胶澳是青岛的旧称，1891年（清光绪十七年）清政府议决在胶澳设防，这是青岛建制的开始。1897年德国通过不平等条约强占胶澳，从此，胶澳沦为殖民地。1914年日本又取代德国占领胶澳，直到第一次世界大战结束，“五四”运动爆发，迫使日本于1922年同中国政府签订了《解决山东悬案条约》，中国终于收回了胶澳的主权。同年12月10日，根据《条约》中所规定的“将胶澳租界地全部开辟为商埠”条款，胶澳商埠督办公署成立，直属北洋政府。

北洋政府时期的所谓商埠有两种：一是依照不平等条约开辟的通商口岸．一是因该地工商业发达而由中国政府开辟的商埠，称“自辟商埠”。胶澳商埠属于自辟商埠内。

争权夺利　青岛主权收回后，因其地位特殊，立即成为北洋军阀争夺的目标，围绕“胶澳督办”一职展开了激烈的争夺。1922年12月至1925年7月，胶澳督办更换过五次：熊炳琦、高恩洪、王翰章、温树德。

1925年7月，张宗昌置中央政府命令于不顾，擅自将“胶澳商埠督办公署”改为“胶澳商埠局”，并任命其掖县同乡赵琪为“总办”，将青岛置于山东督办公署管辖之下。赵琪上台后，秉承日本人和张宗昌的旨意，在政治上大肆通缉、逮捕革命志士，在经济上强销公债、军用证票，削减教育经费，致使青岛工商业凋零，教育倒退，人民生活水平低下，民不聊生，怨声载道。