税收基本法是税收领域的根本大法，在整个税收法律体系中居于母法地位，对各实体法和程序法起着统帅作用。同时，由税法的地位和税收法制建设的规律所决定，税法属于公法，是国家的重要法律。因此，制定税收基本法是我国税收法制的重大事件，对于促进中国市场经济的发展和完善具有重大意义。

税收基本法作为统帅各单行税收法律、法规的母法，其制定对于中国税制改革的深化、税收立法的完善和税收司法的加强将起重要的推动和保障作用，这已达成共识。但是，对在社会主义市场经济条件下，中国税收基本法究竟应选择什么样的立法模式，在立法过程中需要注意哪些重要问题，以及如何构建税收基本法的框架，很有必要做进一步探讨。

税收基本法，就是要把各个单行税法的共同性问题和一些不宜由单行税法规定而在宪法中又没有具体说明的问题作一个集中的概括说明。在国家的整个法律体系中，它起着把宪法和单行税法连接起来的桥梁作用，有利于改观宪法和单行税法脱节的现状。制定税收基本法，可以填补中国法律体系中宪法和单行税法之间的空白，有利于实现税法体系的系统化、规范化，是健全中国法律体系的重要组成部分，也是提高中国税收法律的等级和级次，加速税收法制化建设的根本途径。

税收法定主义原则是国家征税的重要原则，依法治国必然要求依法治税，它是建设社会主义法治国家的重要组成部分。依法治税的前提是有法，然而，由于我国税法体系的不健全，特别是税收基本法的缺失，这样在税收实际工作中经常会出现“无法可依”的现象，使得依法治税落实不到实处。必须借助中国即将进行新一轮税制改革的契机，尽快出台税收基本法，给中国的税收工作提供一个良好的环境，使之有法可依，做到依法治税。

制定税收基本法，就是要在税收基本法中把中央和地方的税收权限，包括立法权、解释权、税收的开征停征、税收减免权等做一个明确的划分，两套机构的执法权限，征管过程中出现问题的解决也会在税收基本法中也将有一个科学合理的划分。理清了中央和地方之间、国税和地税之间各自权限的划分，可以有效地协调好中央和地方之间的财政税收分配关系，又可以提高税务部门的工作效率。

是进一步深化税制改革的需要，税制改革并不能一劳永逸，1994年税制改革为中国建立健全市场经济下的税收体系开了一个头，10多年过后，社会经济形势变化了，原来的税收体系已经不能适应社会主义市场经济的发展要求，到了进行新一轮税制改革的时候了。制定税收基本法应是新一轮税制改革的题中应有之意，这样既衔接了宪法和税收单行法，也可以将税制改革的总体思路和原则通过立法确定下来，使改革有章可循，逐步走向规范化的轨道，一改过去那种制定税收单行法过程中“修修补补”、“朝令夕改”的做法，也维护了税法的权威性和严肃性。

税法作为中国整个法律体系的组成部分，不可避免地会与其他法律发生关系。在缺少税收基本法的情况下，税收单行法与其他法律的关系不够紧密，空当过大，如在宪法中只规定了公民有依法纳税的义务，没有就一些基本的原则问题做进一步的明确规定。这样，当出现问题时很难与其他法律进行协调，有时候还会出现相互抵触的情况。有了税收基本法，就可以把税法作为一个整体、一个体系与宪法和其他各个体系的法律进行协调，使其不仅从法理上，而且从操作上成为中国法律体系的有机组成部分，增强了税法与其他法律的协调性。

各国对待税法的一些共同性问题，如税法指导思想，适用范围和基本原则，税收管辖权，税收管理权限的划分等，一般通过两种立法途径加以规定：其一，将各项税收法律、法规编纂成法典，有关适用于所有税收的一般规则涵盖在法典的各部分中，并通过具有法律效力的判例经常性地对税法典进行补充，美国、法国、巴西等国就是采用这种立法形式；其二，制定税收基本法，集中规定适用于各税收单行法的一般规则，自上一世纪60年代以来，以德国、日本为代表的一些国家采取的就是这种立法形式。

从中国目前的实际情况看．我们认为适宜制定税收基本法而非采用编纂税法典的形式。这是因为中国目前正处于计划经济体制向市场经济体制的转轨时期，税制必然随着经济体制改革而不断变革，1994年的税制改革便是明证。今后税制还须适应社会经济生活的变化，尤其是经济体制改革的深化而不断发展和完善。税法典的编纂是以基本稳定的税制为前提，这就是说，经济体制特别是税制尚未基本定型之前，不可能制定统一的税法典。而制定税收基本法一方面可以对税制改革的实践提出最基本的法律准则，使之沿着既定的普遍适用的原则顺利进行，另一方面，即使现实经济生活或者经济体制发生了变化，也只需制定、修改和废除税收实体法和税收程序法，税收基本法的稳定性仍可以得到保证。当然，随着经济体制改革的深化，如果税制已经基本稳定，就可以在税收基本法、税收实体法和税收程序法的基础上编纂税法典。这是中国税收立法的终极目标，只是目前尚不具备这种条件。

中国税收基本法应采用什么样的立法模式呢？国际上有两种模式可供我们参考：一是“发达”式税收基本法，二是“发展”式税收基本法。前者体例结构比较复杂，篇幅宏大，内容具体且注重程序，无需另外配套立法即可实施，具有很强的适应性和操作性，这种模式往往为高度发达的市场经济国家所采用，如德国、日本等。而后者的体例结构比较简单，篇幅短小，内容原则且不太注重程序，在实施中需要依赖其它配套立法，操作性较差，这种模式往往为发展中国家或者市场经济发展初期的国家所采用，如俄罗斯、东欧各国等。

中国是发展中国家，在制定税收基本法上缺乏经验，上述两种立法模式可以为我们提供一些借鉴。我们认为，没有必要将我国制定的税收基本法强行归于其中的哪一类。事实上，立法的分类并无绝对的标准。中国税收基本法的制定应是民族特色和国际标准的有机结合，即中国应该立足现实国情，兼收并蓄，首先要向俄罗斯等国的“发展”式税收基本法学习，因为我国与这些国家在市场经济不发达这一点上是共同的，在税收基本法上有许多可资借鉴之处，我国的税收基本法如果脱离了这个现实国情将是无源之水，无本之木。同时，我们也要注意“发达”式税收基本法的科学性，将之视为我国税收基本法的发展方向，并借鉴一些能为我国现实国情所接受的法律原则和法律制度，以利于我国税收基本法与国际标准的真正接轨。

制定税收基本法要注意的问题很多，在此，我们只着重谈三个问题：

1．关于税收管理体制问题。税收管理体制是指中央和地方之间各种税收权限划分的有关制度和办法，它在整个税法体系中居于重要的地位。但中国目前起草的《税收基本法（草案）》中对其并未作出规定，我们认为，中国税收基本法对此须作出明确规定，应当确定以分税制为基本内容的税收管理体制，实现分设机构、划分事权、划分财权的三者统一。按此要求，整个税收可以分为中央税和地方税、中央和地方共享税。税收基本法应当规定各税种划分的一般原则，对于中央税、中央与地方共享税以及一些事关全局、在全国范围内开征、影响到国家宏观调控的地方税，应由中央立法机关决定其开征、停征、减征和免征，保留这部分税收的中央立法权。而对另一部分税源分布区域化、不影响全局的地方税，则可将立法权下放到省级地方立法机关。这样既加强了中央的宏观决策能力，又兼顾了地方的实际情况，可以刺激和鼓励地方广辟税源，增加收入。在征收管理方面，也应适应分税制的要求，进一步完善已分立的中央税征管组织制度和地方税征管组织制度，保证财政收入及时入库。

2．关于税收立法问题。不少同志主张税收基本法应当规定税收立法，对各级各类税务机关的税收立法的权限和程序加以确认和规范，并规定税法解释的机关、原则和权力范围。我们认为，在税收基本法中不应设专章规定税收立法，因为各类立法事项一般都在宪法或其它宪法性法律文件中加以规定。关于税收法律、税收行政法规、税收地方性法规等的立法机关、权限划分，它与中国长期形成并公认的立法体制并无区别，在税收基本法中专门规定税收立法有越俎代庖之嫌。我们应坚持国家立法的统一性和权威性。但是应指出的是，由于税收的特殊性，在税收基本法中也不可能完全不涉及到税收立法问题，如在税收管理体制中就必然要涉及到中央税立法权与地方税立法权的划分问题。再如税收法律、税收行政法规与税收部门规章之间各自可以规定哪些问题，虽然可在税收基本法中加以明确，但这些内容也只需放到税收管理体制中去，不必专设一章。

3．关于税收司法问题。有的同志主张在税收基本法中规定税务机关内设立税务公安机构、税务检察机构和税务审判机构，其用意是希望借此加强税收执法，及时有效地惩处税收违法犯罪行为。我们认为这样做是不合适的，税收基本法中不能规定税收司法。因为司法权只能统一由司法机关专门行使，这是我国司法制度不可动摇的原则。以上三个机构都是我国行使司法权的法定机关，它们独立行使职权，不受其它国家机关和社会团体的干涉，而税务机关是行政机关，不可能让其分享司法权，如果在税务机关内部设立税务警察机构、税务检察院和税务法院，也就是意味着税务行政机关拥有了税务方面的全部司法权，这违反了《人民法院组织法》和<人民检察院组织法>等的规定。为了加强税务司法工作，以保证税务机关有效地依法行政，可以考虑在公安机关、检察机关、人民法院内分派特定的人员专门负责税务方面的侦查、起诉和审判工作，或设立相应的税务派出所、税务检察室和税务法庭，但是它们不能隶属于税务机关。对于税务行政诉讼和税务刑事诉讼，中国已面有专门的法典，即<行政诉讼法>和《刑事诉讼法》，它们是税收行政诉讼和税收刑事诉讼的直接法律依据。税收基本法不能另起炉灶，这样会有损国家立法和司法的统一性和尊严。对于税务行政诉讼和刑事诉讼可以从这些法律中援引而不宜作专门规定。

在讨论和分析中国税收基本法应采用的模式和注意的问题后，我们认为，中国税收基本法的基本内容可以按以下框架进行整合：

第一章，总则。主要规定税收基本法的立法依据和立法目的，税收的定义，税法基本原则，税收基本制度，中央与地方税收立法权限的划分。

第二章，税收管理体制。主要规定我国已经开征和即将开征的税种种类，中央税、地方税、中央与地方共享税划分的原则，征管机构的分设等。

第三章，税收管辖权。主要规定中国的税收管辖权以及确立税收管辖权的原则，解决国际税收管辖权冲突和区际税收管辖权冲突的原则、途径和方法。

第四章，税务主管机关。主要规定税务主管机关的地位、职权与职责，税务主管机关的组织机构和管理体制。

第五章，纳税人。主要规定纳税人资格的认定，纳税人的权利和义务以及对纳税人的保护。

第六章，税收征管。这里只需概略地规定税收征管的基本内容，具体规则适用《税收征管法》。

第七章，税收监察。主要规定税务主管机关对纳税人纳税情况的监督和检查，有关机构的设置、职权、责任、以及监察程序。

第八章，法律责任。主要规定认定税收法律责任的基本原则和税收法律责任的基本形式。

第九章，附则。主要对一些基本术语进行解释，规定税收基本法的适用范围等。

在计划经济体制下，税法和会计制度在高度一致基础上相互衔接。1993年，随着《企业财务准则》、《企业会计准则》和分行业会计制度的实行，使得税法和会计制度初步分离。1994年税制改革，尤其是《企业所得税暂行条例》的实施，奠定了税法和会计制度分离的基础。2000年新<企业会计准则>及《企业所得税税前扣除办法》的实行，税法和会计制度的差异逐步扩大。目前，我国企业所得税法与会计制度关系表现为“企业所得税应纳税所得额的确定需要对会计数据进行大量调整”。税法与会计制度之间差异调整的协调性欠缺，制度设计缺乏规范，在实践中带来诸多问题，必须通过税法与会计制度的协调解决。

(一)减少制度摩擦造成的税收征管效率衰减

中国目前税法和会计制度的差异，虽在商品课税的各税种中都有不同程度的存在，但主要表现在企业所得税中。2000年新<会计准则>确定了会计核算的谨慎性原则，遵循这一原则，在销售业务会计核算中，会计人员可以根据职业判断对有关业务遵循会计准则进行处理，如关于销售的确认、减值和损失的准备金提取，新会计制度和旧会计制度之间发生了较大变化。之后，国家税务总局就所得税相关业务处理颁布了规范性文件，但仍表现出规范性差、立法技术水平不高、法规存在漏空之处等问题，如非货币交易所得税处理没有明确规定，有关所得税的视同销售没有确切范围等。以上问题的存在，使税法和会计制度在部分收入和扣除项目上的差异很难协调。制度之间的摩擦加大，其结果必然造成制度运行的效率衰减，税收目标难以实现，税务部门对纳税人所得税的缴纳很难控制和管理。

(二)防止忽略税法与会计制度协调造成税收流失

现行企业所得税制设计过多地关注税收收入、宏观调控目标的实现，并以此作为评价税制、修正税制的依据，造成了税收法规过于复杂，并严重忽视了对税收自身效率的要求，忽略了税法与会计制度的协调，使税法留下了“漏空”，现实中会对征税人、纳税人的利益取向和行为选择产生复杂和广泛的影响，并最终形成税收流失。

1、征税人在执法过程中，由于税法复杂和制度缺失，对税法执行把握不到位，或由于个人利益驱动滥用税收自由裁量权，造成税款少征或不征。

2、纳税人利用自身信息优势规避税收征管，使少纳税或不纳税“合法”化。

3、个别纳税人的税收违章行为会产生消极的社会示范效应，使诚实纳税人因感到“吃亏”而变得虚伪。

(三)降低纳税义务人的纳税成本和涉税风险

由于目前我国税法和会计制度在某些项目上“过度分离”，2000年确定的企业所得税“独立纳税体系”，使纳税人在所得税相关业务处理和所得税纳税申报表填报时难以保证准确无误，既可能造成纳税人因税法和会计差异调整错误多交税款，也可能造成税务人员将纳税人的无知性不遵从认定为违法行为，致使纳税人被行政处罚，为此纳税人不得不耗费大量人力、财力、物力研究税法（或有偿聘请税务代理），以正确缴纳税款，使纳税成本增加。2004年7月1日<行政许可法>正式实施，国务院分三批取消了税务部门69项审批项目（其中包括13项企业所得税审批项目），税务管理由事前审批转变为事后审核,如《关于执行企业会计制度需要明确的有关所得税问题的通知》规定企业永久或实质性损害税前扣除与会计制度财产损失的列支规定不尽一致，纳税人对此扣除项目的处理可能和税务部门的判断相偏离，最终使纳税申报出现错误，而承担被税务部门处罚的风险。

(四)提高各类生产经营主体持续发展的能力

在市场经济条件下，企业为了增强市场竞争能力，保证持续经营，必须进行风险防范。我国现行会计准则中对于市场风险防范的一般方法是遵循会计谨慎性原则计提的各种准备金、推迟收入的确认等。而现行的税法只承认坏账准备，对于计提的投资和其他各种准备金不允许税前扣除，此种规定降低了投资者的投资热情和企业抵御风险的能力，最终影响的还是税基。19世纪著名的经济学家瓦格纳在其税收原则中提出“涵养税源”的观点认为，课税不能妨碍国民经济的发展，应避免对税源的危害，并在可能的范围内尽量地有助于资本的形成，促进国民经济的发展。中国税法和会计制度的过度分离，必然导致所得税的税基远远大于会计利润，造成企业的税负过高，持续经营能力下降。

理论上适用的可能性 1、从公私法的融合趋势来看。随着社会、经济的发展，国家、个人和社会利益之间的冲突越来越激烈，如何实现这三者之间的利益平衡、实现可持续发展是当代法学所要解决的问题。社会利益的冲突使得传统的公法、私法的二元结构划分遭到挑战，公法、私法的相互渗透、融合已经成为当代法学发展的重要趋势。私法方面，现代民法对传统三原则做出了修正，出现了限制所有权和契约自由的新趋势，公共利益优先于私人利益，公法性规范不断“侵入”私法的领地，以弥补传统私法调整之不足；公法方面，国家的公共职能发生了重大变化，“不仅要履行传统的政治职能，还要履行在整个世界范围内发生的经济与工业的深刻变迁创设出的各种新的、政府所担负的义务”，对社会经济的发展进行参与、管理和干预，纠正和克服市场失灵。在此过程中，国家不仅要运用传统的公权力方法，而且由于权力行使的界限，国家还要借鉴和引入大量的私法的调整方法以弥补传统公法调整的不足。诚信原则作为私法的重要规范和原则也被引入到公法中，在公法领域得到广泛适用。税法作为公私法融合产物之经济法的重要组成部分，不但具有所谓“公法”的特征，而且还同时具有很强的“私法”色彩，当然可以适用诚信原则。

2、从诚实信用原则本身的发展来看。随着社会的发展和道德伦理在法律中地位的提高，国家对私法干预的强化，诚信原则已经从私法领域向公法领域扩张，许多法律概念、规则、规范乃至原理、制度，均在诚信原则的冲击或影响下发生了或正发生着巨大的变化。