“先照后证”顾名思义就是先申领营业执照后再办理有关许可证。根据《国务院关于取消和调整一批行政审批项目等事项的决定》（国发〔2014〕27号），公共场所卫生许可、娱乐场所设立、互联网上网服务等31项前置许可审批改为后置许可审批，各地工商部门一律不再将其作为登记前置，申请人可以直接申请相关经营范围登记，办理营业执照，取得营业执照后再到相关审批部门办理许可手续。

先照后证：即从事后置许可经营项目的市场主体，先向工商部门申请办理营业执照，再到许可审批部门办理许可审批手续。

先证后照：即从事前置许可经营项目的市场主体，需要先到许可审批部门办理有关许可证明文件后，再到工商部门申请办理营业执照。

原有制度框架下，普通人要想创业需要跨越许多“门槛”，其中以注册资本和前置审批最难逾越——要开办一家公司，首先要有足够的资本，然后还要取得主管部门的行政许可证，才能到工商部门申办营业执照。后者就是所谓的“先证后照”。

为降低这两大“门槛”，激发人们的创业积极性，2013年全国两会通过的《国务院机构改革和职能转变方案》提出，要改革工商登记制度，将注册资本实缴登记制改为注册资本认缴登记制，将“先证后照”改为“先照后证”，并放宽工商登记其他条件。

2014年3月，注册资本登记制度改革方案全面实施，注册资本实缴登记制改为认缴登记制，企业法人注册资金最低限额、经营场所限制等规定被取消。工商登记制度改革迈出第一步后，新登记企业出现“井喷式”增长，一个新的创业热潮正在形成。

这次国务院常务会议将“先证后照”改为“先照后证”，再次降低了市场主体的准入“门槛”。改革以后，创业者只要到工商部门领取一个营业执照，就可以从事一般性的生产经营活动，如果要从事需要许可的生产经营活动，再向主管部门申请。在等待许可期间，创业者可以着手开展一些筹备工作，这就为企业先期发展争取了大量时间。

中国人民大学商法研究所所长刘俊海指出，新的改革措施将大幅提升公司的存活率，降低公司的设立成本，促成公司尽快开展商事活动；也将“倒逼”行政审批部门继续清理和压缩现有前置审批事项，转变政府职能，提高审批效率。

“这就好比先让企业很容易就能领个身份证，如果想从事一些特殊的行业，再去考律师证、医师证、会计证。”东莞市工商局局长范燕彬告诉记者，改革以后，创办企业更容易了，市场也更具活力、更加规范。

那么，有人担心，实行“先照后证”后，会不会出现一放就乱的问题——一些企业只拿工商执照、不办项目许可证就开业经营？

针对这一潜在问题，国务院常务会议明确提出，要加强事中事后监管，做到放活不放任，防止截留改革红利。

范燕彬认为，为防止“无证经营”情况的大量出现，政府部门应早有预案，特别是各许可部门要对所主管行业的新办企业“一管到底”。如果一家企业长期不办理许可证，相关部门就应将其列为重点监管对象，直至派人上门巡查。

从长期看，要防止“无证经营”，关键是要做到各部门协调配合，同步推进工商登记制度改革和行政审批制度改革。

工商总局局长张茅表示，今后应重新划分各监管部门的职责分工，既要明确许可部门的审批责任及监管责任，也要明确登记部门的工作配合责任，由“重审批轻监管”转变为“宽准入严监管”，由事前审批为主转变为事中事后监管为主。

“先照后证”红利有多大——吉林省工商登记制度改革的探索与实践

2014年以来，吉林省将“先照后证”作为简政放权、转变政府职能的重要手段，全面加快推进工商登记制度改革，大大提高了登记审批效率，降低了市场准入门槛，激发了全民创业的热情。

在长影集团有限责任公司，记者感受到了工商登记制度改革给企业带来的实实在在的好处。由于开办影院业务，公司需要在原有的工商执照上增加放映项目，增项涉及音像制品许可。按照原来的规定，必须事先得到广电部门的许可，但工商局先行发放了增项执照，这样一来，公司便能部分经营放映、餐饮业务了。长影集团财务处长张刚辉说，他们4月23日到工商局送材料，24日获颁执照，25日影院就正式营业了。

“先照后证”，即给企业先发营业执照，再去办理各项许可，打破了原有的“先证后照”格局。吉林省工商局局长臧忠生说，“表面上是政府改变了市场主体准入的时序，实质上是改变了对待市场主体的思维。‘先照后证’作为简政放权、转变政府职能的重要手段，既有利于提高登记审批效率，降低市场准入门槛，也能够推动监管方式创新，促使监管重心由事前向事中事后转移，从而全面提高市场监管效能。”

在推进工商登记制度改革的过程中，吉林省工商部门从理论上突破了“先照后证”的依据，认为每个市场经济主体都有两个资格，即主体资格和经营资格，作为主体的个人或单位法人都有从事某项工作、职业、活动的资格，它不必附加在经营资格上。

吉林省工商局借鉴这个理论，在全国最早先行先试工商注册改革。

早在2012年8月，吉林省就出台了《关于进一步促进吉林省市场主体壮大的试行意见》，在全国率先推行了先照后证、注册资本零首付等一系列改革措施。2013年初，为扶持民营企业特别是小微企业发展，吉林省工商登记窗口推出了“三零服务”，即注册资本零首付、登记注册零收费、市场准入零障碍，累计为市场主体节约资金近亿元。2014年5月16日，吉林省又印发了《吉林省人民政府关于推进工商登记制度的实施意见》等系列配套文件，推行了包括实行注册资本认缴登记制度、放宽注册资本登记条件、由先证后照改为先照后证等8个方面的改革措施。

2012年以来，白山方大集团在长春开设了7家门店，按规定要办理7个营业执照。这家公司的会计经理告诉记者，7个执照意味着要交7份办照的资金，包括注册资本金等，后续还要有专人跟踪管理。改革后，把7个执照合并为1个执照，大大降低了工作成本。

“改革意味着利益的调整，”臧忠生告诉记者，“我们放了权，赢得的是效率。吉林省推进工商注册制度便利化，办理营业执照时间由法定的20个工作日缩短为3个工作日，80%以上的登记业务即来即办，当日办结。过去半年新登记注册10万户，现在用4个月就实现了这个目标。”

办证门槛低了，如何提高监管水平？吉林省工商局总结出加强事中事后监管的办法：建立各部门登记、许可信息推送系统，信息共享，打破不同部门间的“信息孤岛”；“宽进严管”，用信用杠杆破解监管难题，建立市场主体信用信息公示制度，信息公共平台几个月来点击就突破了130万次。“加大企业失信成本最有效，使其‘一处违法，处处受限’。”吉林省工商局副局长管德华说。

工商登记改革释放的巨大红利，让市场主体活力竞相迸发，也激发了全民创业的热情。2014年3至6月，吉林省新登记市场主体10.6万户，新增注册资本金911.1亿元，分别同比增长23.3%和74.5%。产业结构和投资结构持续优化，新增市场主体中，第三产业占比82.8%，新增私营企业和个体工商户占比高达93.1%。促进创业就业和农民致富效果显著，带动就业39.7万人，全省新增农民专业合作社5438户，带动10.1万农民增收致富。