商业预付卡以预付和非金融主体发行为典型特征，按发卡人不同可划分为两类：一类是专营发卡机构发行，可跨地区、跨行业、跨法人使用的多用途预付卡；另一类是商业企业发行，只在本企业或同一品牌连锁商业企业购买商品、服务的单用途预付卡。2011年5月底，针对公款消费和收卡受贿等问题，央行、监察部等七部委联合制定了《关于规范商业预付卡管理的意见》。2011年11月23日，商务部就《单用途商业预付卡管理办法（征求意见稿）》公开征求意见。

为适应信息技术发展和小额支付服务市场创新的客观需要，商业预付卡市场发展迅速。总体看，商业预付卡在减少现钞使用、便利公众支付、刺激消费等方面发挥了一定作用。同时，商业预付卡市场也存在监管不严、违反财务纪律、缺乏风险防范机制、公款消费和收卡受贿等突出问题，严重扰乱了税收和财务管理秩序，助长了腐败行为。

尽管2012年零售业预付卡销售规模仍在增长，但预付卡销售增长率为17.38%，比2011年同比下滑8.31个百分点。即使是信誉度高、品牌大的零售业连锁百强样本企业，平均增长率也比2011年下滑了7.96个百分点。

预付卡行业增速放缓一方面是受到整体经济增速放缓的影响。不只零售业预付卡，居民服务业和住宿与餐饮业的预付卡增速也在下降。

此前很多发卡企业主要依赖企业团购，预付卡几乎成为“礼品卡”的代名词，“三公消费”减量、“八项规定”持续发力，都对商业预付卡市场产生巨大影响。

行业整顿也将勒住预付卡爆发式增长的缰绳。2013年下半年可能会开始正式整顿或叫停不合规范的发卡企业和行为。

尽管缓冲因素不少，中国商业联合会预测，2013年我国商业预付卡消费总额仍有可能超过1万亿元。

由于预付卡有便捷的支付方式，以及发卡企业为刺激消费采取的激励措施，越来越多消费者选择购卡消费，国内预付卡消费正逐渐由以团购客户为主体转为个人市场、团购市场并重的市场结构。

预付卡在商业消费领域扮演越来越重要的角色，同时也带来各种风险。上海市消费者权益保护委员会5月份发布的数据显示，预付卡消费已成为投诉热点。2013年4月份，上海各级消保委共受理预付卡消费投诉463件，居于各类投诉前三位，售后服务和合同履约是主要的投诉点，更有2起集中投诉。

事实上，近年来各地消保委多次发布预付卡风险预警，提示消费者选择信誉度高的企业以及保存证据。但在业内人士看来，消费者面对五花八门的预付卡，不管是前期选择还是后期维权都相对弱势，消费者权益相关条款得不到保护和落实。

究其原因，发卡企业不乏盲目跟风者，经营管理水平参差不齐，造成预付卡业务运营特别是基于IT服务的基础服务水平低下，致使预付卡业务的连续性、可靠性受到影响，提升了市场风险，降低了消费者信心。

如何放大预付卡对促进消费的作用，同时防止风险产生，成为业界的重要议题。多位专家认为，预付卡发展应该“边省边行”，硬约束与软约束跟上市场脚步。

业内人士指出，对预付卡的各种约束还要坚持到底。例如，根据2012年发布和实施的《单用途商业预付卡管理办法(试行)》，发卡企业需要将20%到40%的发卡资金进行第三方存管。弋涛认为，通过限定发卡规模、限定资金用途、开立存管资金账户设立预收资金比例，从切实保护消费者利益角度对企业进行约束，可起到控制业务风险的作用。

在商务部市场秩序司巡视员、中国商业联合会预付卡规范工作委员会名誉主任温再兴看来，备案管理是开展单用途商业预付卡业务管理的关键。截至6月14日，全国已有29个省区市的2373家单用途预付卡发卡企业完成备案，但目前已备案企业的发卡金额仅约占全国发卡总金额的六成，仍有相当数量应备案企业未履行备案手续。

而在预付卡的服务“软约束”方面，由商务部近日发布的《单用途商业预付卡发行服务规范》将于2013年12月1日实施。该规范对包括充值后有效期、延期、退卡、挂失等消费者关心的问题都有所规定。目前有关部门正在研究发卡企业的信用评级方法，以更好地保障消费者的权益。

商业预付卡屡禁不止，是因为背后有一条“多全其美”的利益链，商家、第三方发卡机构、消费者乃至参与倒卖的“黄牛”，都在链条中各取所需、各得其利。

一位不愿透露姓名的商场发卡业务负责人则声称：“商业预付卡是各方都得益，怎么禁得了？商场回笼资金快，企业可以用发票冲账，采购人员可以吃回扣点，个人消费不记名，这些就是购物卡屡禁不止的原因。”

据他介绍，对于商场而言，商业预付卡的主要客户是大企业集体采购，少则几十万，多则上千万，有些商场旺季卖出的购物卡占该季度销售额的四分之一以上；对企业来说，购买商业预付卡可以开发票，在冲抵收入、减少纳税时很管用。机关单位可突击花掉未用完的预算，商业预付卡还可发给大家作为福利，压缩员工需报税项目的支出，而单位经办商业预付卡的采购员也能得到相应的商场返点；对个人来说，持卡者享受福利，还可以折现，买卡者也能得到折扣。

北京市海淀区检察院反贪局副局长罗猛表示，首先，建议购买实名制，就是购买者必须留下自己的身份资料。其次，就是使用人实名制，谁使用这张卡消费，在消费时必须留下真实身份信息。

针对商业预付卡市场存在的监管不严、违反财务纪律、缺乏风险防范机制、公款消费和收卡受贿等突出问题，央行、监察部等七部委联合制定了《关于规范商业预付卡管理的意见》，国务院办公厅日前转发了这份文件。《意见》要求，购买记名商业预付卡和一次性购买1万元(含)以上不记名商业预付卡的单位或个人，由发卡人进行实名登记。

为规范商业预付卡管理、严肃财经纪律、防范金融风险、促进反腐倡廉，现提出如下意见：

一、明确职责，加强管理

强化对商业预付卡发卡人的管理，是规范商业预付卡管理的首要环节，必须进一步明确部门职责，落实分类监管。人民银行要严格按照《非金融机构支付服务管理办法》（中国人民银行令〔2010〕第2号）的规定，加强对多用途预付卡发卡人的监督检查，完善业务管理规章，维护支付体系安全稳定运行。未经人民银行批准，任何非金融机构不得发行多用途预付卡，一经发现，按非法从事支付结算业务予以查处。对商业企业发行的单用途预付卡，商务部门要强化管理，抓紧制定行业标准，适时出台管理办法。金融机构未经批准，不得发行预付卡。

二、健全制度，规范行为

规范商业预付卡的发行和购买，是防范利用商业预付卡洗钱、套现、偷逃税款以及行贿受贿的有效途径，必须进一步建立健全规章制度，加大执法力度。一是建立商业预付卡购卡实名登记制度。对于购买记名商业预付卡和一次性购买1万元（含）以上不记名商业预付卡的单位或个人，由发卡人进行实名登记。二是实施商业预付卡非现金购卡制度。单位一次性购卡金额达5000元（含）以上或个人一次性购卡金额达5万元（含）以上的，通过银行转账方式购买，不得使用现金；使用转账方式购卡的，发卡人要对转出、转入账户名称、账号、金额等进行逐笔登记。三是实行商业预付卡限额发行制度。不记名商业预付卡面值不超过1000元，记名商业预付卡面值不超过5000元。

严格发票和财务管理。发卡人必须严格按照《中华人民共和国发票管理办法》有关规定开具发票。税务部门要加强发票管理和税收稽查，坚决依法查处发卡人在售卡环节出具虚假发票、购卡单位在税前扣除与生产经营无关支出等行为。财政部门要加强财务管理，严厉查处挪用预算资金、利用购卡进行公款消费等行为。

三、坚决治理，防贿促廉

治理收卡受贿等违纪违法行为，是加强反腐倡廉工作的迫切要求和重要环节，必须进一步狠抓落实，加大查处力度。按照《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》和《中共中央办公厅国务院办公厅关于严禁党政机关及其工作人员在公务活动中接受和赠送礼金、有价证券的通知》（中办发〔1993〕5号）的规定，严禁国家工作人员特别是领导干部在公务活动中收受任何形式的商业预付卡。凡收受商业预付卡又不按规定及时上交的，以收受同等数额的现金论处。对涉嫌受贿的，依法严肃查处。

四、防范风险，维护权益

加强预付资金管理，维护持卡人合法权益，是防范金融风险的重要手段，必须引起足够重视，进一步完善工作机制。多用途预付卡发卡人接受的、客户用于未来支付需要的预付资金，不属于发卡人的自有财产，发卡人不得挪用、挤占。多用途预付卡发卡人必须在商业银行开立备付金专用存款账户存放预付资金，并与银行签订存管协议，接受银行对备付金使用情况的监督。人民银行要加强对多用途预付卡备付金专用存款账户开立和使用的监管。商务部门要采取有效措施，加强对单用途预付卡预付资金的监管，防范资金风险。

人民银行、商务部要继续健全商业预付卡收费、投诉、保密、赎回、清退等业务管理制度，全面维护持卡人合法权益。为防止发卡人无偿占有卡内残值，方便持卡人使用，记名商业预付卡不设有效期，不记名商业预付卡有效期不得少于3年。对于超过有效期尚有资金余额的，发卡人应提供激活、换卡等配套服务。工商部门要进一步加强监督检查，加大消费维权工作力度，严厉打击侵犯消费者权益的不法行为，及时开展相关消费提示，营造良好的消费环境。

商业预付卡管理涉及部门众多，情况复杂，规范整顿的任务十分艰巨。各有关部门要各负其责，建立对商业预付卡的联合监督检查机制，进一步加强协调配合，齐抓共管，形成合力。2011年年底前，人民银行、商务部等有关部门要联合开展一次商业预付卡市场专项检查，以检查促整改，促进商业预付卡市场规范发展。

为促进反腐工作，商务部于2011年11月23日就《单用途商业预付卡管理办法(征求意见稿)》公开征求意见。征求意见稿规定，单用途商业预付卡不得用于或变相用于提取现金，发卡企业不得协助持卡人以赎回等任何形式套现。

征求意见稿明确了单用途商业预付卡的概念，并规定，发卡企业在开展单用途商业预付卡业务30日内向工商注册地的商务主管部门办理备案登记。同时，备案发卡企业应由适当方式向社会公告。

同时，发卡企业应对预收资金进行严格管理，预收资金只能用于发卡企业主营业务，不得用于不动产、股权、证券等投资以及借贷。

为增强履约能力，意见稿要求发卡企业应通过预收资金存管、同业担保、信用保险等方式，确保预付资金安全。其中重点发卡企业应选择一家商业银行开立一个专用账户，存放、管理预收资金。预收资金存管银行应对预收资金的使用情况进行监督。

省级商务主管部门应制定专项应急预案，积极预防、妥善处理本行政区域内涉及单用途商业预付卡业务的重大突发性事件，并及时上报。

此外，征求意见稿还专章规定了罚则。发卡企业如有不按规定备案等行为，将由相关部门责令改正或予以处罚及公示。重点发卡企业未按规定进行备案，或未按规定变更、注销的，由所在地的地市级商务主管部门责令限期改正；逾期仍不改正的，处以1万元以上3万元以下罚款。

不仅是商业预付卡，越来越多的新型腐败，都已进入监管部门视野。不管是主动出击，还是形势倒逼，对新型腐败三令五申的禁止背后，是相关部门对新问题的及时应对，反映了治理的决心。

腐败产生于经济社会的土壤，地块越大、结构越复杂，滋生腐败的罅隙也就越多。社会财富大为丰富，经济活动大为增加，经济主体不断萌生，腐败产生的条件也更多，当前的情况就是如此。如何有效管理和引导类似商业预付卡的新事物，不仅考验监管机制的科学性、合理性，也考验相关部门在经济社会转型期的“调适能力”。只有及时跟进，才不至于在新问题前败下阵来。

从许多国家的发展经验看，经济社会发展的过程中，腐败现象存在一种倒U形的轨迹：发展到一定阶段，腐败会呈增多趋势；到了发展成熟期，就会逐渐下降。然而，绝不能因此而放任当下的腐败。恰恰相反，只有加强制度建设，不断实现“精确瞄准”、“精确打击”，有效遏制各种“擦边球”，才能促使经济社会良性运转，不断走向成熟。

国家预防腐败局负责人在2011年两会期间就曾表示，7个部门正在会商推出“预付卡实名制”，相信这对管住“购物卡腐败”会有实效。而同样，摸清新情况、新问题，对其他领域、其他地方出现的腐败不断施以“精确打击”，才能有效反腐、防腐。

为贯彻落实关于规范商业预付卡管理的意见，商务部办公厅2011年8月下发通知要求各地商务主管部门强化管理、督促商业企业严格规范发卡行为，并在2011年8月底前启动对重点发卡企业的监督检查工作，使违规滥发单用途预付卡的行为在今年中秋、国庆前得到初步遏制。

通知要求各级商务部门对本地区单用途预付卡发卡规模大、用卡占比高、消费者数量多的商业企业要列入重点发卡企业目录进行管理，并建立工作联系机制。

通知说，商务部拟出台《单用途预付卡发行管理办法》，制定《单用途预付卡发行服务规范》等行业标准，规范单用途预付卡收费、投诉、保密、赎回、清退等业务，建立单用途商业预付卡业务信息系统，实现对重点发卡企业的业务数据统计、预警分析的信息化管理。

通知要求各级商务主管部门督促商业企业严格规范发卡行为，加强行业自律和社会监督。在8月底前启动对重点发卡企业的监督检查工作，确保购卡实名登记制度、非现金购买制度、限额发行制度等规定落实到位。对未落实相关制度的商业企业，要主动约谈企业负责人，督促其尽快完善制度，使违规滥发单用途预付卡的行为在今年中秋、国庆前得到初步遏制。

通知强调，对检查后仍违规发卡的商业企业，要通报同级相关部门并列入重点关注名单。商务部将于2011年年底前会同相关部门进行专项检查，通过全面整顿治理，使规范单用途预付卡的工作在2012年元旦、春节前取得明显成效。