集中采购机构为政府采购执行机构。根据我国政府采购法规定，设区的市、自治州以上人民政府根据本级政府采购项目组织集中采购的需要设立集中采购机构。

集中采购机构是非营利事业法人，根据采购人的委托办理采购事宜。

集中采购机构进行政府采购活动，应当符合采购价格低于市场平均价格、采购效率更高、采购质量优良和服务良好的要求。

特定采购对象的价格要低于市场平均价，指特定采购对象的成本加上合理利润，既不是市场价格，也不能低于成本。集中采购机构开展的采购活动，与采购人开展的采购活动一样，必须低于市场平均价，这是推行政府采购制度的基本要求。由于集中采购机构有规模优势，具有实现这一目标的条件。

促进集中采购机构发挥采购规模优势，采用充分竞争的采购方式，获得规模效益，降低采购成本，体现实行政府采购在节约财政资金、提高财政资金使用效益方面的优越性。

采购效率包括采购次数要少，采购周期要短，目标是要及时满足采购人的需要。

旨在促进集中采购机构加强内部管理，提高采购业务，增强采购的计划性，缩短采购周期，按照与采购人签订的采购委托协议书要求，及时完成受委托的采购项目，保证采购人相关工作的正常开展。

采购质量是指对采购对象的规格、性能、安全等方面的要求，采购质量不仅指采购对象本身，还涉及售后服务水平。政府采购的对象的质量直接关系到政府提供公共服务的水平，因此，必须保证采购质量，实现物有所值的目标。这就要求集中采购机构在人员构成上要有质量管理等方面的人才，要全面提高人员素质，熟悉市场，准确掌握采购人的采购需求，确定科学的评标标准，强化检验和验收工作，替采购人把好质量关。

集中采购机构是采购人的采购代理机构，其中心工作是为采购人做好服务。为此，集中采购机构要加强自身建设，提高干部职工的政治思想水平，强化服务意识，抑制商业气息，克服官僚作风，始终要把采购人的利益放在第一位，当好采购人满意的采购员。

《政府采购法》的有关条文规定了集中采购机构的业务范围包括法定强制性业务和非强制性业务两个方面。必须看到,该法对集中采购机构非强制性业务范围的规定比较明确,是指采购人采购未纳入集中采购目录的政府采购项目,可以委托集中采购机构代理采购。但是,该法对集中采购机构强制性业务范围的具体规定却存有矛盾之处。该法第18 条第1 款规定“采购人采购纳入集中采购目录的政府采购项目, 必须委托集中采购机构代理采购”, 从中不难得出“采购人凡是采购纳入集中采购目录的政府采购项目,都属于集中采购机构的强制性业务范围”之结论。然而,该法第18 条第2 款接着又规定:“纳入集中采购目录属于通用的政府采购项目的, 应当委托集中采购机构代理采购;属于本部门、本系统有特殊要求的项目,应当实行部门集中采购;属于本单位有特殊要求的项目,经省级以上人民政府批准,可以自行采购。”可见,此款规定则将“纳入集中采购目录的政府采购项目”划分为通用项目和非通用项目,而且作了区别对待,容许采购人采购本部门有特殊要求的通用项目时,实行部门集中采购;采购本单位有特殊要求的非通用项目时,可以依法自行采购。这样,集中采购机构的强制性业务范围则又被缩小为集中采购目录中的通用项目,形成了不同条款之间的矛盾和冲突现象。

那么,在实务中,究竟以该法第18 条第1 款的规定为准还是以该法第18 条第2 款的规定为准,值得探究。依笔者之见,后者显与《政府采购法》确立的特殊原则相悖,因为该法“总则”第7 条第3 款关于“纳入集中采购目录的政府采购项目,应当实行集中采购”的规定相当明确,根本没有“除外”或者“限缩”意图。与此同时,从财政部2004 年颁布实施的《中央单位政府采购管理实施办法》有关规定来看,所谓部门集中采购,是指部门集中采购机构统一组织实施部门集中采购项目的采购活动,该办法还特别强调说明部门集中采购机构就是采购人。显而易见,部门集中采购名为集中采购,实质上仍是一种各自为政的分散采购。尽管《政府采购法》也规定部门集中采购可以委托集中采购机构代理采购,但这种任意性规范,约束力究竟有多大,值得怀疑。事实上,2003 年我国集中采购规模为1025 亿元,占采购总量的6 % ,然而自开始,我国的集中采购规模被逐渐压缩,分散采购规模不断扩大,而且愈演愈烈,这一现象必须引起高度重视。笔者认为,该法第18 条第2 款的规定,有违政府采购立法的整体设计思路,应当删除,以便维护法制统一,真正建立起“只要是纳入集中采购目录的政府采购项目,都必须委托集中采购机构代理采购”的规则,避免过多分散采购额度、部门集中采购机构不健全、脱离法律监督制约轨道,防止出现新的腐败。

关于集中采购机构的业务范围,还有一个敏感的问题是,采购人采购纳入集中采购目录的采购项目,是应当委托本地的集中采购机构还是容许其委托外地的集中采购机构代理采购,立法尚不明确。对此,有人认为,集中采购机构的服务对象是本级政府机关、事业单位和社会团体 。这种观点欠妥,直接与《政府采购法》确立的公开透明、公平竞争原则相抵触。因此,为了防止和杜绝政府采购中的地方保护主义,构建一个与市场经济体制相适应的公开、公平、公正的全国性政府采购大市场,应当容许采购人自由选择集中采购机构。

如前所述,集中采购机构的业务范围有强制性和非强制性业务之分,但无论是强制性还是非强制性业务,集中采购机构都必须与采购人签订委托采购协议书,明确委托采购事项及各自的权利和义务,因而,采购人与集中采购机构本质上是一种委托与被委托关系。一般而言,对这种委托关系,可适用民事代理的一般规则。

但是,集中采购机构接受了采购人的委托后,是否可以转委托代理《政府采购法》未作规定,理论上有两种不同意见:一是“肯定说”, 有人认为,集中采购机构可以将一些专业性强的项目再行委托社会中介机构代理采购 。二是“否定说”,有人认为集中采购机构负责的采购项目不应再另行委托 。“肯定说”主要从项目着眼,将集中采购机构的转委托代理范围限定在专业性强的项目上;“否定说”则不分具体情况,采取一概禁止的态度。两种观点都忽略了采购人意愿和采购效率这些根本性要素,因而都有失偏颇。笔者认为,集中采购机构是直接根据采购人的委托而取得了在授权范围内以采购人名义实施政府采购活动的权利,这种权利产生于采购人对其信任与授权行为的结合,所以,宜采“限制说”,即原则上应禁止集中采购机构转委托代理,这是个基本前提,但在特殊情况下又要容许其再行选择委托代理人。根据《民法通则》及最高法院司法解释关于转委托代理的相关规定,结合政府采购的特点,这里的“特殊情况”应当包括以下几种情形:一是集中采购机构转委托代理应当事先征得采购人同意。二是集中采购机构在接受采购人委托并实施采购活动过程中,只要转委托代理符合采购价格低于市场平均价格、采购效率更高、采购质量优良和服务良好的要求,可事先不经采购人同意,事后采购人必须追认。三是最高法院司法解释关于“由于急病、通讯联络中断等特殊原因,委托代理人自己不能办理代理事项,又不能与被代理人及时取得联系,如不及时转托他人代理,会给被代理人的利益造成损失或者扩大损失的,可适用转委托的规定”,集中采购机构同样可以比照适用。

最后,尚需说明的是,转委托代理人尽管是集中采购机构以自己的名义选任的,但他不是集中采购机构的代理人, 仍然是采购人的代理人, 因而,集中采购机构所实施采购活动的后果仍然归属于采购人。

《政府采购法》把集中采购机构定位在“非营利事业法人”上,但未对集中采购机构的预算体制作出规定,也未对“非营利”作出具体解释。有人认为,集中采购机构实行“全额拨款、自收自支、差额拨款的预算体制”中的任何一种都可以实现非营利目的,并指出“除全额拨款外,为了确保集中采购机构做到非营利,不能实行收入和支出挂钩的模式,对收取的各项费用应当严格实行‘收支两条线’管理” 。应该说这种看法是有道理的,但这种就事论事的做法并不能达到彻底解决问题的目的。笔者认为,集中采购机构实行全额拨款、自收自支这两种预算体制都不可取。实行全额拨款制,完全由财政包揽一切费用支出,容易使集中采购机构失去工作动力,淡化责任,降低效率,根本不符合当前事业单位的改革方向。

实行自收自支制,费用支出全部来源于集中采购机构的代理服务收费,容易导致集中采购机构过于注重商业利益,片面追求赢利,显与《政府采购法》将集中采购机构定位于“非营利事业法人”的规定相悖。唯一可行的是应当实行差额拨款的预算体制,关键是要解决好如何适用的问题。应本着有利于提高工作效率和贯彻公平竞争的原则来构建集中采购机构的预算体制,即由中央和地方政府根据集中采购机构接受并完成采购人委托的集中采购项目的规模核定补助额度,同时又允许其对接受并完成采购人委托的非集中采购项目依法自行收取一定费用。对自行收费部分,必须严格实行“收支两条线”管理,并且容许集中采购机构按一定比例从中提取一部分,用于建立奖励基金,以便激发和调动工作人员的工作热情和创造精神。

这样,集中采购机构的活动经费可由中央和地方政府财政补助以及自行收费两部分组成,既能够切实反映政府采购行为的非营利性本质要求,又可以将竞争理念引入到集中采购运行机制之中,无疑是一种合理、可行的路径选择。集中采购机构完成采购人委托的集中采购项目或非集中采购项目的采购活动后,有权依法定方式和标准(可由其它配套法规具体确定) 向有关政府财政部门请求补助经费或依约定(由当事人双方按意思自治原则和公平原则以合同加以约定) 请求委托的采购人支付经费。