文官，是同“武官”、“政务官”相对应的一个概念。严格意义上的文官，就是通过公开资格考试进入政府部门的公务人员(publicservant)。

在西方国家,公务员主要是指国家行政系统中非经政治过程产生的常任职业官僚(careerbureaucrats),他们的工作报酬和福利待遇全部由国家财政支付。早期的行政,担任公差不过是一种谋生的手段。

在恩赐制下,公务员的录用、考核和晋升,主要决定于庇护人的个人判断或者私人关系,而不是公务员的个人工作才干和绩效。在这样的社会风气下,公务人员的公共精神遭受亵渎,很难树立工作使命感和职业荣誉。结果,政府把许多社会精英拒之门外,社会也不认为政府工作人员是精英分子。而以工业化为动力的国家现代化,需要有能力、有效率的政府,也就必须建立一支以公共管理为职业、士气高昂和训练有素的公务员队伍。这就促进了西方文官制度的创立和发展。

第一,专业化原则,公务员是公共产品生产及供给部门中的专门职业,需要接受专门的职业培训,拥有处理公共事务的专业技能。

第二,考试录用原则,任何职别、职位的公务员一律经由公务员考试,按照择优录用的原则进入公务员系统。

第三,中立化原则,公务员在履行职权的过程中保持中立性和匿名性,对不同政治性倾向的政府提供相同标准的服务。

第四,常任制原则,公务员的职业地位受法律保障,不与选举的官员共进退。

第五,功绩制原则,公务员的晋升、加薪、奖励必须结合其工作绩效来确定。

第六,终身制原则,公务员无过错不得辞退,享受退休和养老保险。

西方文官制度发端于英国在19世纪中叶的政府人事制度改革。这种改革，对美国的人事管理制度改革产生了直接的影响，为美国解决政党分肥制问题提供了借鉴。美国文官制度的建设，使政策执行人员不再同竞选官员共进退，避免了政党竞选的周期性震荡，抑制了政党分肥的行为现象。随后，法国、德国、日本等都效仿英美的文官制度，建立了适合其本国情况的文官制度。

如果说官僚制提供了公共行政的组织框架,政治—行政两分法界定了公共行政的独立领域,文官制度提供了公共行政的人事制度,那么泰勒主义则提供了公共行政的管理方法。泰勒(F.W.Taylor)从工人的作业行为分析入手,引进了动作分解、分工协作、作业标准化和严格管理控制等核心概念。

在《工厂管理》中,他总结出四条提高工作效率的原则:

(1)每一个工作日均应有明确的工作;

(2)为完成工作须提供标准化的工作环境、设备和工具;

(3)凡具有较高成绩者应给以较高的酬金;(4)凡工作失败者便失去待遇和地位。

在《科学管理原理》中,他又提出了四项原理:

(1)对一个工人的每一单元工作的研究应该用科学方法来处理;

(2)应该在工人的挑选、训练、教育方面运用科学方法;

(3)工人之间应精诚合作,以保证所有的工作都能按照科学原理去处理;

(4)管理者和工人之间,要实行分工负责,适合于管理者的工作不要交给工人。

泰勒主张计件工资制,要求工人在单位时间内完成的定额工作量,按低薪计件,而超额工作量,则按照高薪计件。泰勒认为这种有差别的报酬制能够最大限度地激发人们的工作积极性。

为了保证这种科学管理的落实,泰勒认为必须加强作业管理和控制。毫无疑问,泰勒主义追求的是效率,作业分解、标准化管理、绩效报酬等措施都是为了提高产出的效率。而这些管理手段综合起来就是“流水线作业”,这就为大规模标准化生产提供了科学管理的方式。泰勒的科学管理思想被公共管理所接受和运用,是因为它与官僚制的理念相吻合。

分工、分类、标准化、作业流程、绩效报酬、严格控制等理念也是传统的公共行政所追求的管理价值。科学管理在1910～1940年期间一直对公共行政起支配作用,使公共行政成为一个学术研究的领域。

于是,人们用“泰勒主义”来形容科学管理所产生的影响。而且,这种影响一直延续到了当今十分流行的新公共管理,因为泰勒所强调的物质刺激或绩效工资等管理手段,如今变成了内涵更广泛的绩效管理。

如上所述,传统公共行政的基本范式是由韦伯的官僚制、英美文官制度、威尔逊和伍德诺的政治—行政两分法和泰勒主义所建构的理论框架。