零基预算法(Zero-base budgeting,ZBB) 又称零底预算，其全称为“以零为基础编制计划和预算的方法”，简称零基预算，最初是由德州仪器公司开发的是指在编制预算时对于所有的预算支出，均以零为基底，不考虑以往情况如何，从根本上研究分析每项预算有否支出的必要和支出数额的大小。这种预算不以历史为基础作修修补补，在年初重新审查每项活动对实现组织目标的意义和效果，并在成本—效益分析的基础上，重新排出各项管理活动的优先次序，并据此决定资金和其他资源的分配。

零基预算的思想源于1952 年，美国人维恩·刘易斯在他的一篇文章《预算编制理论新解》中提出了一个预算编制中的新论点,即在编制公共支出预算时，根据什么标准或方法来确定把一定数额的资金分配给部门A， 而不是分配给部门B，分配给部门A 而不分配给部门B 可能产生什么不一样的结果。他认为只有通过“非传统的编制方法”才能解决这一问题。而这种“非传统的编制方法”就是后来形成的零基预算编制法。

20 世纪60 年代，美国联邦政府农业部曾试图在本部门试行零基预算，但最终无果而终。1970 年，美国得克萨斯仪器公司人事研究部门在部门预算编制中成功地利用了零基预算编制方法，此后该公司的所有部门在编制预算时都成功采用了零基预算。随后，零基预算便先在美国的私营企业界广泛推广。不久美国联邦政府决定在公共部门全面使用零基预算，佐治亚州成为美国第一个采用零基预算编制法的州政府。1979 年卡特当选美国总统，在联邦政府全面推行按零基预算方式来编制公共部门预算，许多州政府纷纷效法，零基预算编制法异军突起，在美国迅速传播开来。之后, 世界其他一些国家的政府也陆续采用。零基预算在20 世纪80 年代后期出现下降趋势，1993 年，美国国会颁布了《政府绩效与结果法案》,开始全面采用新的绩效预算编制方法。

一、传统的预算编制方法可归纳为三个步骤：

1、以外推法将过去的支出趋势（或上年支出额）延伸至下一年度。

2、将数额酌情予以增加，以适应工资提高和物价上涨引起的人工成本和原材料成本的提高。

3、将数额再予提高，以满足修改原计划和修改原设计方案所需追加的预算支出，通常这方面达到原预算的 30%或更多。

二、将这种传统预算编制方法的逻辑进一步剖析，就可看出其实质上是依据如下的假设：

1、上年的每个支出项目均为必要，而且都是实现组织目标和任务所必不可少的。

2、上年的每个支出项目在下一年度中仍有继续进行的必要，且均较别的新计划或新方案更为必要。

3、上年的每个支出项目均系以成本一效益最大的方式实施的。

4、上年的每个支出项目在下一年将仍然需要，充其量只需对其中的人工成本和原材料成本做某些调整。

三、按照这样的步骤、这样的假设所编制的预算，必然会出现前述的危险倾向以及如下的结果：

1、每届预算年度开始，各单位以上年实际支出为基础，再增列一笔金额，巧妙装饰后，作为新计划提交最高领导层审批；

2、主持预算审批的领导，明知预算中的“水分”，但因不能透彻了解情况，只得不分良莠，一律砍掉 30%（或更多），随后开始一个争吵过程；

3、经过一段时间后，预算编制完成。几乎所有的申请单位都意见纷纷，大家都感到这套办法必须改革，但年复一年，仍不见有多少起色； 4、这种不分青红皂白砍一刀的作法，使有经验的财务人员有意把预算造得大大超过实际需要，以便“砍一刀”后还能满足需要，而对那些老老实实造预算者来说则叫苦不迭。好在吃一堑，长一智，之后再造预算时就学乖了。结果，不啻是在鼓励下级欺骗上级。针对传统编制方法存在的问题，美国得克萨斯仪器公司的彼德·A·菲尔（Beter A. Pyhrr）于 1970年提出了“零基预算法”（Zero—Base Budgeting，缩写为 ZBB）的概念。美国的政府部门，特别是乔治亚州政府最早采用 ZBB，并取得了成效。随后，企业组织也相应采用。

现代预算编制工作是在资产阶级革命取得胜利之后，随着现代预算制度的建立而逐步形成的。17世纪，英国编制了世界上第一个国家预算，到了20世纪，绝大多数国家都建立了国家预算编制制度。其间，预算编制方法也经历了多次变革。由于早期的政府预算内容比较单一，预算编制采用十分简单的“职能预算编制法”。随着社会生产力的巨大发展，政府预算所包含的内容逐渐增多，为满足这一需要，逐步形成了一套比较完整的预算程序，其中包括现代的预算编制方法，如“计划和绩效预算编制法”（绩效预算）、“项目预算编制法”（项目预算）等等，如今世界相当多的国家使用“零基预算编制法”（零基预算）。

上述国际通行的预算编制方法（绩效预算、项目预算），均用于改进政府预算规划和评估的功能。绩效预算(Performance Budget)是一种强调工作项目和活动业绩计量的预算编制方法。通过编制绩效预算，可以对投入成本和产生效益进行比较。项目预算(Program Budget)是依据实施项目或执行的功能的总成本来组织提议的支出预算。而零基预算(ZBB)，是指不考虑过去预算项目和收支水平，以零为基点编制的预算。零基预算主要是作为计划工具，而不是控制或评估的工具。因此，作为编制具有法律效力的国家年度财政收支计划，即国家预算的预算编制方法来说，零基预算法具有明显的优越性。

由此可以看出，预算编制方法是处于经常的变革和发展之中。如果认真分析每一种预算编制方法，就可以发现，在新的预算编制方法中，往往可以看到旧的影子。即每一次变革，对原有的预算编制方法并不是全盘抛弃，而是扬弃，即在吸取原有方法优点的基础上创新。

零基预算法与传统的调整预算法截然不同，有以下三个特点：

1.预算的基础不同

调整预算法的编制基础是前期结果，本期的预算额是根据前期的实绩调整确定的。零基预算的基础是零，本期的预算额是根据本期经济活动的重要性和可供分配的资金量确定的。

2．预算编制分析的对象不同

调整预算法重点对新增加的业务活动进行成本效益分析，而对性质相同的业务活动不作分析研究，零基预算法则不同，它要对预算期内所有的经济活动进行成本—效益分析。

3．预算的着眼点不同

调整预算法主要以金额高低为重点，着重从货币角度控制预算金额的增减。零基预算除重视金额高低外主要的是从业务活动的必需性以及重要程度来分配有限的资金。

企业资源的零基预算

零基预算编制有以下五个步骤： 1、划分和确定基层预算单位 企业里各基层业务单位通常被视为能独立编制预算的基层单位。

2、编制本单位的费用预算方案

由企业提出总体目标，然后各基层预算单位根据企业的总目标和自身的责任目标出发，编制本单位为实现上述目标的费用预算方案，在方案中必须详细说明提出项目的目的、性质、作用，以及需要开支的费用数额。

3、进行成本一效益分析

基层预算单位按下达的“预算年度业务活动计划”，确认预算期内需要进行的业务项目及其费用开支后，管理层对每一个项目的所需费用和所得收益进行比较分析，权衡轻重，区分层次，划出等级，挑出先后。基层预算单位的业务项目一般分为三个层次：第一层次是必要项目，即非进行不可的项目；第二层次是需要项目，即有助于提高质量、效益的项目；第三层次是改善工作条件的项目。进行成本效益分析的目的在于判断基层预算单位各个项目费用开支的合理程度、先后顺序以及对本单位业务活动的影响。

4、审核分配资金

根据预算项目的层次、等级和次序，按照预算期可动用的资金及其来源，依据项目的轻重缓急次序，分配资金，落实预算。

5、编制并执行预算

资金分配方案确定后，就制定零基预算正式稿，经批准后下达执行。执行中遇有偏离预算的地方要及时纠正，遇有特殊情况要及时修正，遇有预算本身问题要找出原因，总结经验加以提高。

零基预算法在企业管理中的应用

和传统预算编制方法，零基预算具有以下优点：

(1)有利于提高员工的“投入一产出”意识。传统的预算编制方法，主要是由专业人员完成的，零基预算是以“零”为起点观察和分析所有业务活动，并且不考虑过去的支出水平，因此，需要动员企业的全体员工参与预算编制，这样使得不合理的因素不能继续保留下去，从投入开始减少浪费，通过成本—效益分析，提高产出水平，从而能使投入产出意识得以增强。

(2)有利于合理分配资金。每项业务经过成本—效益分析，对每个业务项目是否应该存在、支出金额若干，都要进行分析计算，精打细算，量力而行，能使有限的资金流向富有成效的项目，所分配的资金能更加合理。

(3)有利于发挥基层单位参与预算编制的创造性。零基预算的编制过程，企业内部情况易于沟通和协调，企业整体目标更趋明确，多业务项目的轻重缓急容易得到共识，有助于调动基层单位参与预算编制的主动性、积极性和创造性。

(4)有利于提高预算管理水平。零基预算极大地增加了预算的透明度，预算支出中的人头经费和专项经费一目了然，各级之间争吵的现象可能缓解，预算会更加切合实际，会更好得起到控制作用，整个预算的编制和执行也能逐步规范，预算管理水平会得以提高。

尽管零基预算法和传统的预算方法相比有许多好的创新，但在实际运用中仍存在一些“瓶颈”。

(1)由于一切工作从“零”做起，因此采用零基预算法编制工作量大、费用相对较高；

(2)分层、排序和资金分配时，可能有主观影响，容易引起部门之间的矛盾；

(3)任何单位工作项目的“轻重缓急”都是相对的，过分强调项目，可能是有关人员只注重短期利益，忽视本单位作为一个整体的长远利益。