申告权是罪犯享有的一项重要的程序性人权，它对纠正法院的错误判决和防止监狱腐败有重要意义。完善罪犯申告权的程序保障机制是实现该权利的有效途径。中国现行监狱法律、法规对罪犯行使该权利的具体程序规定得比较粗疏，监狱的权力相对较大，致使罪犯行使该权利会受到诸多限制。建议依照中立、律师制约、不受监控、平等保护、物质保障等原则，对中国罪犯行使申告权的现行程序加以完善。

申告权是一种重要的程序性人权，也是一国普通公民应当享有的基本人权。罪犯作为公民当然应享有这项权利。对此，宪法和监狱法已有明确规定。 罪犯申告权本身的价值是显而易见的。首先，罪犯的申诉权有利于纠正法院对罪犯的错误和不公正的判决，有利于罪犯安心服刑。一般来讲，为了确保被告人得到公正和正确的审判，各个国家都赋予了被告人上诉权和申诉权，但是我们不能排除会有这样的情形出现：由于各种各样的原因，被告人未能及时行使其上诉权和申诉权，或者被告人进行了上诉或申诉但没有获得令其满意的判决。在这样的情形下，被告人成为罪犯而进入监狱服刑，容易心存怨忿，不利于其安心改造。而赋予罪犯申诉权，即罪犯提出的申诉，经监狱提请有关机关审查，一方面如果证实罪犯申诉的理由充分有理，法院作出的原生效判决确实有误，那么这种错误或不公正的判决能够得到及时纠正。另一方面如果经查证发现法院作出的原判决无误，而是罪犯的申诉要求不当，例如，有的是无理纠缠，抱着“大闹大解决，小闹小解决”的心态，有的是缺乏法律知识，对罪与非罪或对罪行性质认识不清，有的是受人煽动和影响，持侥幸态度，抱着申诉有益无害的想法而鸣冤叫屈，有的虽然认罪，但觉得自己罪行与别人差不多，而处罚偏重，存在攀比心理，希望处罚同等或同等处理其申诉，等等，那么通过向罪犯解释其申诉要求得不到支持的原因，就能够使罪犯对原判决结果心服口服，对所犯罪行认识清楚，从而有利于罪犯积极改造、安心认罪服法。其次，罪犯的控告、检举权有利于防止和揭发监狱腐败。监狱与外界相比几乎是一个完全封闭的场所，虽然许多国家都设立了专门的监督机关对监狱执行刑罚的活动进行监督，但还是无法窥见监狱制度运行的全貌，换言之，即使监狱管理人员有违法行为，监督机关有时也是“鞭长莫及”。而赋予罪犯控告和检举权可以较好的弥补这一不足之处。首先，相对于普通公民和其他监督机关来讲，罪犯自入狱开始就和监狱管理人员“朝夕相对”，一旦出现监狱腐败现象，罪犯最容易察觉，而且监狱管理人员的违法行为通常都涉及到罪犯本人的切身利益，如狱警索要、收受、侵占罪犯及其家属的财物，对罪犯进行刑讯逼供、体罚和虐待，殴打或纵容他人殴打罪犯，对待罪犯厚此薄彼等，罪犯有揭发监狱违法行为的条件和动力；其次，监狱的执行刑罚权与罪犯权利是不对等的，后者处于弱势地位，赋予罪犯控告和检举权，大大加强了罪犯与监狱相抗衡的力量，有利于在一定程度上改变罪犯的这种弱势地位，其实质等于在监狱当局头上悬了一把利剑，令其不能肆意妄为。

然而，更具现实意义的是对罪犯申告权进行程序保障。通过程序实现正义是一项基本的法治原则。法律仅仅规定罪犯享有申告权还不够，还必须要为其有效行使设置一套程序。在实践中，由于绝大多数罪犯处于被羁押的状态，人身自由受到限制，其申告权的行使很容易受到不当限制甚至侵害。比如，有的监狱认为罪犯提出申诉就是“不老实”、“不安心认罪服刑”，对罪犯控告、检举监狱自身存在的问题时更是会进行不同程度的压制。存在这些问题的原因是多方面的，但制度问题是基本的。中国监狱法对罪犯申告权的具体程序规定得比较粗疏，在押罪犯的申告实际上处在监狱当局的完全监控之下，其申告权存在被较大的被限制行使的可能性。由于受刑人始终处于监狱管理机关的控制之下，监狱管理机关对其权利在某种意义上具有绝对的处置权。因此监狱和罪犯实际上处于一种强弱对立的态势，如果法律没有规定罪犯行使申告权的程序，而是任其自由行使，那么，罪犯的申告权在强大的监狱权力控制下势必无法真正实现。切实保障罪犯积极有效的行使其申告权，不仅应当依法确认罪犯的申告权本身，更重要的是应当进一步完善中国监狱法规定的关于罪犯行使该权利的具体程序，实现申告权的程序补救。这些程序补救的设置至少具有以下两方面的功能：

其一，通过程序的科学设计尽可能打破监狱当局对罪犯行使申告权的绝对控制，为罪犯顺利行使申告权设置一道保护屏障。比如设置中立机关独立接受罪犯申告的系列机制就可以有效避开监狱当局对罪犯申告可能发生的不当干预。这方面的作用是程序的限制国家权力的首要功能在保障罪犯行使申告权上的体现，是程序设计的核心内容。

其二，通过程序的科学设计为罪犯顺利行使申告权提供固定化的操作方法或渠道，使静态意义上的申告权转化为更具有实践意义的动态意义上的申告权。比如首先能够依照法定程序获知自己享有申告的权利，其次能够获得为行使申告权所必须的、固定的物质保障条件，然后并能通过法律允许的途径以口头或书面形式自由或毫无顾忌向有关的中立机关或律师表达自己申告的意愿。程序这方面的作用是程序的技术性或操作性在保障罪犯行使申告权上的体现。方法上的固定在本质上也具有限制权力恣意的作用，这是因为违反操作规程将使权力违法变得昭然若揭从而形成对权力滥用的一定程度的遏制。

法律程序的本质是通过合理配置主体权力（利）、义务形成尽可能完善的制约机制以便达成限制恣意、实现公正之目的，其实质以限制国家权力为核心。对罪犯申告权进行程序保障的核心实现是对监狱当局监管权的限制。其程序制度的一般模式似应遵循以下基本原则： （一）中立机关介入原则

中立机关介入原则的含义是由独立于监狱的、中立的第三方直接受理罪犯的申告，并由其对监狱活动进行监督。也就是说，在监狱权力与罪犯权利的强弱对立之中介入第三种国家权力，以权力制衡权力，以此确保罪犯的申告权免受监狱的侵犯或被侵犯后可获得有效的救济。由中立的第三方国家机关直接受理罪犯的申告，是为了避免监狱参与罪犯行使申告权的过程，并不是要求必须得由罪犯本人直接向中立机关提起申告，也可以是罪犯通过家属或律师转递其意见或材料。对此，联合国<保护所有遭受任何刑事拘留或监禁的人的原则>的第29项原则第一款规定，应由监狱管理机构之外的主管当局指派合格而有经验的人员对监狱进行定期检查。据此推定，这些中立机关应当有权和有便利直接受理罪犯的申告，而且国外已有类似的做法：德国规定在司法执行机关组建顾问委员会，委员会成员可接受申请、建议和控诉；俄国规定，刑罚执行机关的活动直接并通过督察委员会和吸收社会团体参加实行监督。督察委员会成员“在征得相应的内务机关的同意后，有权会见刑罚执行地的所有人员，接受被判刑人的申诉并参与对它的处理，熟悉为完成此项工作所需的文件，秘密的业务文件除外”。同时该文件的第33项原则又规定，每一个囚犯都有权就自己的待遇提出申诉，并在提出要求时，予以保密。若有必要，可由法律代理人和家属代表囚犯提出其申诉。

因此，在设置申告权的保障程序时贯彻中立机关介入原则，有利于罪犯行使该权利。首先，由于罪犯的申告不经过监狱而是直接向中立的第三方国家机关提出的，该中立机关与监狱和罪犯任何一方都无利益冲突，能够本着公平公正的原则审查处理罪犯提出的申告，而不会出现几乎不受监督的监狱权力对罪犯的申告以各种借口置之不理或多加干涉的情形。其次，罪犯直接向中立机关提出申诉、控告和检举，监狱当局无法获知申告的内容，即罪犯是否提出或者是哪个罪犯就哪些问题提出了申告，因此也就无从进行打压和限制，退一步讲，即使监狱知道了这些情况，也无权插手处理事宜，而且因为顾忌有与其地位平等的中立国家机关介入，因此不便通过对罪犯施加压力来限制罪犯的申告权。

（二）律师制约原则

律师制约原则是指允许罪犯会见律师并通过律师转交其申告材料。关于罪犯与律师通信和会见的权利，联合国大会1990年12月14日通过的<囚犯待遇基本原则>就有规定，该原则第18条第1款规定“被拘留人或被监禁人应有权与其法律顾问联络和磋商。”第2款规定“应允许被拘留人或被监禁人有充分的时间和便利与其法律顾问进行磋商。”联合国的这些原则性规定，在世界各国的监狱法律法规中都有不同程度的反映。在美国，罪犯可接受合法邮寄的书面材料，可会见亲属、教师、教士、律师、朋友和熟人，监狱也有义务为律师会见创造合理的环境，对律师来信只能在罪犯面前拆封和检查。在法国和德国，罪犯享有与自己的律师通信不受检查的权利；[5]西澳大利亚1981年监狱法第62条规定“经监狱长批准，开业律师可在适当的时间会见囚犯，会见由监狱官监视，但不得监听。”比利时监狱规则第24条第二款规定“在任何时候，甚至在囚犯受到惩罚被剥夺通信权时，都允许罪犯与其律师、外籍犯人与其本国外交官或领事进行通信联系。”

可见，国际上已普遍承认与律师接触并接受律师服务是罪犯的一项基本权利，监狱应当允许和保障罪犯与其聘请的律师通信和会见。首先，与罪犯的家属或朋友等普通人相比，律师精通法律知识，允许罪犯聘请并有权会见律师，那么罪犯在未曾提出申告之前，就可以向其律师咨询相关法律问题，如申告是否有理，所掌握的证据是否充分，成功的几率有多大等等。如果罪犯是无理申诉，控告和检举也是望风捉影，毫无证据可言，律师可以凭借自己的法律知识耐心对其进行劝服，尽量使这类申告消弥于无形，节省国家司法资源。如果罪犯的申告有理，但没有充分的证据支持，律师可以通过与其会面交谈，以便从中发现有用的线索帮助其收集证据，向有关机关转交各种书面材料，也可以帮助其撰写申告材料递交给有关机关。其次，除了允许罪犯本人可以直接向中立机关提出申告外，如果允许罪犯通过律师转交其申告材料，又可以多一种途径确保罪犯实现其申告权，同时相对于前者来讲，在后一种情况下，罪犯害怕受到申告受到限制和打击报复的顾虑较少，因为中立机关毕竟也是同监狱一样属于国家机关，罪犯唯恐“官官相护”的情况发生也不是毫无道理，因此罪犯在申告时可能会有所保留；而律师不是国家机关工作人员而是属于社会工作者，并受律师纪律规则的约束，一般又是罪犯本人或其家属聘请的，因此罪犯对其律师一般都是“知无不言，言无不尽”，这样能够保证罪犯申告的质量，即不是无的放矢，而是真正能纠正法院错误的判决，防止和遏制监狱腐败。

（三）不受监控原则

不受监控原则是指罪犯递交的申告材料不受监狱当局检查，罪犯会见律师和被中立机关接见时不受监狱当局监控。结合监狱实际情况，不能排除以下情形发生的可能性：罪犯提出申诉被认为是不安分守己，会影响监狱改造工作的效果和思想教育声誉，因此罪犯唯恐申诉会影响其考核、减刑、假释；罪犯提出控告、检举的话，一般都涉及到监狱自身存在的问题，不仅监狱当局害怕这些问题暴露，而且罪犯也怕受到监狱当局的打击报复。因此，监狱一旦知道罪犯提出申告，就会对罪犯进行“个别教育”，正面要求其认罪服法，反面警告其考虑考核及其他后果，或是对申告材料进行扣押或滞于转递，或是在奖励、劳动、减刑、假释等方面予以“制裁”等等。要解决这些问题就不能让监狱当局知道罪犯提出申告的相关情况，即只要不违反监禁处所的安全和良好秩序的要求，每一个囚犯都有权与检查人员进行自由和保密的谈话。而一般来讲，罪犯提出申告的途径主要有三种，一是罪犯本人书写书面材料，以信件的方式寄给中立机关，二是在会见家属或律师的时候交由他们转递给中立机关，三是被中立机关提审或接见时口头向其提出申告。要使监狱无法获知罪犯申告的相关情况，就要针对这三种不同的提起方式分别设置相应的程序，具体而言就是罪犯递交的申告材料不受监狱当局检查直接交给中立机关，罪犯会见律师或家属时和被中立机关接见时不受监狱当局监控，当然，会见和接见不受监控不是绝对的，监狱可以派员在“看得到听不到”的范围内进行监控。

（四）平等保护原则

平等保护原则是指对每一个罪犯的申告权予以平等对待，一视同仁。法律面前人人平等，人人有权不受任何歧视地享有法律的平等保护，这是许多国际性文件早已确认的一项基本的原则，在对待罪犯申告时，同样应体现平等。首先，“法律面前人人平等”，其中包含的一个含义就是对任何公民都一律平等的适用法律，这一原则具体到监狱法律领域就是对每一个罪犯都一律平等的适用监狱法，而罪犯的申告权及其遵循的程序规则当然属于监狱法的内容之一，因此不论罪犯身份、地位或狱中表现如何，受理机关都应当平等对待每一个罪犯提出的申告。而且有学者认为，罪犯所享有的平等权是公民在法律面前一律平等的原则所决定的，而罪犯的平等权包括申告权。其次，为罪犯行使申告权设置程序的目的之一就是为了实现平等，因为如果只规定罪犯享有申告的权利或虽然规定了一些程序但是规定的比较笼统，那么罪犯只能“各显神通”，通过各种渠道行使这项权利，难免会导致监狱和中立机关对待有的罪犯的申告态度积极、处理认真迅速，而对待有的罪犯的申告则拖延推诿、消极怠工，遭遇这种不平等对待时，因为相关法律规定的保护措施不力，罪犯对此再次提出申告也无济于事。因此设置罪犯行使申告权的程序时必须要体现平等保护的原则，即每个罪犯在行使申告权时必须遵循同一套程序规则，不得有例外，否则应当追究监狱及其管理人员的法律责任。例如，在美国当罪犯认为自己受到了不公平对待，看到和感到其他罪犯受到了特别的处遇或优惠，他们可引用宪法修正案规定的“适当的程序”、“平等的保护”条款向法院起诉表示他们的不满。

（五）物质保障原则

物质保障原则是指监狱应当为罪犯行使申告权提供各种物质便利条件。虽然法律明确规定罪犯享有申告权，同时也设置了相应的的程序规则保障罪犯这一权利的实现，但在设置这些规则时不能忽视最基本的物质保障条件。因为罪犯不能光凭其心想的或口头表达的申告意见就能实现其申告权，而且罪犯进入监狱之后，除生活必需品之外，其他物品一般都被严禁携带，另外其在狱内的自由活动范围也受到严格限制，与外界的通讯和接触都要经过监狱的批准。在这样的情况下，罪犯即使有心提出申告也会因为条件不具备而作罢。例如，囚犯入狱时应发给书面资料，用其看得懂的语言解释有关的条例和申诉与纪律程序，必要时还应就上述规则做口头解释，[11]否则，有的罪犯因为根本不知其享有和如何行使申告权而被动的放弃了这一权利；罪犯要撰写书面申告材料，却没有自由使用纸和笔的便利；罪犯要会见亲属、律师帮助其转递材料，却被监狱派员监督会见和禁止私自传递书信；罪犯不想申告行为被监狱获知，却必须由监狱将材料转递中立机关；对于那些文盲罪犯来讲，撰写书面材料很不方便、会见律师有诸多限制、等待中立机关不定期接见也希望渺茫，因此要表达其申告意见更是难上加难。所以，罪犯想要书写申告材料或是口头表达其申告意见，必须建立在一定的物质便利条件支持的基础上。

中国现行<监狱法>虽然在第7条明确规定了罪犯享有申告的权利，而且在该法第3章第2节和其他相关法条也规定了如何对罪犯提出的申告进行处理。但是这些规定赋予了监狱在处理罪犯的申告时较大的权力，而且相关程序又规定的比较粗疏，主要表现在以下几个方面： （一）罪犯申告缺少中立机关的有效监督，申告权的正常行使面临威胁

根据中国《监狱法》第22条到第24条的规定，罪犯在狱中提起的申告，必须经由监狱向人民检察院或人民法院转达才能得到相应处理。虽然该法第23条同时规定了对于罪犯的申告材料监狱应当及时转递，不得扣押，但是从相关的法律规定和实践中的具体操作来看，这一转递程序完全由监狱自行操控，人民检察院对此缺乏有效的监督手段和监督途径，罪犯的申告权很容易被限制。《监狱法》第22条规定“对罪犯提出的控告、检举材料，监狱应当及时处理或者转送公安机关或者人民检察院处理，公安机关或者人民检察院应当将处理结果通知监狱。”根据本条规定，罪犯的控告、检举材料可以由监狱自行处理或是由监狱转送公安机关或检察院处理，且不说监狱自行处理一定会对罪犯的控告、检举材料进行审查，即使转送到其他机关处理也并没有明确禁止监狱的先行审查权。该法第24条规定“监狱在执行刑罚过程中，根据罪犯的申诉，认为判决可能有错误的，应当提请人民检察院或者人民法院处理，人民检察院或者人民法院应当自收到监狱提请处理意见书之日起六个月内将处理结果通知监狱。”也就是说，监狱可以对罪犯本人提出的申诉进行初步审查，但监狱仅凭人民法院送达的起诉书副本、判决书、执行通知书、结案登记表等，一般很难辨明法院的判决是否有误，因此，监狱这里的初步审查权极易被滥用从而导致罪犯的申诉权被限制。根据该法第47条“罪犯在服刑期间可以与他人通信，但是来往信件应当经过监狱检查。监狱发现有碍罪犯改造内容的信件，可以扣留”的规定，罪犯委托他人代为申告的信件，监狱有权检查并完全有可能被监狱以“有碍改造”为由予以扣押。而且，虽然第47条同时规定“罪犯写给监狱的上级机关和司法机关的信件，不受检查。”但因为信件必须经过监狱寄出，而且相关的监督机制比较薄弱，监狱要违法检查也是轻而易举而不易被察觉。总的来讲，罪犯的申告材料一般都会先经过监狱的审查，然后才由监狱向有关的处理机关转递。

根据《监狱法》第6条的规定，人民检察院对监狱执行刑罚的活动是否合法，依法实行监督。最高人民检察院颁布的《人民检察院劳改检察工作细则（试行）》第20条规定，人民检察院有权检察劳改工作干警、武警有无阻挠、扣押、擅自处理罪犯及其家属的申诉和控告以及报复陷害申诉人或控告人的情况。另外，各级人民代表大会代表、政协委员可以不定期视察监狱，检查监狱执行刑罚的活动。但不论是检察院的监督，抑或是人大代表、政协委员的视察，都是一种“治标不治本”的做法，一来实际上很难真正发现监狱存在的问题，二来不能从根本上预防罪犯的申告权被侵犯。因此导致罪犯的申告材料完全由监狱转递，却得不到有效的监督，以致罪犯的申告权极易受到限制。即如果监狱认为罪犯的申诉会影响监狱改造工作，害怕或发现罪犯的控告、检举涉及监狱自身的问题，就有可能对相关材料滞于转递或予以扣押，甚至可能利用《司法部关于计分考核奖罚罪犯的规定》第21条规定的罪犯“利用申诉无理取闹,申诉被驳回后又无理缠诉的,应给予扣分或其他处罚”，对罪犯进行打击报复，同时罪犯也可能担心影响考核而不敢提出申告。

（二）缺乏律师的有效制约，监狱法没有规定罪犯有权会见律师，与世界各国及国际性文件的规定有差距

关于允许罪犯会见律师并通过律师帮助其行使申告权，我国在这方面的做法与世界各国及国际性文件的规定还有一定的差距。首先，<律师法>第25条规定律师可以代理各类诉讼案件的申诉，但是对律师是否有权代理罪犯的控告、检举未作规定。按照现行监狱法第48条的规定，罪犯在服刑期间只能会见其亲属或监护人，律师不包括在内。其次，司法部颁布的《律师会见监狱在押罪犯暂行规定》虽然允许律师会见在押罪犯，但在具体操作的规定方面不够完善。其中第4条规定律师只有在四种情形下才可以会见罪犯，而律师接受罪犯委托代理申告只能归入第四种情形：其他需要会见在押罪犯的情形。笔者认为，这一规定弹性较大，导致的结果就是：律师代理申告是否属于法定情形、是否允许律师在这种情形下会见罪犯，决定权就基本掌握在监狱手中了。而第6条虽然规定了对于符合法定情形的，监狱应当在48小时内安排会见，但对于律师能否会见涉及国家机密和重大复杂案件的罪犯，监狱有绝对的决定权。而且该暂行规定对律师会见罪犯时的行为也有诸多限制。最后，根据《监狱法》第47条的规定，罪犯虽然可以通信，但除了写给上级监狱机关和司法机关的信件不受检查外，其他信件均须接受检查，这对罪犯以通信为方式获得律师帮助也有一定程度的妨碍。而实际上，由于罪犯“身陷囹圄”，在行使申告权时，更需要通过与律师直接接触的方式获得律师的专业化帮助，即法律应当明确规定罪犯有权会见律师并允许律师帮助罪犯转递申告材料。

（三）对罪犯行使申告权没有确立平等保护原则

监狱法未明确规定平等保护原则。虽然宪法规定的“法律面前人人平等”原则同样适用于《监狱法》，即所有罪犯在适用《监狱法》上一律平等，因此罪犯行使申告权也应当一律平等，不因其身份、地位等方面的因素而有所特殊。但我们也看到，在监狱这样的特殊环境中，罪犯罪行的轻重之差、管理上的宽严之别以及身份之悬殊，可能引起监狱管理人员在认识罪犯权利保护方面发生区别对待之误读，在实践中监狱管理人员对于罪犯提出的申告“厚此薄彼”的现象屡禁不止。例如：有的罪犯因其入狱前地位显赫，有的罪犯因其有深广的社会关系，有的罪犯又因其有雄厚的经济实力背景，而在狱内具有了特殊地位，享受了某种特殊照顾，对其提出的申告，监狱积极提请中立机关处理，中立机关也是“非常重视”，及时处理；而有的罪犯因其所犯罪行严重、情节恶劣，有的罪犯因其在入狱后平时改造表现不良，有的罪犯因其多次提出申告，对其提出的申告，监狱不予理睬、滞于转递或予以扣押，中立机关也是推诿拖延。因此，在《监狱法》中进一步具体规定平等保护原则具有明显的实践意义。

（四）监狱法没有规定为罪犯行使申告权提供物质便利条件

罪犯提起申告常用撰写书面材料的方式，因此，罪犯必须有这方面的便利条件才能以这种方式提起申告。但是我国监狱法及相关法律对这方面都没有明确加以规定。首先，根据我国监狱法第18条规定的“罪犯收监，应当严格检查其人身和所携带的物品。非生活必需品，由监狱代为保管或者征得罪犯同意退回其家属，违禁品予以没收。”即除生活必需品之外，罪犯无法直接接触到其他物品。其次，监狱法第49条规定“罪犯收受物品和钱款，应当经监狱批准、检查。”司法部颁发的《律师会见监狱在押罪犯暂行规定》第10条规定“律师会见在押罪犯不得私自为在押罪犯传递书信、钱物。”换言之，罪犯会见亲属、律师或邮寄获得书写用品也得经过监狱的批准。因此，罪犯如果不向监狱申请就无法获得纸和笔等书写申告材料所需的物品。再次，罪犯的书面材料写好之后要交给有关机关处理，虽然《监狱、劳改队管教工作细则（试行）》第24条规定“监狱、劳改队应当设立犯人申诉、意见箱和控告箱，接受犯人合理化建议和申诉、控告材料。申诉、意见箱由监狱、劳改队指定专人开箱处理；控告箱由驻劳改单位人民检察院的工作人员或劳改单位纪律检查部门的工作人员开箱处理。”但是，对于申诉、控告箱具体如何设立、如何管理等问题规定得不够具体，也未明确禁止监狱管理人员参与处理，再加上申诉、意见箱是由监狱指定专人开箱处理，如前文所述，罪犯的申告权被限制的可能性还是存在。

对于罪犯行使申告权的现行程序的一些缺陷，笔者认为应当从以下几个方面着手进行设计和完善： 第一，明确规定对于罪犯的申告，监狱无权处理，应由罪犯直接向中立机关提起。首先，在监狱内罪犯自由活动的范围内设立举报箱，举报箱由中立机关直接管理并定期开箱处理，监狱无权接触；其次，法律应设置中立机关作为监督机构，有权随时进入监狱视察监狱任何部门和接见任何罪犯而不受限制；最后，罪犯会见律师或被中立机关接见时不受监控，监狱不得派员在场，也不得对谈话进行录音录像，但可以在“看得见听不见”的范围内进行监督。特别要强调的一点是：在目前中立机关还没确定的情况下，可以暂时由人民检察院扮演中立机关的角色，但这只是权宜之计。因为罪犯毕竟是经人民检察院提起公诉的，二者之间的关系存在利益相对的一面，检察院作为中立机关难以最大可能确保公正。但由于我国现行的相关体制还不够完善，还不具备设立一个完全中立的国家机关的条件，而检察院首先是与监狱互不隶属的国家机关，其次具备处理罪犯申告的能力，如有固定的机构和工作人员，具备一定的侦查能力，最重要的一点是我国现行监狱法已经赋予检察院对监狱执行刑罚活动的监督权，因此，在现行条件下暂时由人民检察院作中立机关比较可行。从长远来看，已有学者指出，应当建立巡视制度，成立一个由人大机关、检察机关、监狱管理机关的人员共同组成的视察委员会，定期视察监狱，听取和解决罪犯对服刑中遇到的不公平待遇、错误处理的申诉和控告。在现行的人大代表、政协委员视察巡视监狱制度的基础上，同时借鉴国外对监狱的监督机制的做法，或可考虑成立一个视察委员会作为中立机关处理罪犯提出的申告，视察委员会的成员由法官、人大代表、政协委员组成。

第二，允许罪犯聘请律师，并通过律师转递申告材料或向律师口头表述其申告意见。首先，允许罪犯自己或委托亲友聘请律师，如果罪犯因经济困难等原因无力聘请律师，有权向监狱申请律师帮助，监狱应当指定承担法律援助义务的律师为罪犯提供法律帮助；其次，法律应规定监狱不得拒绝罪犯或其律师要求会见的申请，不得限制会见的时间、次数和谈话内容，并且应当为会见提供便利，但是会见所受的限制可以按照罪犯所犯罪行的轻重和服刑表现的好坏而有所区别，例如重罪者和律师之间要有强制隔离措施或会见时加戴手铐、脚镣，轻罪者可以和律师座谈而无隔离措施；最后，会见时，应允许罪犯将申告材料直接交给律师，并由律师向中立机关转递，或者罪犯向律师口头表述其申告意见，由律师整理后写成书面材料转递给中立机关。

第三，立法必须首先明确规定罪犯的申告行为不影响其考核，严禁打击报复。立法应当在赋予罪犯申告权的基础上，进一步明确罪犯的申告行为在任何情况下都不影响其考核，严禁打击报复。具体而言，首先，在罪犯入监时，监狱管理人员应当告知罪犯有权提出申告，并且罪犯该行为不会影响其考核；监狱管理人员不得对罪犯的申告行为进行限制和打击报复；其次，应当告知罪犯有权就其申告行为受到的打击报复再次提起控告、检举；再次，应当告知罪犯可以向哪些机关提起申告及联系方式；第四，告知可以是口头或书面形式，口头告知应当记录下来；最后，监狱管理人员违反上述告知义务，应当承担法律责任。

第四，法律应当明确规定一律平等对待所有罪犯。所有罪犯都平等的享有监狱法规定的权利和承担监狱法规定的义务，监狱管理人员违反此规定应当承担法律责任。就罪犯的申告权而言，所有罪犯都有权提出申告，上述保障机制应无差别的适用于每一个罪犯，不得因其罪行的轻重之差、管理上的宽严之别以及入狱前的身份地位或其他理由受到不公平对待。

第五，监狱应为罪犯申告提供物质保障。首先，监狱应当在罪犯可以自由活动的范围内放置纸、笔、信封、邮票等书写用品，对罪犯使用不得加以限制；其次，监狱应当在罪犯自由活动区内设立举报箱，举报箱上写明中立机关的联系方式，并标明举报箱由中立机关控制，监狱不得接触；最后，监狱应当为律师会见罪犯和中立机关接见罪犯提供专门的会见室，会见室应当提供可供书写材料的条件，并且会见室的设施应当符合监狱监督“看得见听不见”的标准。