《生活垃圾分类制度实施方案》是一部关于
生活垃圾分类的方案。该法案于2017年3月18日经国务院同意,转发给国家发展改革委、住房城乡建设部,且要求认真贯彻执行。
通知发布
详细内容
生活垃圾分类制度实施方案
国家发展改革委 住房城乡建设部
随着经济社会发展和物质消费水平大幅提高,我国生活垃圾产生量迅速增长,环境隐患日益突出,已经成为新型城镇化发展的制约因素。遵循减量化、资源化、无害化的原则,实施
生活垃圾分类,可以有效改善城乡环境,促进资源回收利用,加快“两型社会”建设,提高新型城镇化质量和生态文明建设水平。为切实推动生活垃圾
分类,根据党中央、国务院有关工作部署,特制定以下方案。
一、总体要求
(一)指导思想。全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会精神,深入贯彻
习近平总书记系列重要讲话精神和治国理政新理念新思想新战略,统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局,牢固树立和贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念,加快建立分类投放、分类收集、分类运输、分类处理的垃圾处理系统,形成以法治为基础、政府推动、全民参与、城乡统筹、因地制宜的垃圾分类制度,努力提高垃圾分类制度覆盖范围,将生活垃圾分类作为推进绿色发展的重要举措,不断完善城市管理和服务,创造优良的人居环境。
(二)基本原则。
政府推动,全民参与。落实城市人民政府主体责任,强化公共机构和企业示范带头作用,引导居民逐步养成主动分类的习惯,形成全社会共同参与垃圾分类的良好氛围。
因地制宜,循序渐进。综合考虑各地气候特征、发展水平、生活习惯、垃圾成分等方面实际情况,合理确定实施路径,有序推进生活垃圾分类。
完善机制,创新发展。充分发挥市场作用,形成有效的激励约束机制。完善相关法律法规标准,加强技术创新,利用信息化手段提高垃圾分类效率。
协同推进,有效衔接。加强垃圾分类收集、运输、资源化利用和终端处置等环节的衔接,形成统一完整、能力适应、协同高效的全过程运行系统。
(三)主要目标。到2020年底,基本建立垃圾分类相关法律法规和标准体系,形成可复制、可推广的生活垃圾分类模式,在实施生活垃圾强制分类的城市,生活垃圾回收利用率达到35%以上。
二、部分范围内先行实施生活垃圾强制分类
(一)实施区域。2020年底前,在以下重点城市的城区范围内先行实施生活垃圾强制分类。
1.直辖市、省会城市和计划单列市。
2.住房城乡建设部等部门确定的第一批生活垃圾分类示范城市,包括:河北省邯郸市、江苏省苏州市、安徽省铜陵市、江西省宜春市、山东省泰安市、湖北省宜昌市、四川省广元市、四川省德阳市、西藏自治区日喀则市、陕西省咸阳市。
3.鼓励各省(区)结合实际,选择本地区具备条件的城市实施生活垃圾强制分类,国家生态文明试验区、各地新城新区应率先实施生活垃圾强制分类。
(二)主体范围。上述区域内的以下主体,负责对其产生的生活垃圾进行分类。
1.公共机构。包括党政机关,学校、科研、文化、出版、广播电视等事业单位,协会、学会、联合会等社团组织,车站、机场、码头、体育场馆、演出场馆等公共场所管理单位。
2.相关企业。包括宾馆、饭店、购物中心、超市、专业市场、农贸市场、农产品批发市场、商铺、商用写字楼等。
(三)强制分类要求。实施生活垃圾强制分类的城市要结合本地实际,于2017年底前制定出台办法,细化垃圾分类类别、品种、投放、收运、处置等方面要求;其中,必须将有害垃圾作为强制分类的类别之一,同时参照生活垃圾分类及其评价标准,再选择确定易腐垃圾、可回收物等强制分类的类别。未纳入分类的垃圾按现行办法处理。
1.有害垃圾。
(1)主要品种。包括:废电池(镉镍电池、氧化汞电池、铅蓄电池等),废
荧光灯管(日光灯管、节能灯等),废温度计,废血压计,废药品及其包装物,废油漆、溶剂及其包装物,废杀虫剂、消毒剂及其包装物,废胶片及废相纸等。
(2)投放暂存。按照便利、快捷、安全原则,设立专门场所或容器,对不同品种的有害垃圾进行分类投放、收集、暂存,并在醒目位置设置有害垃圾标志。对列入《
国家危险废物名录》(环境保护部令第39号)的品种,应按要求设置临时贮存场所。
(3)收运处置。根据有害垃圾的品种和产生数量,合理确定或约定收运频率。危险废物运输、处置应符合国家有关规定。鼓励骨干环保企业全过程统筹实施垃圾分类、收集、运输和处置;尚无终端处置设施的城市,应尽快建设完善。
2.易腐垃圾。
(1)主要品种。包括:相关单位食堂、宾馆、饭店等产生的餐厨垃圾,农贸市场、农产品批发市场产生的蔬菜瓜果垃圾、腐肉、肉碎骨、蛋壳、畜禽产品内脏等。
(2)投放暂存。设置专门容器单独投放,除农贸市场、农产品批发市场可设置敞开式容器外,其他场所原则上应采用密闭容器存放。餐厨垃圾可由专人清理,避免混入废餐具、塑料、饮料瓶罐、废纸等不利于后续处理的杂质,并做到“日产日清”。按规定建立台账制度(农贸市场、农产品批发市场除外),记录易腐垃圾的种类、数量、去向等。
(3)收运处置。易腐垃圾应采用密闭专用车辆运送至专业单位处理,运输过程中应加强对泄露、遗撒和臭气的控制。相关部门要加强对餐厨垃圾运输、处理的监控。
3.可回收物。
(1)主要品种。包括:废纸,废塑料,废金属,废包装物,废旧纺织物,废弃电器电子产品,废玻璃,废
纸塑铝复合包装等。
(2)投放暂存。根据可回收物的产生数量,设置容器或临时存储空间,实现单独分类、定点投放,必要时可设专人分拣打包。
(3)收运处置。可回收物产生主体可自行运送,也可联系再生资源回收利用企业上门收集,进行资源化处理。
三、引导居民自觉开展生活垃圾分类
城市人民政府可结合实际制定居民生活垃圾分类指南,引导居民自觉、科学地开展生活垃圾分类。前述对有关单位和企业实施生活垃圾强制分类的城市,应选择不同类型的社区开展居民生活垃圾强制分类示范试点,并根据试点情况完善地方性法规,逐步扩大生活垃圾强制分类的实施范围。本方案发布前已制定地方性法规、对居民生活垃圾分类提出强制要求的,从其规定。
(一)单独投放有害垃圾。居民社区应通过设立宣传栏、垃圾分类督导员等方式,引导居民单独投放有害垃圾。针对家庭源有害垃圾数量少、投放频次低等特点,可在社区设立固定回收点或设置专门容器分类收集、独立储存有害垃圾,由居民自行定时投放,社区居委会、物业公司等负责管理,并委托专业单位定时集中收运。
(二)分类投放其他生活垃圾。根据本地实际情况,采取灵活多样、简便易行的分类方法。引导居民将“湿垃圾”(滤出水分后的厨余垃圾)与“干垃圾”分类收集、分类投放。有条件的地方可在居民社区设置专门设施对“湿垃圾”就地处理,或由环卫部门、专业企业采用专用车辆运至餐厨垃圾处理场所,做到“日产日清”。鼓励居民和社区对“干垃圾”深入分类,将可回收物交由再生资源回收利用企业收运和处置。有条件的地区可探索采取定时定点分类收运方式,引导居民将分类后的垃圾直接投入收运车辆,逐步减少固定垃圾桶。
四、加强生活垃圾分类配套体系建设
(一)建立与分类品种相配套的收运体系。完善垃圾分类相关标志,配备标志清晰的分类收集容器。改造城区内的垃圾房、转运站、压缩站等,适应和满足生活垃圾分类要求。更新老旧垃圾运输车辆,配备满足垃圾分类清运需求、密封性好、标志明显、节能环保的专用收运车辆。鼓励采用“车载桶装”等收运方式,避免垃圾分类投放后重新混合收运。建立符合环保要求、与分类需求相匹配的有害垃圾收运系统。
(二)建立与再生资源利用相协调的回收体系。健全再生资源回收利用网络,合理布局布点,提高建设标准,清理取缔违法占道、私搭乱建、不符合环境卫生要求的违规站点。推进垃圾收运系统与再生资源回收利用系统的衔接,建设兼具垃圾分类与再生资源回收功能的交投点和中转站。鼓励在公共机构、社区、企业等场所设置专门的分类回收设施。建立再生资源回收利用信息化平台,提供回收种类、交易价格、回收方式等信息。
(三)完善与垃圾分类相衔接的终端处理设施。加快危险废物处理设施建设,建立健全非工业源有害垃圾收运处理系统,确保分类后的有害垃圾得到安全处置。鼓励利用易腐垃圾生产工业油脂、生物柴油、
饲料添加剂、
土壤调理剂、沼气等,或与秸秆、粪便、污泥等联合处置。已开展餐厨垃圾处理试点的城市,要在稳定运营的基础上推动区域全覆盖。尚未建成餐厨(厨余)垃圾处理设施的城市,可暂不要求居民对厨余“湿垃圾”单独分类。严厉打击和防范“地沟油”生产流通。严禁将城镇生活垃圾直接用作肥料。加快培育大型龙头企业,推动再生资源规范化、专业化、清洁化处理和高值化利用。鼓励回收利用企业将再生资源送钢铁、有色、造纸、塑料加工等企业实现安全、环保利用。
(四)探索建立垃圾协同处置利用基地。统筹规划建设生活垃圾终端处理利用设施,积极探索建立集垃圾焚烧、餐厨垃圾资源化利用、再生资源回收利用、垃圾填埋、有害垃圾处置于一体的生活垃圾协同处置利用基地,安全化、清洁化、集约化、高效化配置相关设施,促进基地内各类基础设施共建共享,实现垃圾分类处理、资源利用、废物处置的无缝高效衔接,提高土地资源节约集约利用水平,缓解生态环境压力,降低“邻避”效应和社会稳定风险。
五、强化组织领导和工作保障
(一)加强组织领导。省级人民政府、国务院有关部门要加强对生活垃圾分类工作的指导,在
生态文明先行示范区、卫生城市、环境保护模范城市、园林城市和全域旅游示范区等创建活动中,逐步将垃圾分类实施情况列为考核指标;因地制宜探索农村生活垃圾分类模式。实施生活垃圾强制分类的城市人民政府要切实承担主体责任,建立协调机制,研究解决重大问题,分工负责推进相关工作;要加强对生活垃圾强制分类实施情况的监督检查和工作考核,向社会公布考核结果,对不按要求进行分类的依法予以处罚。
(二)健全法律法规。加快完善生活垃圾分类方面的法律制度,推动相关城市出台地方性法规、规章,明确生活垃圾强制分类要求,依法推进生活垃圾强制分类。发布生活垃圾分类指导目录。完善生活垃圾分类及站点建设相关标准。
(三)完善支持政策。按照
污染者付费原则,完善垃圾处理收费制度。发挥中央基建投资引导带动作用,采取投资补助、贷款贴息等方式,支持相关城市建设生活垃圾分类收运处理设施。严格落实国家对资源综合利用的税收优惠政策。地方财政应对垃圾分类收运处理系统的建设运行予以支持。
(四)
创新体制机制。鼓励社会资本参与生活垃圾分类收集、运输和处理。积极探索特许经营、承包经营、租赁经营等方式,通过公开招标引入专业化服务公司。加快城市智慧环卫系统研发和建设,通过“互联网+”等模式促进垃圾分类回收系统线上平台与线下物流实体相结合。逐步将生活垃圾强制分类主体纳入环境信用体系。推动建设一批以企业为主导的生活垃圾资源化
产业技术创新战略联盟及技术研发基地,提升分类回收和处理水平。通过建立居民“绿色账户”、“环保档案”等方式,对正确分类投放垃圾的居民给予可兑换积分奖励。探索“社工+志愿者”等模式,推动企业和社会组织开展垃圾分类服务。
(五)动员社会参与。树立垃圾分类、人人有责的环保理念,积极开展多种形式的宣传教育,普及垃圾分类知识,引导公众从身边做起、从点滴做起。强化国民教育,着力提高全体学生的垃圾分类和资源环境意识。加快生活垃圾分类示范教育基地建设,开展垃圾分类收集专业知识和技能培训。建立垃圾分类督导员及志愿者队伍,引导公众分类投放。充分发挥新闻媒体的作用,报道垃圾分类工作实施情况和典型经验,形成良好
社会舆论氛围。
方案解答
出台背景
近年来,随着经济社会发展和物质消费水平提高,我国生活垃圾产生量迅速增长,环境隐患日益突出,已经成为新型城镇化发展的制约因素。2015年9月,中共中央、国务院印发《生态文明体制改革总体方案》,将制定垃圾分类制度列为一项重要改革任务,由我委与住房城乡建设部共同组织完成。2016年12月,习近平总书记主持召开的
中央财经领导小组第十四次会议强调“从解决人民群众普遍关心的突出问题入手、推进全面小康社会建设”,提出“要加快建立分类投放、分类收集、分类运输、分类处理的垃圾处理系统,形成以法治为基础、政府推动、全民参与、城乡统筹、因地制宜的垃圾分类制度,努力提高垃圾分类制度覆盖范围”。推行生活垃圾分类,可以有效减轻清运压力和终端处理压力,改善城乡环境,促进资源回收利用,提高新型城镇化质量和生态文明建设水平,对于培养全社会资源环境意识,不断提升中华民族整体文明素质具有重要意义。
2016年初,我委会同住房城乡建设部启动《方案》编制工作,委托中咨公司、中国城建院、住建部环卫中心、杭州环境集团等单位开展专题调研和国内外资料收集,研究起草了《方案》初稿。在此基础上,多次征求专家学者、行业协会意见,修改形成征求意见稿,并广泛征求了省市人民政府、国务院有关部门意见,同时也在我委门户网站向社会公开征求意见。根据各方面的反馈意见,反复修改完善后向
国务院办公厅报送,经国务院审改后最终形成《方案》发布稿。
总体思路
在征求意见过程中,我们收到了社会各界提出的很多不同意见。有的认为目现价值相对较高的可回收物基本进入不了垃圾处理系统,且在终端处理设施无法满足分类要求的情况下,无需再对现有生活垃圾过多细化分类;有的认为应向德国、日本等发达国家学习,进一步细化分类类别;有的认为应对居民进行强制分类等等,这说明社会各界对如何实施生活垃圾分类仍存在较大争议,也充分反映了现我国生活垃圾分类工作的艰巨性和复杂性。对此,《方案》在总结此前试点工作经验教训的基础上,经过深入研究,提出了“政府推动,全民参与;因地制宜,循序渐进;完善机制,创新发展;协同推进,有效衔接”的基本原则,《方案》总体设计如下:
(一)明确政府的主导作用。从我国垃圾分类处理的现状看,政府在生活垃圾分类制度推进过程中必须发挥主导作用。省级人民政府和国务院有关部门应对生活垃圾分类工作加强指导;各城市人民政府应承担起主体责任,完善相关法规,加大资金支持,强化监督检查;责任明确的公共机构和企事业单位也应做好带头示范,推动全社会参与生活垃圾分类。
(二)循序渐进推进生活垃圾分类。生活垃圾分类涉及社会生活方方面面,不可能一蹴而就,从可操作的角度出发,《方案》提出强制分类和引导分类同时开展的总体思路,在部分具备条件的区域对公共机构和企事业单位先行实施强制分类,对于城镇居民,在现法律法规尚不健全的情况下仍以引导分类为主。
(三)因地制宜确定分类方法。我国各地气候特征、发展水平、生活习惯不同,生活垃圾成分差异显著。为避免各地“一刀切”制定分类方法,《方案》提出由各地结合实际,合理确定强制分类的品种,细化分类收运处置等方面的要求,给地方政府较大灵活性。
(四)注重系统配套。生活垃圾分类是一项复杂的系统性工作,分类后续的收集、回收、处理等环节直接影响到垃圾分类能否顺利实施。因此,《方案》对分类后端的收运体系、回收体系、终端处理设施建设提出了要求,使其更好地与垃圾分类品种相衔接、与资源回收利用相协调。
总体来看,《方案》对生活垃圾分类制度的总体设计思路,符合我国现阶段国情,具有较强的可操作性。今后,随着垃圾分类工作的推进和相关法律法规的完善,可逐步对《方案》进行调整,使之与经济社会发展相适应。
分类实施
(一)关于实施强制分类
一是强制分类的实施范围。《方案》明确在以下城市的城区范围内实施强制分类,包括:直辖市、省会城市、计划单列市;住房城乡建设部等部门确定的第一批生活垃圾分类示范城市,共46个城市。主要考虑这些城市经济相对发达,市民素质普遍较高,且多数已先行开展垃圾分类试点,具备实施条件。对于其他城市,《方案》也鼓励由各省(区)结合实际,选择具备条件的实施强制分类,同时在生态文明试验区、各地新城新区率先实施生活垃圾强制分类。
二是实施强制分类的主体。上述区域内的公共机构和相关企业是实施强制分类的主体,主要包括党政机关;学校、科研、文化等事业单位;协会、学会、联合会等社团组织;车站、机场、码头等公共场所管理单位;宾馆、饭店、购物中心等相关企业。这些机构和企业主体责任清晰,实施范围明确,适宜先行实施强制分类。
三是强制分类方法。《方案》强调首先必须要求强制分类主体对有害垃圾进行分类,主要考虑有害垃圾环境污染风险较大,如与其它垃圾混合处理,可能存在二次污染的风险。其次,各地可根据当地生活垃圾成分、收运和处理设施建设情况等,选择易腐垃圾、可回收物等类别进行分类。
四是时限要求。《方案》要求实施生活垃圾强制分类的城市要结合本地实际,于2017年底前制定出台办法,细化垃圾分类类别、品种、投放、收运、处置等方面要求。
(二)关于引导居民自觉分类
从此前开展生活垃圾分类试点的情况看,居民形成分类习惯是个长期的过程。在法律法规正在完善的情况下,目前对居民个人要采取激励和约束相结合的措施开展分类,只使用强制手段难以取得良好效果。因此,《方案》提出“引导居民自觉开展生活垃圾分类”。
尽管没有提出强制分类要求,《方案》对引导居民分类提出:一是城市人民政府可结合实际制定居民生活垃圾分类指南,引导居民自觉、科学地开展生活垃圾分类。二是此前已制定地方性法规、对居民生活垃圾分类提出强制要求的,仍按原规定继续实施。三是在实施生活垃圾强制分类的城市选择不同类型的社区,开展居民生活垃圾强制分类示范试点,并根据试点情况完善地方性法规,逐步扩大强制分类实施范围。四是引导居民单独投放有害垃圾,分类投放其它生活垃圾,结合本地实际尽可能干湿分类、深入分类。
系统配套
垃圾分类确实是一项非常复杂且系统的工作,如不能打通后续收运、利用、处理等诸多环节,垃圾分类工作将难以持续。《方案》因此着重强调了收运、回收、终端处理等设施建设与前端分类工作的配套衔接,避免影响居民垃圾分类的积极性和分类效果。《方案》要求:一是要建立与分类品种相配套的收运体系。在收集阶段要完善垃圾分类标志、改造垃圾房、转运站等。在运输阶段要配备专用收运车辆,避免将分类好的垃圾混合装运。此外,由于目前有害垃圾收运系统还不够完善,《方案》提出要加快建立符合环保要求的有害垃圾收运系统。二是要建立与再生资源利用相协调的回收体系。我国历来就存在规模庞大的废品回收网点,在一定程度上促进了垃圾分类工作,但这些回收点还需规范。对此,《方案》提出要健全再生资源回收利用网络,合理布局布点,推进垃圾收运系统和再生资源回收利用系统的衔接,便于对生活垃圾分类回收利用全口径管理。此外,《方案》还提出建立再生资源回收利用信息化平台,提供回收种类、交易价格等信息,以便各方面能公开、便捷的进行再生资源回收利用交易。三是要完善与垃圾分类相衔接的终端处理设施。根据《方案》提出的强制分类方法,为确保终端处理设施与垃圾分类相衔接,《方案》要求在有害垃圾处理方面,要加快危险废物处理设施建设,建立健全非工业源有害垃圾收运处理系统;在易腐垃圾处理方面,要鼓励利用易腐垃圾、加快餐厨垃圾处理设施建设;在可回收物处理方面,要加快培育大型龙头企业,推动再生资源规范化、专业化、清洁化处理和高值化利用。四是要探索建立垃圾协同处置利用基地。目前我国垃圾分类终端处理能力还需加强,设施选址难的问题急需突破。因此,《方案》提出应对终端处理利用设施建设加强统筹规划,探索建立集焚烧、餐厨垃圾资源化利用、再生资源回收利用、填埋、有害垃圾处置于一体的生活垃圾协同处置利用基地,以提高土地资源节约集约利用水平,也便于对各类垃圾集中、高效的运输处理。
相关措施
一是组织领导方面。《方案》明确了城市人民政府在垃圾分类工作中的主体责任,要求其对强制分类实施情况加强监督检查和工作考核,并向社会公布考核结果。同时,提出省级人民政府、国务院有关部门要加强指导,在生态文明先行示范区、卫生城市等创建中,逐步将生活垃圾分类实施情况列为考核指标。
二是健全法律法规方面。法治是开展垃圾分类工作的基础。目前,垃圾分类方面的法律法规还有待完善。《方案》提出要加快完善相关法律制度,推动出台地方性法规、规章,依法推进生活垃圾强制分类。
三是完善支持政策方面。目前,我国垃圾处理收费制度仍处于起步阶段,垃圾处理费费率标准和收缴率仍然很低,收费与处理成本之间还存在很大缺口,还难以保障垃圾分类体系建设。因此,《方案》提出完善垃圾处理收费制度,落实相关
税收优惠政策,同时加大中央资金和地方财政的引导支持。
四是创新体制机制方面。《方案》注重垃圾分类领域的体制机制创新,积极鼓励社会资本和专业化服务公司参与垃圾分类收集、运输、处理相关工作。《方案》还提出了加快建设城市智慧环卫系统、建设生活垃圾资源化产业技术创新战略联盟及技术研发基地、推广“互联网+”新模式等一系列有利于垃圾分类的新举措。
五是动员社会参与方面。从发达国家垃圾分类的经验来看,推进生活垃圾分类需要社会全体参与,因此必须提高公众参与度,使垃圾分类理念深入人心,成为人们的自觉行为。《方案》要求开展多种形式的环保宣传、强化国民教育,引导公众从身边做起、从点滴做起。同时通过建设生活垃圾分类示范教育基地、开展垃圾分类收集专业知识和技能培训、建立垃圾分类督导员及志愿者队伍等措施,形成良好的全民参与氛围,确保工作有效推进。