中朝即内朝，由皇帝左右的亲信和宾客所构成。外朝也称外廷，指公卿大夫。中外朝之分出现于汉武帝时。西汉早期，皇帝处理国家大事﹐丞相也参与谋议。武帝为了加强君权而削弱相权的权势，对于重要政事，依靠一些亲信在宫廷之内作出决策，中朝由此而得以形成。有了中朝，自然会有和它相区别的外朝。外朝是指属于丞相、御史大夫和九卿所构成的官僚体制。

西汉时的中朝，由以下几种人所组成：

将军分大将军、骠骑将军、卫将军和前、后、左、右将军等。汉代兵权由皇帝亲自掌握，各种率兵的军将都由皇帝任命和指挥。由于将军和皇帝关系十分亲近，所以将军也参与机要的谋议。有些皇帝的亲信大臣，皇帝也给他们加上将军的称号，以示尊显﹐如萧望之本为文臣，因受遗诏辅政而拜为前将军。

包括侍中、左曹、右曹、诸吏、散骑、常侍、给事中。皇帝对所亲信的九卿或其它官员、儒生，在他们原职之外再给予侍中、常侍之类的名号，当时人称这类官名为加官。所谓加官，是一种头衔，并无具体的职掌，但获得此号者，可出入禁中，并参与机密的商议。有时他们还可根据皇帝旨意去批驳外朝大臣。西汉的近臣﹐实际上是皇帝的宾客和幕僚。

尚书本为皇帝身边掌司笔札的小官。中朝出现后，它的地位逐渐重要。它和仅仅参与议论的加官不同，尚书既有官署、官属，又有具体的职司。成为皇帝的秘书机关﹐在中朝已渐居核心地位。昭帝时(前86～前74)﹐霍光秉政兼领尚书事﹐以后辅政大臣都援此先例而领尚书事。

自从中外朝分立之后﹐中朝决策﹐支配外朝﹐丞相的权力日益转移到中朝。和皇帝最为亲密的宦官、外戚，很容易变为中朝的主宰。元帝时，宦官弘恭、石显﹐即以中书的身份专断国政，哀帝、平帝之世(前6～公元5)，外戚王氏相继把持中朝，导致了新莽代汉的结局。

东汉文献中已不大提到中外朝，但中外朝仍然存在，而且还有所变化。汉光武帝刘秀、汉明帝刘庄吸取西汉覆亡的教训﹐对功臣、外戚防范甚严，不许他们进入宫禁，竭力把权势揽在自己手中。外朝的三公成为备员，中朝的尚书的地位便更加重要。章帝以后，在位者多为女主、幼君，依靠外戚、宦官治理朝政，他们逐渐取代尚书而成为中朝的支柱。

西汉初期的政权机构中，丞相权力很大，皇帝在很多事情上要听取丞相的意见。窦太后曾想封皇后兄王信为侯，景帝不敢独自作主：请得与丞相计之。 而丞相周亚夫说： 高帝曰' 非刘氏不得王，非有功不得侯，不如约，天下共击之。' 今信虽皇后兄，无功，侯之，非约也。 丞相不同意，景帝也只好作罢①。丞相甚至还有先斩后奏的权力：景帝时晁错曾以过得罪丞相申屠嘉，申屠嘉欲诛杀之。晁错听说后慌忙跑到皇帝面前请求救护，以致申屠嘉后悔地说： 吾当先斩以闻，乃先请，固误 ②。汉朝规定，丞相有权任命四百石以下的中都官和郡国官，对六百石至二千石的高级官员的任用，丞相荐举的权力也很大。武帝初即位时，丞相田蚡无视武帝的权威， 荐人或起家至二千石，权移主上.丞相有如此大的权力，皇帝要加强专制皇权，必然与丞相发生矛盾。所以武帝愤怒地说： 君除吏尽未？吾亦欲除吏 ③。

汉武帝为加强皇权，便有意让身边的近臣参与重大问题的决策，以削弱相权。这些受皇帝宠信的近臣，便形成了所谓 中朝 或 内朝 ，与以丞相为首的中央政府 外朝 相对应。

武帝时期，中朝主要由三方面的人员构成：一是少府官员。少府在秦及西汉初年本是负责掌管皇室的私财及吃、穿、住、用等杂物的机构，武帝时将其发展成为参与重大决策的政治机构。少府属员尚书令由从前单纯为皇帝管理奏章文书发展到有权处理政务，出纳章奏，操持机柄，二是侍从、散骑、常侍、给事中等加官。官吏于原官职之外加领代表某种特权的官衔，称为加官。这些人一般原是皇帝身边的近臣，被授予加官后，便有权出入禁中，随从皇帝，以备 顾问应对.严助、朱买臣、主父偃、严安等人都曾利用这些特权， 朝觐奏事，因言国家便宜 ④。甚至在遇有重大决策时，武帝还常让他们同大臣辩论。三是一些皇帝的心腹大臣，如大司马、前后左右大将军、太中大夫、光禄大夫等，因得到宠信，也被加上侍中或给事中的头衔，参与中枢决策。

中朝官员直接秉承皇帝的旨意，掌握实权，剥夺了以丞相为首的中央政府的决策职能。 外朝 的组织机构虽与秦及西汉前期无根本变化，但从职能上看，只负责处理和执行一般政务，成为政令的执行机构。丞相的职权和地位也因此受到削弱，一旦触怒皇帝，甚至性命不保。在武帝统治的50余年中，曾有12人任丞相，得以善终的只有7人，其他5人或自杀，或下狱死，或被腰斩。因此，公孙贺在被任命为丞相时，甚至 不受印绶，顿首涕泣 ①。

汉武帝统治时期中外朝的形成，是中国封建社会政治制度的一个重大变化。它反映了皇权与相权的矛盾，也显示出解决这一矛盾的必然走向，即：为加强专制皇权，皇帝不断地用左右近臣削夺外朝大臣的权力，待新的机构权势日重而有震主之威时，再用新的心腹近臣组成另一个机构。三省的形成过程是这样，明清时期内阁和军机处的出现也是如此。