地方公路作为农业和农村经济发展的基础设施，在农业和农村经济发展中占有重要的地位，是农村经济发展和农业生产的基本要素之一，保障农村经济活动和农业生产正常运行的作用，对拓宽农村市场的空间具有先导作用；对发展农业生产，繁荣城乡经济，改善农村生活条件，丰富城乡文化和物质交流发挥着积极的作用；对促进民族团结，维护社会稳定巩固国防具有重要意义。

随着“大运高速公路”这一山西经济腾飞“脊梁”的挺起,我省地方公路建设进入了崭新的历史时期。如何加快地方公路建设步伐,提高建养管理水平,笔者就以下几个方面,提出一些对策。

1. 1 审时度势 广开渠道

地方公路建设养护最难过的一关是资金筹措,它是制约地方经济发展的“瓶颈”。如何突破这一“瓶颈”呢?

a.资金筹措必须立足自身,依靠多元化来解决颈要切实抓好规费征收主渠道,交通征稽部门 象。要从源头抓起,做到应征不漏;

b.积极争取上级公路交通部门补助资金以及国家以工代赈项目配套投资和国债投资等;

c. 积极探索盘活路产,实施资本运营模式,力争走出一条滚动发展,多元化融资的新路子;

d. 选好项目,银企合作,积极应用信贷资金开发建设;

e.争取相关部门的配套资助;

f. 地方政府应努力改善公路投资环境,出台有关政策鼓励社会民间资本流入地方公路建设养护市场。

1. 2 抓住机遇 合理规划

面对难得的历史机遇,结合地方公路建设自身特点,应科学合理地进行路网规划,在通达深度与广度上下功夫,把来之不易的资金用在刀刃上,逐步提高技术等级,增强服务功能,使其发挥出最大的经济效益。

2. 1 优化设计 注重质量

公路管理者要与时俱进,不断创新设计理念; 调整设计思路,一切从实际出发; 因地制宜,采用合理的技术标准,严把项目设计审批关。与此同时,还应注重建章立制,使质量管理做到制度化、规范化、标准化,使公路工程建设从始至终处于受控状态。应强化质量意识,增强责任感和使命感,把地方公路建设作为一项政治任务来抓 ,以高质量高标准服务于人民群众,真正树立起行业形象,树立起党和政府的形。

2. 2 严格程序 强化管理

严格执行各程序的审批程序 ,进行项目规范化管理,完善质量保障体系,全面推行五项工程管理制度,即: 项目法人责任制; 招标投标制; 工程监理制;合同管理制;廉政建设制。牢固树立三个意识,即: 质量意识;安全意识;责任意识。

3. 1 转变观念 改革体制

近年来,人才的流向主要集中于工程建设,现有的养护部门专业人才严重缺乏,地方公路养护部门的专业养护机械设备更是严重配置不足,概括来讲,旧有的养护体制中存在着“政企不分、事企不分、活力不足、机构臃肿、人浮于事、效率低下”等弊端,己愈来愈不适应当前公路事业的发展要求,公路养护管理部门必须更新观念加大力度进行体制改革,消除弊端,积极探索出一套适应时代要求的新的养护运行机制,真正实现“建养并重,协调发展”的目标。

3. 2 管养分离 走向市场

为逐步实现公路管理与养护相分离,公路养护管理部门应按照现代企业制度标准,从公路养护主体入手,建好养护四支队伍: 日常养护队伍,养护工程队伍,路政管理队伍,三产开发队伍。其中,日常养护队伍、路政管理队伍在养护经费中列支,实行定额养护,费用包干; 养护工程队伍、三产开发队伍要成为独立法人走向市场,自主经营,自负盈亏,自担风险。同时,养护生产单位还要做好以下几个转变,即: ①养护方式从定员养护向定额养护转变; ②生产方式由人工或半机械化向机械化转变,组织方式由小道班分散养护向大道班集中养护转变; ③养护发展模式由单纯养护向以养护为主多种经营方式协调发展转变,由单纯靠资金投入向靠科技资金综合投入方式转变; ④资金筹措方式由单纯依靠养护拨款向多元化多渠道方式转变。 不断摸索适应市场要求的养护运作模式,深化养护体制改革。

4. 1 “虚功”实做 全民动员

当前,人们“爱路护路”意识普遍淡薄,公路建养管理部门应对此引起高度重视,针对性地制定出切实可行的宣传方案,将宣传工作网络化,大张旗鼓地进行公路相关法律、法规的宣传,做到报纸有文、电视有影、广播有声,达到家喻户晓、深入人心的效果。营造出一种齐抓共管的社会环境氛围,全民动员起来,保障公路交通的安全与畅通。

4. 2 依法治路 奖惩分明

随着《公路法》、新《路政管理规定》的颁布实施, 公路养护路政管理走上了法制化道路。对侵害路产路权的行为将依法予以处罚,对主动举报和制止破坏路产路权行为发生的,将给予相应奖励。“要想富先修路” ,修好的路如果不及时养护那就等于截断了致富的途径,我们要以高度的历史责任感和使命感加快地方公路建设步伐,提高建养管理水平,促进城乡交流,拉动地方经济的发展。

在“八五”、“九五”期间,广东阳东的地方公路建设重点放在镇与镇和镇与管理区的连通上,在阳东地方公路二级改造过程中,由于当地的公路建设资金采用“当地镇政府出一点、县政府出一点、省市政府支持一点”的筹集形式,加上个别乡镇经济比较困难,也就局限了二级公路改造建设规模。 在设计中一般从节约工程费用、景观协调、自然环保等方面去考虑定线,而尽量减少采用高指标、大切割、占用农田的办法。并严格按照《公路路线设计规范》(下称《规范》)所要求的对改建工程应遵照利用与改造相结合的原则,合理、充分地利用原有工程。

公路的平面设计是根据汽车行驶的力学性质和行驶轨迹,确定各线形的几何要素,按《公路工程技术标准》( JTJ001- 97)第2. 0. 2条、第3.0. 11条规定。二级平原微丘公路改造设计行车速度为80 km /h ,一般最小半径为400 m,为了充分利用原有旧路,线路采用以原有旧路为主的平面设计方案,由直线和平曲线组合而成,直线所占比例较大,且当线路通过村庄时,按“靠村不进村,利民不扰民”的原则,这样,既方便了群众,又保证了设计速度和行车安全,并为将来公路提级做好了准备。例如周田公路(全长9.2 km,经过五个村庄) 的设计,在选线时,我们大胆舍去通过村庄中心的旧路,在距村庄50m 左右的周边通过。在设计中,我们对极限半径和最小半径尽量少用,不得已时才通过技术和经济比较后再作出决择。

1. 1 直线

在直线设计方面,为争取线路短捷,一般来说,可取直线的地方均采用直线,但我们同时也注意不盲目地追求长直线,这是因为: 一方面,直线太长容易造成行车上过于单调乏味,使驾驶员易出现疲劳现象而放松警惕。另一方面,直线太长可能引起高速行驶而酿成车祸。 我国对直线最长距离并未作出明确规定,原因是我国地域辽阔,地形地势变化差异大。很难作出统一的规定。但我国《规范》第7. 2. 3条规定了直线最小长度,当计算行车速度大于或等于60 km / h时,同向曲线间最小直线长度(以m 计)以不小于行车速度(以km /h计)的6倍为宜,反向曲线间最小直线长度(以m 计)以不小于行车速度(以km /h 计)的2倍为宜。在设计中我们重点注意两曲线的直线长度,合田公路和塘麻公路在满足技术标准的前提下,多次采用复曲线,以减少占用农田。实践证明在这几个复曲线上行车安全、舒适。

1. 2 平曲线

在平曲线设置方面我们尽量满足车辆能够匀速行驶,我们同时按《规范》在平曲线与直线之间引入了缓和曲线,在圆曲线与缓和曲线之间的关系中,满足圆曲线最小长度不小于缓和曲线总长度,不致于使缓和曲线交叉。由于在旧路改建过程中,原旧路都是等级较低的线型,在裁弯取直时,我们按《规范》7. 3. 1条、7. 3. 2条和7. 3. 4条,在与地形条件相适应的前提下尽量采用较大半径。缓和曲线则根据地形、地貌的实际情况 ,在满足《规范》要求的前提下 ,力求满足视觉和美学条件的要求 ,选取缓和曲线长度 ,一般情况下缓和曲线与圆曲线的半径成正比。另外 ,对平曲线的小转角 (转角小于 7°)尽量少采用 ,只有在良东公路中 ,为避免开挖陡峭的山岭才采用小曲线转角 ,为此减少从路线中心线向山内控入8 m ,避免了约6万m的土方开挖。为使行车能识别出圆曲线,我们对小转角平曲线长度严格按《规范》7. 8. 2条的要求实施。

纵断面设计根据自然条件、水文、气候等因素去考虑,在二级公路改建过程中,为了考虑公路路况今后的提级, 我们尽量减少采用最大坡度,为将来公路提级时保证路面有最大的利用价值作准备。由于纵坡并不是愈小愈好,为了保障路堑、低填方边沟的排水要求,防止积水渗入路基而影响路基稳定性,所以各条改造的公路水沟的纵坡我们采用了不小于 3. 3% 的纵坡。在一些山岭公路改建测设过程中 ,为了减少土石方量 ,需采用较大的纵坡 ,但对大于 5% 的纵坡必须限制其坡长。 竖曲线的设置能满足汽车的稳定性和视距要求 ,在不过分增大工程量的前提下宜选用较大半径竖曲线 ,只有当前后两相邻纵坡的代数差小时 ,才选用极限最小半径。对同向竖曲线 ,特别是同向凹形竖曲线之间 ,如果直线坡段不长 ,应合并为单曲线或复曲线形成的竖曲线 ,避免出现断脊曲线。反向竖曲线间要设置一段不小于计算行车速度 3s 行程的直线坡段。在已完工的几条公路中 ,行车都比较畅顺。

在平纵组合设计中 ,我们遵守如下原则:

①平曲线与竖曲线的半径大小应保持均衡 ,当平曲线与竖曲线重合时 ,我们取其半径之比 1∶ ( 10～ 20) ,并使竖曲线包括在平曲线内。

②小半径的平曲线起 (终 )点不宜放在竖曲线的顶部或底部 ,并不得与平面反向曲线的拐点重点。

③路线有起伏的路段 ,不要采用长直线 ,尽量使平面设计随纵坡的变化略加转折。 ④避免一个较长的平曲线包含两个竖曲线 ,或一个较长的竖曲线包含两个平曲线。 ⑤避免在长陡坡下端设置小半径的圆曲线,较长的直线上也不能设置较陡的坡度。

二级公路改造工程的横断面设计一般根据旧路利用情况和当地的自然条件,并结合实际的施工方法进行,在平原微丘二级公路改造过程中填挖土方高度不大,路基填方边坡和路堑边坡较稳定,挡土墙路堤和护坡路基比较少用, 从保障路基排水和路基稳定的情况下,减少工程造价,在暗弯和弯道内侧有障碍物时,要满足行车视距的要求,进行横净距计算,确定横断面型式。 总之 ,在选择横断面型式上综合考虑 ,确保路基稳定。

地方公路改造设计有着与国道、省道设计不同的特点 ,由于地方公路建设的资金是通过“三个一点”的方法筹集的 ,客观上限制了地方公路建设的规模 ,它既要满足公路的技术标准 ,又要力求节约工程量 ,成为地方公路建设的特点。 所以 ,在设计过程中 ,为将来公路的升级打下基础尤为重要。

(一)地方公路发展现状

“十一五”期间，四川省公路建设实现了跨越式发展，2011年全省公路建设总里程跃居全国第一位。截至2011年末，四川省公路总里程达到27.4万公里，位居全国第一，其中：累计建成农村公路26万公里，地方公路1.1万公里，公路条件的改善有利地支撑了全省经济加快发展。但是，四川省公路建设项目仍具有短期内资金投入大、建设和还款期长、资金多依赖银行贷款等特点。到“十二五”末，四川省将实现如下目标：全省公路总里程30.8万公里，其中，国省干线公路2.8万公里、农村公路28万公里、公路网密度达63.5公里/百平方公里。地方公路建设任重而道远。

(二)融资体制及相关政策的变化

1.地方政府融资平台清理

2010年月10日，《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》(国发[2010]19号)颁布施行，要求加强地方政府平台公司管理，有效防范财政金融风险，规范融资平台公司举债行为。2012年3月14日，按照“政策不变，深化整改，审慎退出，重在增信”的总体思路，银监会颁布了《关于加强2012年地方政府融资平台贷款风险监管的指导意见》(银监发[2012]12号)，要求继续推进融资平台贷款风险化解工作。四川省地方公路的融资主体四川省交通运输厅及各地市州交通局均在清理范围之内。

2.成品油税费改革

根据《国务院关于实施成品油价格和税费改革的通知》，2009年1月1日起实施成品油税费改革，主要包括：取消公路养路费等六项收费，逐步有序取消政府还贷二级收费公路，提高成品油消费税单位税额等。导致地方公路还款来源丧失，交通厅、局资金筹措能力降低。

3.“三法一指引”政策要求

2009年银监会颁布实施了《固定资产贷款管理暂行办法》《项目融资业务指引》等三个办法一个指引，要求规范金融机构贷款业务经营行为、加强贷款审慎管理。加剧了平台融资难度，贷款资金使用及调度受到约束。

(一)融资平台政策清理影响

1.融资主体限制

四川省地方公路的融资主体大部分是交通厅及地市州交通局，均被纳入融资平台范畴进行管理。

(1)交通厅、局类融资平台按照分类要求，属于监测类(区分于公司制退出类平台)，贷款投向、管理均受相关政策约束。

(2)根据12号文要求，纳入融资平台管理的，贷款余额只降不增，也就是说如果当年融资平台没有还款的，就没有办法新增发放。

2.贷款投向限制

对纳入融资平台的，贷款只能投向五个方面，对公路行业而言，投向仅包括“符合公路法的收费公路”，不收费公路(包括农村公路、三级四级地方公路以及取消收费后的二级公路)均不在贷款资金投向范畴。该项规定与《公路法》“筹集公路建设资金，除各级人民政府的财政拨款，包括依法征税筹集的公路建设专项资金转为的财政拨款外，可以依法向国内外金融机构或外国政府贷款”条款存在差异。

3.贷款担保限制

银监发[2011]34号文规定，对抵质押担保进行整改：对地方政府及其部门、机构以直接或间接形式提供的原有担保，应在充分协商的基础上重新落实合法的抵质押担保。

(二)成品油税费改革政策影响

1.成品油税费改革后，取消了交通厅、局的规费收入，转变为财政划拨交通的成品油税收返还资金，列入财政预算。一方面返还资金的数量存在一定不确定性；另一方面，资金划拨存在一定时滞。

2.四川省正式将二级公路取消收费列上议事日程，初步估计将于2012年末正式宣布取消收费。取消收费后：(1)存量贷款的还款来源丧失，按照存量负债中央补贴60%，地方承担40%的比例，四川省地方财力较弱，还款有风险；(2)自身无收益，二级公路再融资难，同时，财力要顾及存量负债的还款，新建项目的投入必然不足。

(三)“三法一指引”政策影响

银监会颁布实施的“三个办法、一个指引”，要求贷款银行采取受托支付、实贷实付方式支付贷款资金。四川省地方公路项目小、数量多，且多有一个项目由若干施工单位分段中标实施，其投资建设管理体制还不能完全适应“三个办法、一个指引”政策的要求，导致银行资金调度、使用困难。

(一)积极争取相关政策支持

1.争取交通部、财政部等中央部委的政策倾斜，加大地方公路补助力度

(1)提高补助标准。提高对地方公路单公里补助金额，缓解地方公路建设资金筹集压力。

(2)扩大补助范围。争取尽可能多的地方公路项目纳入交通部、财政部等中央部委对地方公路的补助范围。

(3)加大对地方公路养护资金的投入。

2.做好二级公路取消收费的政策过渡

一方面要做好二级公路负债的统计工作，确保债务余额真实；另一方面，宣布取消二级公路收费后，要做好过渡期债务偿还的安排，确保在取消收费后到财政补贴资金下达前银行贷款能够正常偿还。

3.完善债务偿还保障机制

针对四川省地方公路建设投资大，大部分项目是无收益或低收益的实际情况，仅仅依靠借款平台自身实力难以保证贷款资金的及时足额偿还。省、市政府可考虑在财力允许的情况下，以地方公路债务余额为基础，按一定比例设立并提取相应的偿债准备金，帮助完善地方公路债务偿还保障机制。

(二)合理的贷款模式选择

1.不收费公路

明确贷款投向——银监发[2012]12号文规定融资平台要投向符合《公路法》的收费公路，对不收费公路，在贷款投向上可考虑12号文规定的工程进度60%以上且现金流测算达到全覆盖的在建项目。创新贷款模式——在原有的以公路收费权质押的贷款模式不再适用的情况下，考虑创新以成品油税收返还资金收益权质押的贷款模式，必要时增加政府国有控股公司担保的补充担保措施，使不收费地方公路符合银行政策条件，从而使其获得银行贷款资金成为可能。规避政策风险——针对银监会重新落实地方政府及部门、机构原有担保的相关要求，可设计由地方政府或财政厅、局与借款人签订还款差额补足协议，约定对借款人的还款资金缺口，由财政部门增加资金支持，补足还款资金，避免由政府或财政部门直接提供担保。

2.收费公路

对收费公路，继续以原有收费权质押的模式，以项目收费收入作还款来源，积极申请银行贷款。在银行资金基础上，还应考虑通过投、贷、债、租、证等模式，多渠道、全方位吸引资金。

(三)盘活存量资产，腾出资金规模

1.通过对公路资产开展融资租赁，多渠道获取资金一般采用售后回租模式，具体的操作程序是，承租人将自有公路资产出售给出租人(一般为租赁公司)，获取资金，同时与出租人签订租赁合同，将资产从出租人出租回，再分期支付租金。四川省可将一些收益较好的公路项目开展融资租赁，盘活存量资产，并且该方式融入的资金还可以用作新建项目的资本金，程序简单、成本可控。

2.通过给高速公路的大修、养护资金提供贷款，交通主管部门可腾出原本用于高速公路大修、养护的资金用于地方公路建设。

(四)利用政府债券资金加大对地方公路的投入

财政部《2009年地方政府债券预算管理办法》规定，“地方政府债券支出资金主要用于中央投资地方配套的公益性建设项目及其他难以吸引社会投资的公益性建设项目支出”，并要求地方发债需经国务院批准。2011年，财政部允许上海、浙江、广东、深圳开展地方政府发债试点。下一步，四川省政府应积极通过提升信用等级和财力等争取国家允许其适度发行地方债，投入地方公路建设。在国家允许其自行发债之前，可争取有财政部代理发行，缓解资金筹集压力。