货币发行制度是一国对该国货币发行的有关规定，一般由法律的最高权力机构制定，包括发行机构、发行限额、保证制度及批准程序等。货币发行制度先后经过了金属本位制度，可兑换黄金的银行券发行制度和不可兑换纸币制度。现行的货币发行制度实际上指不兑现的信用货币的发行制度。西方国家的货币发行制度承袭了银行券的发行管理办法，强调国家的监管，以保证货币的适度发行，维持本国甚至地区的币值稳定。几乎所有国家都将货币发行权集中到各自的中央银行，规定发行最高限额和弹性发行的条件，并规定相应的发行保证的条件。我国的货币发行权集中到中国人民银行，实行高度的集中管理，坚持经济发行的原则。除中国人民银行以外，任何地区、任何单位、任何个人都不准发行任何货币或变相货币，都无权动用国家的货币发行基金。人民币是通过国家银行信贷程序发放出来的。

在金属货币可以自由铸造、自由流通的时代，货币本身具有十足的内在价值，无须有发行准备；在银行券出现的早期，金属货币与银行券混合流通，银行券只是由于交易的需要代替金属货币执行流通手段的职能，并随时可以兑换为十足价值的金属货币，因而政府也很少对银行券的发行加以限制。后来银行券的流通范围不断扩大，过量发行导致银行券不断贬值。为保证币值稳定，防止滥发纸币，政府就采用法律形式对银行券的发行作出限制。如国家制定货币发行法，规定由中央银行垄断货币发行权，发行货币要有一定的贵金属、证券和其他资产作保证，同时还规定发行额度，有的还规定了超额发行要缴纳发行税之类的监督措施。

各国的货币发行制度因国情不同而内容各异，最核心的是设置发行准备金原则的区别。发行准备一般分为两种。一种是现金准备，包括有十足货币价值的金银条块、金银币和可直接用于对国外进行货币清算的外汇结存。另一种是保证准备（又称信用担保），即以政府债券、财政短期库券、短期商业票据及其他有高度变现能力的资产作为发行担保。从历史上看，货币发行准备金制度有过五种基本类型：

十足现金准备制

又称单纯准备制，即发行的兑换券、银行券要有十足的现金准备，发行的纸质货币面值要同金银等现金的价值等值，实际上这种纸质货币只是金属货币的直接代用品，只是为了便于流通。这种制度仅在金属货币时代适用。

部分准备制

又称部分信用发行制、发行额直接限定制、最高保证准备制。部分准备制最先在英国出现,其要点是由国家规定银行券信用发行的最高限额，超过部分须有百分之百的现金准备。随着发行权的集中，这种限额可以在一定限度内增加。

发行额间接限制制

包括：①证券托存制，即以国家有价证券作为发行保证，在这种制度下，国家公债是银行券发行的保证，如1863年美国的《国民银行条例》；②伸缩限制制，即国家规定信用发行限额，经政府批准的超额发行须缴纳一定的发行税，1875年德国曾采用此制；③比例准备制，即规定纸币发行额须有一定比例的现金准备，如1913年美国的《联邦储备法》。

最高限额发行制

又称法定最高限额发行制，即以法律规定或调整银行券发行的最高限额，实际发行额和现金准备比率由中央银行掌握。法国自1870年起采用这一制度。

商品足值保证制

即以计划价格

信用货币制度

各种货币发行制度都曾以某种方式规定了中央银行的黄金准备数量，但由于经济制度中的矛盾，经济活动规模的迅猛扩张，黄金准备占银行券发行总额的比例普遍锐减。货币发行制度过于依赖黄金准备，银行券的稳定只有依靠与黄金兑现来保障，必然导致货币流通数量不足，中央银行集中的黄金准备也无法应付剧烈波动的经济货币需求。因此，从1929～1933年世界经济危机以来，各国普遍实行不兑现的信用货币制度。这种信用货币形式上仍是银行券，但其实质已接近纸币，黄金已退出流通，信用货币不仅不能与黄金兑换，而且已不用黄金作为发行准备。法国于1939年取消了银行券的黄金保证制度；英国于1939年 9月颁布法令将英格兰银行的黄金储备全部移交国库；美国于1968年1月取消了银行券的黄金保证。现代资本主义国家的货币发行，主要以国家证券作保证，黄金实际上已作为一种普通商品在市场上流通，成为一种取得外汇的最简便的手段。世界货币发行制度的总趋势是发行银行券由可兑现金银向不兑现金银、由现金准备向保证准备、由保证准备发行向货币供应量的管理与控制逐渐过渡。在这一转变过程中，中央银行的纸币发行中隐含着政府的纸币发行因素，为稳定通货带来了一个复杂的问题。

中国纸币产生于宋代，而法定纸币的发行起于清末。

清代

1897年5月27日成立中国通商银行,清政府授予发行纸币特权。1904年3月14日清政府开始计议设立大清户部银行，1905年8月在北京成立户部银行,制订章程32条，授予户部银行铸造货币、代理国库、发行纸币之特权。这是中国最早的中央银行。发行的纸币实为银两兑换券。1908年户部银行改名大清银行，发行的纸币同户部银行相差无几。清末钱庄、银钱店、官银局都发行纸币，有银两票、银元票、钱票等三种。都以当时银价定值，缴纳钱粮赋税均可通用，谁家发行由谁家负责兑现。既未规定发行限额，也未建立发行准备制度。1909年6月清政府颁布《兑换纸币则例》19条，明确规定纸币发行权属于清政府，一切发行兑换事务统归大清银行办理，所有官商钱行号，一概不准擅自发行纸币。但当时币制混乱，银、钱、纸币混合流通，未能形成真正的纸币发行制度。

中华民国时期

1912年，北洋政府的国家银行──中国银行被授予兑换券发行权，但各省纸币发行过滥，币制未能统一。1913年春，北洋政府筹划币制改革，于1914年2月颁布《国币条例》，决定采用银本位制，因币制问题争论未能实现。1918年又公布《金券条例》，预备实行金本位制，因无发行准备，筹划落空。1924年8月，孙中山领导的广东革命政府在广州创办中央银行。1927年10月，南京国民政府颁布《中央银行条例》，1928年10月公布《中央银行章程》，11月1日中央银行在上海正式开业。1935年9月又公布《中央银行法》，规定中央银行为国家银行,享有发行兑换券的特权。1935年11月2日，以财政部布告和宣言的形式公布了《法币政策实施办法》，主要内容是自1935年11月4日起,以中央银行、中国银行和交通银行所发行的钞票为法币（1936年2月,又规定中国农民银行发行之钞票亦视同法币），一切公私款项收付，概以法币为限，不得使用银币、生银、银锭、银块等现金。法币的价值基础不再是银本位，也没有规定含金量，是以对英镑的汇率来表示法币的价值，规定法币1元等于英镑1先令匧便士,以白银运到伦敦换成英镑存在英国作为发行准备，以维持法币的稳定。1936年5月,国民政府与美国财政部签订《中美白银协定》，确定法币与美元汇率挂钩，法币100元等于美元30元，美国向中国续购白银5000万盎司，换成美元存入纽约的美国银行作为法币发行准备，以维持法币汇率。当时，存入英国的法币准备金约有2500万英镑，存入美国的法币准备金约有1.2 亿美元。这种依附于外国的半殖民地货币发行制度，到抗日战争胜利前就开始衰落，不久就彻底崩溃。

革命根据地

中国人民独立自主的货币发行制度起始于1928年2月海陆丰苏维埃劳动银行发行银票,各革命根据地都曾发行过自己的货币。各根据地工农银行发行的货币有银元、银角、铜元、铜币、布钞和纸币，以纸币为最多。发行前都筹集了一定数额的基金作准备，主辅币可以兑现。根据地银行发行的纸币能够保持币值稳定,在城乡市场广泛流通,主要是坚持有多少财力就发行多少票子，财力包括银行基金、缴获的金银、征收的公粮，折价后发行相应数量的纸币；坚持按经济发展的需要发行货币,单纯的财政需要放在次要地位;保证铸币的成色和重量，保证纸币同银元自由兑换；大力组织商品流通，减少市场货币流通量等等。根据地以及后来的抗日战争时期边区的纸币发行是以物资作保证的发行，不仅支持了生产、支持了战争，还保证了货币的基本稳定，建立了独立自主的货币发行制度和货币流通市场。1948年12月 1日中国人民银行的建立以及人民币开始投入流通，标志着中国独立自主的货币发行制度逐步成熟和巩固。

中华人民共和国建立后

人民币的发行，是以国家掌握的能按照稳定价格投入市场的商品作为货币发行的准备资产,同时，中央银行银行集中掌握黄金和外汇储备,用于人民币币值的稳定和国际货币清算。中央银行为人民币的唯一货币发行机关，发行数额须报经国务院批准，任何部门和单位都无权对市场增加货币发行；中央银行坚持经济发行原则，根据国民经济发展和商品流通的实际需要,通过银行信贷渠道来发行货币;人民币的发行以十足的商品物资价值为基础，即“钱出去、物回来，物出去、钱回来”，以保证币值的稳定；国家授权中央银行专库管理，无出库命令，任何人无权将发行基金的现钞转为银行业务库的待支付现金，保证国家对纸币生产和供应的绝对控制权；人民币限于境内流通。