执行国务院规定的有关政策。

至此，政策性破产已突破了试点城市的范围，取消了试点城市的规定，而以纳入国家破产计划为标志，凡是纳入“全国企业兼并破产和职工再就业工作计划”并获国务院批准，均可适用国务院的特殊政策，进行政策性破产，享受以破产企业财产优先安置职工的优惠政策。

据国资委的统计，截至2013年底，全国已经实施政策性关闭破产项目3658家，需要退出市场的国有大中型特困企业和资源枯竭矿山，已有近三分之二实施了关闭破产。其中北京、上海、江苏、浙江、福建等5省、直辖市已经停止实施政策性破产，全面转向依法破产。但在2008年之前，仍有约2000家列入规划的企业等待进行政策性破产。

国有困难企业通过政策性破产平稳退出市场，使国有企业的结构得到优化。政策性破产可以说是在市场经济体制不完善的情况下，解决国有困难企业退出市场的一项成功的制度创新。随着《企业破产法》的实施，国有企业已经停止实施政策性破产，全面转向依法破产。

分析人士认为，政策性破产是支持国企改革的一项优惠政策。政策性破产与按《破产法》的商业性破产最大的区别在于，国企破产时的全部资产首先用于安置失业和下岗职工，而不是清偿银行债务。这就意味着国有企业政策性关闭破产后，原有的金融债权将成为坏账。

个人点评：国有企业享有政策性破产但没有为全体人民服务，固优惠政策后废除国有企业政策性破产，即只有为全体人民服务才能享受国家政策；若启用新的政策性破产请区分这两点：向国家申请的债务可以不用偿还，但向“他人”借的债务必须偿还，这体现了中国社会制度的“大功无私”，体现了中国社会主义的特色。完全的市场经济不一定没有弊端，例如会推动市场价格快速上涨，出现“疯炒”的现象，会造成通货膨胀及紧缩，因此计划经济与市场经济都有利弊。

所谓政策性破产，其实质更接近于行政关闭程序，只是借破产法之名义行之，并利用破产法中“破产程序终结后，未得到清偿的债权不再清偿”的规定，免除了关闭企业的债务责任。它是计划经济残余影响的产物，与市场经济下的破产制度难寻共同之处。政策性破产主要存在以下问题：

一、与破产法立法宗旨不符

破产法的立法宗旨，是在债务人丧失清偿能力时，公平清理债权债务，保护债权人和债务人的合法权益，维护社会主义市场经济秩序。而政策性破产所强调的是解决政府面临的国有企业困难，解决失业职工的救济安置问题，维护社会稳定。两者差异甚大。取消政策性破产，绝不是说对破产企业职工的权益不予保护，相反，新破产法对职工劳动债权给予了较之现行立法更为充分的保护。但破产与社会救济毕竟是不同的法律关系，实行的是不同的原则。失业职工救济制度并不是破产法的组成部分，它属于社会保障法的调整范围，所以不能规定在破产法中。破产法不具备解决社会救济问题的功能，硬让它承担的结果，必然会造成在救济安置失业职工与保护债权人和债务人的合法权益之间的冲突，进而导致行政权力侵蚀司法权力，损害债权人的合法利益。

二、违反担保法等法律法规

第一，国务院两通知规定，破产企业的土地使用权及其他财产，即使已设置抵押等担保物权，其变卖所得也要优先用于破产企业职工安置，而不清偿抵押权人。这是违背担保法的，不仅存在行政法规越权问题，而且将使债权人实际上没有任何办法可以保障债权的安全，对市场经济秩序会产生危险的破坏作用。

第二，国务院两通知规定，职工安置费用首先从破产企业土地使用权转让所得中支付，而对土地使用权是无偿划拨取得还是有偿出让取得未作区分，对划拨土地使用权转让所得中属于应当上缴国家财政的出让金和属于企业所有应用于债务清偿的土地使用权价值，也未作区分。这是违反城市房地产管理法及城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例等法律法规的。根据这些法律法规规定，划拨土地使用权在补交土地使用权出让金后是可以转让的，设定抵押的划拨土地使用权处置所得在补交出让金后的部分，抵押权人可以优先受偿。

第三，政策性破产抛开现有的社会保障制度，不执行其出台时仍生效的《国有企业职工待业保险规定》（现已废止）和现行有效的《失业保险条例》，规定职工所有安置费用都由破产财产中优先支付，这是不妥的。失业职工安置费用的绝大部分依法应由失业保险基金中支付。这种做法也是不利于我国社会保障制度的建立与完善的。

三、违反市场经济基本原则

其一，政策性破产只适用于国务院确定范围的部分国有企业，其他国有企业及非国有企业的破产，不能享受优惠政策，职工安置费用只能从当地政府补贴、民政救济和社会保障等渠道解决。这违背“法律面前人人平等”的原则，违背了国民待遇原则，造成了不同国企职工之间、国企与其他企业的职工之间，在享受破产救济方面因行政干预而人为造成的不平等。由于这种不平等没有任何道理与法理可言，故实践中各地普遍存在超范围滥用优惠政策的现象，且屡禁不止。

其二，政策性破产与市场经济体制、我国加入WTO所作出承诺以及对外经济贸易往来需要也是相违背的。如欧盟理事会《第905/98号理事会条例》第2号规定，是否给予一国市场经济地位的标准之一，就是“企业应受破产法及财产法的约束与保护”。政策性破产恰恰为反对我国成为市场经济国家者提供了理由。近日报纸纷纷报道，欧盟根据2014年对中国市场经济地位问题的最初评估报告，仍将不承认中国的完全市场经济地位，而其理由之一就是中国的破产法等市场经济法律体制不够健全。有些人强调，是否承认中国的完全市场经济地位是个政治问题，而不是法律或技术问题。笔者以为，这里的确有政治因素存在，但如果抛开盲目的爱国主义情结，不仅以政治问题一叶障目，我们也必须承认，至少中国在破产法上确实存在非市场经济运作问题，而政策性破产就是最突出的表现。不管我国的新破产法在其他方面作出怎样的改变，只要允许政策性破产存在一天，中国的破产法就不是完全的市场经济模式。

综上所述，政策性破产实际是将本应由政府解决的问题、承担的费用，强制转嫁由债权人承担，其指导思想不是通过破产程序解决债务的公平清偿，而只是想通过行政干预（尽管已转化为法规形式），把破产当做政府解决国有企业亏损、安置失业职工、调整产业结构、减轻政府负担的一种“由债权人买单”的廉价方式，完全不符合市场经济的运行规律。

(一)政策性破产

1、 适用法律和政策规定不同

非政策性破产，适用《中华人民共和国企业破产法（试行）》，它只适用于国有企业破产。另一个就是《中华人民共和国民事诉讼法》第十九章企业法人破产还债程序，它适用于除国有企业以外的其它企业法人破产，如集体企业、合资企业、股份制企业等。

政策性破产除适用《破产法》外，优先适用国务院国发[1994]59号文、国发[1997]10号文、国经贸企改[1999]301号文及[2000]15号文等一系列政策规定。

2、适用的主体不同。政策性破产只适用于国有工业企业，非国有企业和国有非工业企业不能适用政策性破产。

3、法院受理的条件不同。政策性破产除必须具备破产法规定的三个实质要件：（1）因经营管理不善；（2）严重亏损；（3）不能清偿到期债务，还要有国家兼并破产领导小组的启动通知。

非政策性破产只要具备破产法规定的三个实质要件即可申请破产，但对破产法规定的三个实质要件应加以注意：首先不能清偿到期债务如果不是因为经营管理不善造成的则不具备破产条件，不能申请破产，从而也排除了由上级主管部门强行申请破产的可能。其次，不能清偿到期债务但尚不能证明为严重亏损的，也不具备破产条件，同时，还须具备两个程序要件之一，即债权人向法院申请或债务人本人经其上级主管部门同意后向法院申请。否则属违法申请破产。

4、可分配财产范围不同

政策性破产企业处置依法取得的土地使用权所得必须作为安置费用优先安置职工，如有剩余可与其它破产财产一起列入破产财产分配方案参与清偿分配。而非政策性破产，企业的土地使用权转让所得应纳入破产财产参与清偿分配，无优先安置职工一说。

5、财产分配次序不同

政策性破产的财产分配次序为：（1）清算费用（包括清算期间职工生活费、医疗费等）；（2）职工安置费；（3）拖欠的职工工资、劳动保险费（包括经济补偿金、欠非正式职工的劳动报酬、欠企业职工集资款）；（4）认定有效的财产担保债权；（5）欠缴的税款；（6）破产债权。

非政策性破产的财产分配次序为：（1）清算费用（包括清算期间职工生活费、医疗费等）；（2）认定有效的财产担保债权；（3）拖欠的职工工资、劳动保险费（包括经济补偿金、欠非正式职工的劳动报酬、欠企业职工集资款）；（4）欠缴的税款；（5）破产债权。

6、职工安置不同

政策性破产的职工安置，依据法律和政策从预案操作到案件终结贯穿始终，而且是财产清算结束后的重头工作，可以占用处置土地使用权所得和其他财产。而非政策性破产的职工安置工作，必须在法院立案之前处理好，应当从当地政府补贴、民政救济和社会失业保障途径解决，不能用拍卖企业资产所得来安置职工，法院立案后的审理、清算过程不再考虑职工安置问题，分配方案中也不体现安置费用。

7、组织领导不同

政策性破产从企业破产预案的制定到计划上报，直到最后的程序终结，都要在当地政府成立的企业兼并破产和职工再就业工作领导小组的监督领导下进行。而且在法院指定成立的清算组中，除专业人员外，政府各相关职能部门都要派人参加清算组，直到程序终结。非政策性破产无须如此复杂，只要符合破产的法定实质要件，法院即可依申请宣告破产。清算组也用不了那么多政府部门，甚至全部由专业人员组成。

8、程序不同

政策性破产与非政策性破产从进入破产程序之后的法律程序是一致的，即均要按照破产申请与受理、管辖、破产宣告、债权人会议、破产管理人、破产财产的清理、变价与分配、和解与整顿、破产程序终结等程序规范来操作。

二者不同之处在于：国有企业的政策性破产还有一个前置程序，即进入破产程序之前，能否按政策性破产对待，要经过一系列的审批。

首先，由各省的国资委将准备纳入政策性破产的企业名单上报国务院国资委。

其次，国资委将初审合格的企业名单同时提交给全国领导小组（由国资委、财政部和银监会三家组成）的其他两家成员单位：财政部和银监会。

再次，银监会再将拟实施政策性破产企业的建议名单提供给各国有债权金融机构，各国有债权金融机构依据国家有关政策性破产的文件规定对建议名单中所列的企业进行逐级审查，对符合文件规定的企业批准实施政策性破产。

最后，各国有债权金融机构定期将建议名单中所列企业的审查结果上报银监会，银监会在汇总各国有债权金融机构意见的基础上，将通过的企业名单会签国资委、财政部后上报国务院，经国务院批准后，以全国领导小组名义下达实施政策性破产项目名单，在企业破产前期准备工作完成后，再由全国领导小组办公室下发企业进入破产程序的通知，之后便转入前述非政策性破产的法律程序。

有关政策性破产职工安置

根据国务院有关政策性破产的规定，国有企业进入政策性破产程序后，职工的生活费从破产清算费中支付。安置破产企业职工的费用（包括一次性安置费），首先从破产企业的土地使用权转让所得中拨付。土地使用权为抵押物的，其转让所得也首先用于安置职工。不足支付的部分，从处置无抵押财产、抵押财产所得中依次支付。仍不足时，按照企业隶属关系由同级人民政府负担。破产企业未参加离退休职工养老保险、医疗保险社会统筹，或者养老保险、医疗保险社会统筹基金不足支付的，其离退休职工的离退休费和医疗费也从破产财产中支付。

政策性破产破产财产的处置

破产财产处置前，应当由具有法定资格的资产评估机构进行评估，并以评估价值作底价，通过拍卖、招标等方式依法转让。

处置企业土地使用权所得不足以安置破产企业职工的，不足部分应当从处置其他破产财产所得中拨付。

企业在破产前为维持生产经营，向职工筹借的款项，视为破产企业所欠职工工资处理，借款利息按照供款实际使用时间和银行同期存款利率计算。职工在企业破产前作为资本金投资的款项，视为破产财产。

破产企业的职工住房、学校、托幼园（所）、医院等福利性设施，原则上不计入破产财产，由破产企业所在地的市或者市辖区、县的人民政府接收处理，其职工由接收单位安置。但是，没有必要续办并能整体出让的，可以计入破产财产。

政策性破产妥善安置破产企业职工

安置破产企业职工的费用，从破产企业依法取得的土地使用权转让所得中拨付。破产企业以土地使用权为抵押物的，其转让所得也应首先用于安置职工，不足以支付的，不足部分从处置无抵押财产、抵押财产所得中依次支付。破产企业财产拍卖所得安置职工仍不足的，按照企业隶属关系，由同级人民政府负担。

职工安置费一律拨付到再就业服务中心，统筹使用。安置费标准，原则上按照破产企业所在试点城市的企业职工上年平均工资收入的3倍计算，试点城市人民政府根据当地实际情况从严掌握，不得随意突破。暂时尚未就业的职工，由再就业服务中心发给基本生活费，再就业后即停止拨付。自谋职业的可一次性付给安置费，标准不高于试点城市的企业职工上年平均工资收入的3倍。

破产企业离退休职工的离退休费和医疗费由当地社会养老、医疗保险机构负责管理。破产企业参加养老保险、医疗机构基金社会统筹的，其离退休费、医疗费由所在试点城市社会养老、医疗保险机构分别从养老保险、医疗保险基金社会统筹中支付。没有参加养老、医疗保险基金社会统筹或者养老保险、医疗保险基金社会统筹不足的，从企业土地使用权出让所得中支付；处置土地使用权所得不足以支付的，不足部分从处置无抵押财产、抵押财产所得中依次支付。

破产企业进入破产程序后，职工的生活费从破产清算费中支付，具体支付办法按照财政部《国有企业试行破产有关财务问题的暂行规定》（财工字[1996]226号）执行。破产企业财产处置所得，在支付安置职工的费用后，其剩余部分按照《破产法》的规定，按比例清偿债务。

关闭破产企业有效资产

指政策性关闭破产企业中，符合国家产业政策，有一定获利能力，并用于抵偿职工安置等费用部分的资产。

政策性破产退位的制度准备

2004年11月10日 新周报

《新周报》驻广州记者杨春雨

2014年10月中旬，新华社发布的消息证实：政策性破产将在4年后退出市场，而从2014年开始，北京、上海、江苏、福建、浙江5省市将不再实行政策性破产。

而从10月18日到10月25日，关于《破产法》的两则不同消息在这一周内从北京传出：

一个消息的重点在于企业破产后对企业职工的安置救济费用将被推向社会，由所在城市的社保体系负责保障；而第二个消息则称，企业破产时所清偿的资产将优先保证职工利益。

一周之内两个略显不同的消息，一些微妙的变化引起了人们的关注。

《破产法》的一周两变

10月25日上午，兰州市中级法院审判庭内座无虚席，100多名兰州中兴电子仪器厂(以下简称中兴厂)职工，怀着复杂的心情旁听了厂子的依法破产的庭审过程。他们在等待着法庭宣布工厂的命运，也在等待着宣布自己的命运。这是兰州市中级法院第一次公开审理企业破产案例，用审判长的话说是“阳光操作”。

中兴厂是一个老牌的国有收录机生产厂，在向市场经济转轨的过程中，中兴厂力不从心，截至2003年底已经负债 8086万元，而资产仅有2000多万元。庭审中，中兴厂法定代表人和代理人宣读了破产申请书以及有关部门的批复，并就职工安置、企业资产及债务审计状况进行说明。合议庭合议后，审判长当天宣布法院裁定：中兴厂已无力清偿到期债务，其破产申请符合法律规定，裁定破产还债。审判长在宣布裁定的同时，特别提到将充分考虑到场职工提出的意见，以便在清算时充分考虑。

同样在10月25日这天，一个消息从北京传出，十届全国人大常委会十二次会议对《破产法》草案进行了分组审议，与会的许多成员认为，修改后的《破产法》草案规定破产企业将优先清偿所欠职工的工资、基本社会保险费用以及补偿金。

而在7天前的10月18日，一个与此稍微不同的消息是，政策性破产将在4年后退出市场，而从2014年开始，北京、上海、江苏、福建、浙江5省市将不再实行政策性破产。

所谓政策性破产，就是指国有企业在破产时，将全部资产首先用于安排失业和下岗职工，而不是清偿银行债务。很显然，政策性破产饱含着浓厚的行政计划色彩，其本质是“人挤债”，让财政和银行“很受伤”。

在一周之内，讨论中的新《破产法》草案爆出了两个略显不同的消息，一些微妙的变化引起了人们的猜测。前一个的消息重点在于企业破产后对企业职工的安置救济费用将被推向社会，由所在城市的社保体系负责保障；而第二个消息则在一定程度上是对前一个消息的否定，企业破产时所清偿的资产将优先保证职工利益。

“其实，如果这样修改《破产法》，仍然将带有政策性破产的影子。”北京理工大学人文学院教授胡星斗告诉记者， “这是考虑到中国现实国情的，中国的社保体系不发达。”

在对《破产法》讨论的会议上，一些人员还是对修改意见提出了不同的看法，认为将破产人所欠职工工资、基本社会保险费用及补偿金放在担保债权之前清偿，不符合国际惯例。

企业没了之后，自己将何去何从？这不仅是中兴厂100多名职工的疑虑，也是中国千百万即将破产的国有企业职工的共同疑虑。

“不管是旧的《破产法》试行草案，还是即将修改的新《破产法》草案，都是进步。”胡星斗教授在接受记者采访时说，“以前的政策性破产存在着许多暗箱操作，一个企业的破产过程就是一个腐败的过程。”

不赞成把职工利益放在第一位考虑的一些人士认为，在保护了职工利益的同时，债权人的利益将无法得到保障，而职工利益实际上应该归属于政府提供的社会保障范畴。“一般的债权人在企业破产时，通常只是得到企业的一纸破产通知。”上海金世永业律师事务所律师刘军厂告诉记者，“职工利益这一块非常重要，在实行政策性破产时，政府其实是不给钱的，而是借钱给企业。但借钱通常却是口头上或者书面的，其实还是要等到企业在卖了土地等资产之后才能补偿职工利益。”刘军厂接触过国内诸多企业的破产案例，在实际操作中遇到过各种各样的情形。

“政策性破产是对地方的一种保护，有很多弊端。比如卖土地，其实是得到了地方政府的默许，所得资金不用再上缴，欠银行的钱也会被核掉。”刘军厂接触到的一些破产企业借政策性破产的指标搞“假破产”，“重打鼓，另升堂。”“企业负责人和地方领导往往是成立一个新的空壳公司，低价收购破产企业的资产，这些程序完成后，债务甩掉了，一个新的公司完成了，借此逃掉了债务，再借此手段将大量的职工推给了社会。”

一些企业在实行政策性破产过程中，职工的利益同样得不到很好的保护，刘军厂举了江西一个煤矿的例子。这家煤矿在往上面申报破产安置费时是根据当年的情况量化出来的一个数字，而等到批下来时已经是两年之后了，情况发生了变化，钱已经远远不能支付职工安置所需要的成本。没办法，这个企业只能搞了一出假破产的戏，他们成立一家新公司将煤矿收购，然后再进行改制，大部分的职工被调岗、下岗，这样造成了职工成批到省里上访。

“在国有企业破产时，职工是痛苦的，对企业的负责人来说却是发财的开始，他们不会关心职工死活，而他们却可以调到其他地方重新做官。”胡星斗说，“这是政府保护下的国企破产规律。”

职工利益第一位符合中国国情

“政策性破产虽然是考虑到了职工利益，但是却一直停留在法规阶段，职工向企业索要合法权益时，只能依据一些司法解释，而没有上升到法律阶段给予着重保护。”刘军厂说。

深圳经天律师事务所的李伟华律师也是常年做企业破产、改制的专业律师。他对此次修改《破产法》——把破产企业职工的赔偿列入依法破产的做法却持不同意见。他说，在他接触过的破产案例中，许多企业的职工补偿部分只是占了全部债务的十分之一，根本不会影响企业债权人的利益。加上现在中国的社会保障体系根本不完备，把企业职工的赔偿列入依法破产的程序，目前来说是不现实的。

国资委官员接受记者采访时介绍说，到目前为止，全国破产案件共有约10万件，其中政策性破产占了3%左右。未来4年内即将实施的最后一批政策性破产，实施标准仍然维持不变。主要是不能清偿银行和其他债权人到期债务、资不抵债、扭亏无望的资源枯竭型大中型国有企业，县级以下企业将不包括在内，主要集中在煤炭、军工、有色金属等行业。该人士表示，随着政策性破产进入倒计时，政策性破产门槛肯定比以往有所提高。

据了解，到2004年底，全国共安排企业兼并项目3000多户，涉及国有商业银行呆账和金融资产管理公司债权损失2900多亿元。其中，关闭破产项目3377户，核销呆账的额度2238亿元，涉及职工620万人。尽管采取了各种措施，但只有50%企业职工得到安置。以煤炭行业为例，据统计，到2003年底，关闭破产煤矿涉及在职职工近90万人，其中，通过各种渠道安置的职工占总数的63.8%。政策性破产负担之重可见一斑。

“职工安置与破产法不是必然挂钩的，解决职工安置问题不是破产法的责任。职工安置问题涉及历史劳动债权和当期劳动债权，”李伟华认为，“历史劳动债权实际上是政府对国企职工的历史欠款，应由政府来解决。因此，这更需要有一部好的《破产法》和破产程序，来更好地保护债权人利益和职工合法权益。”

胡星斗认为，把职工利益放在第一位，之后再考虑债权人利益，是因为中国国有企业的债权人比较特殊。“国有企业的债权人通常是国家债权，借国家债权人的钱可以不还，这是大多数国有企业老板的看法。”胡星斗说这就是中国的国情，而不同于西方国家的国情，“西方国家企业的债权人是私人银行。”

如果国家债权人的钱可以不归还，是否将导致大量的国有资产流失？“国有资产流失是正常的，我们认为不可能不存在国有资产流失，我们只不过是要求公开、透明。”胡星斗认为，“正常的国有资产转移是应该得到鼓励的。”“一些企业该破产时就必须让它立即破产。一些地方政府使国有企业维持低效率的运转，把大量从银行那里拿到的钱投进去，政府由此获得了税收，这其实是在把银行的钱变相转化成税收。”

“在企业破产时，国有资产要转化成社会公益事业，转化成职工利益。”胡星斗说，“那些通过权钱交易导致国有资产流失的，就应当加强依法破产。国有资产放在那里低效运转、不运转是最大的损失。比如，本来值5000万元的资产过几年可能只值200万元了。”

按国资委摸底情况，大概有1800家左右企业要通过这最后一次政策性破产告别市场，同时将核销掉这些企业形成的1700亿呆坏账。这些企业实施完政策性破产后，全国将进入依法破产时期。

但目前，职工安置是否纳入新《破产法》尚没有最后定论。