挥霍浪费罪，是由人大代表赵林中提出的一个新罪名，全国人大代表赵林中最近向全国人大常委会提交《关于遏制过度应酬、公款吃喝的建议》，认为“公款吃喝者侵占和浪费了社会财产，应当对此通过立法定罪”，建议修改刑法，设立“挥霍浪费罪”，以遏制屡禁不止的公款吃喝之风。

上级来人检查考核，此外，接风宴、送别席、庆典酒不一而足。一些单位领导甚至呼朋引伴，互相宴请，你来我往，蔚然成风，公款吃喝应酬演变成“灰色腐败”。

一些单位的主要负责人，应酬已成为其工作的主要内容之一，有时甚至一天要接待四五批来客，以至于吃饭的时候像赶场子。一位单位负责人也很苦恼地对赵林中说，如果不陪吃陪喝，工作不会这么辛苦。

无论办什么事，似乎都要通过事前或事后吃喝送礼等手段协调，才会办得顺利。争项目，要资金，必须宴请实权人物，才能“酒”到渠成；迎接检查，只需好酒好菜热情招待，就多半会“酒杯一端，政策放宽”，顺利过关…… “在吃吃喝喝的潜规则下，制度难免被酒精泡软，规则也难免被人情所扭曲。”赵林中忧心忡忡地说。

分析过度应酬、吃喝风盛行的原因，除官本位和落后文化作祟外，制度缺失、监督乏力也是一个重要原因。多年来，为遏制公款吃喝风，国家制定了许多的规章制度，但是未见多少官员因此受处分。吃喝之风不刹，将极大地阻碍我们的政治、经济、文化建设。因此建议，在加强党员干部思想教育的同时，全国人大常委会应就此开展专项的立法调研。在中国，公款吃喝还只是一个违纪问题，还没有上升到贪污、定罪的高度。其实，公款吃喝者已经对国家财产进行了侵占，应当通过立法，在刑法中设立“挥霍浪费罪”。

挥霍浪费之风，多年来愈刮愈烈

道德言禁基本无效，转而诉求刑律也不失为一条路径。只是，此路通与不通，还得深入讨论。按照赵林中代表的举例，他所认定的 “挥霍浪费”实则指向的是公务接待。如上级来人检查考核，要吃吃喝喝搞好接待；向领导请示汇报工作，要吃吃喝喝聊表敬意；到上级争取项目资金，要吃吃喝喝搞好协调；兄弟单位交流学习，要吃吃喝喝尽地主之谊；出门在外招商引资，要吃吃喝喝表现诚意。但这林林总总的 “公务吃喝请送”已是官场潜规则。在财政预算的口子对这种“挥霍浪费”还是敞开着的当下，将公务吃喝中的挥霍浪费归入刑责，将不可避免地遇上执行难。一个司法上的技术难题在于，人大代表明知财政预算中公务消费的比例过高，却仍然投了赞成票，这是不是“挥霍浪费罪”的“共犯”。

挥霍浪费不在罪刑的严厉

若在公务消费的源头财政预算上就卡严实了，又何来如此之多的 “公务吃喝请送”潜规则。因而，遏制公务消费中的“挥霍浪费”其实并不在罪刑的严厉，而在制度的严密。若能以更细化的制度改变现实中的 “行政约束预算”，转而实现“预算约束行政”，官方想“挥霍浪费”也没了资本。这就是制度的力量坏的制度能让好人也做坏事，好的制度却能让坏人也做不了坏事。当然，与此相伴生的，还应包括公权力向私权利的开放。只有民众来监督人大代表，进而监督政府，才能确保预算制度的民生含量。若人大代表实则被异化为官员代表，自然乐于为自己将来能够 “挥霍浪费”留下伏笔。预算不能约束行政，正在于人大代表官员化和官员代表在投票中的自身利益化。公务接待中的挥霍浪费实质上是财政预算制度问题，但公款私用却是现实的刑事司法问题。挥霍浪费更经常出现在假公济私的私人请吃公款埋单上。这种公款私用，在法律上并不存在 “入罪”的障碍。依刑法第382条的规定，“国家工作人员利用职务上的便利，侵吞、窃取、骗取或者以其他手段非法占有公共财物的，是贪污罪。”国家工作人员动用公款吃喝，当然利用了“职务上的便利”，不论是公款，还是用公款购买的 “吃喝消费”，当然也是“公共财物”。以公务之名实私人吃喝玩乐之实，符合“骗取”的特征，若不以公务之名而动用公款吃喝，则是赤裸裸的“侵吞”。在主观上，享用“公款吃喝”的官员只是故意，至少谁听说过“过失公款请吃请喝”的例证？不过，相比起还在建议之中的“挥霍浪费罪”来说，对现实中正在频频发生的“贪污罪”，当是检察机关更为紧迫的现实挑战。

惩治公款吃喝更需要“法治”

不久前，浙江舟山市中级法院以贪污罪、受贿罪一审判处某卫生院院长傅平洪有期徒刑11年，傅用于吃喝玩乐的44万元公款被全额认定为贪污款。可见，虽然《刑法》中没有“挥霍浪费罪”，但惩治公款吃喝并非无法可依，在这个问题上，中国并不缺少旨在对公款吃喝行为进行约束和制裁的法律，缺少的是保障这些法律能够严格执行的法治环境和法治文化。从实际情况看，无论是按照《刑法》的规定对公款吃喝者课以侵犯财产罪或贪污罪，还是增设“挥霍浪费罪”专门对公款吃喝者“对症入罪”，首先都必须对公款吃喝行为进行严格的界定和取证。然而，在现有条件下，这项工作几乎无从下手，因为从2006年中办、国办下发的《党政机关国内公务接待管理规定》（注5）到各地的具体规定，都未能对何为正常的公务接待、何为公款大吃大喝做出明确认定。赵林中代表认为“适度的公务接待是开展工作的需要”，“过度应酬、公款吃喝”则需要立法加以遏制，但何为“适度的公务接待”，何为“过度应酬、公款吃喝”，却没有一个可依据和操作的标准。既然标准尚不明确，公款吃喝难以认定，又谈何立法定罪呢？现在我们探讨惩治公款吃喝的问题，不能仅仅停留在立法修法的“法制”层面，而应当上升到立统建制的“法治”层面。法治发达国家的经验表明，欲规范公务人员的职务消费，遏制公款大吃大喝行为，关键在于建立严格的现代财政预算制度，使预算真正成为国家和地方的年度立法。政府预算一旦经过立法机构或代议机构批准，就成为立法机构对政府的授权或政府对立法机构的责任状，政府必须不折不扣地执行，政府公务接待必须严格依据预算，哪怕超过一分钱也不行，如芬兰中央银行行长某次公务接待，菜单中有一道鹅肝被媒体发现属于超标，结果该行长被迫引咎辞职……财政学家说得好，“预算是摆脱一切意识形态粉饰的国家组织框架”，预算与代议制度密切相关，需要有相对独立的国家审计机构严格审计执法，需要立法、行政、司法权力的制衡。惩治公款吃喝需要加强“法制”，更需要加强“法治”，需要站在推动社会政治体制改革和建设现代法治文明的高度，制定一部符合国际标准的财政预算法，建立严格的现代财政预算制度。

1、除极个别的特殊接待，经同级人大同意由官员行政经费承担外，其他一切交由官员个人承担。公款接待既不能列入财政预算，餐饮发票也不能成为报销凭证。唯有取缔名不副实的“公务接待”，“挥霍浪费”才能有标准，增设“挥霍浪费罪”才有意义。

2、若要从根子上管住公款吃喝，一是政务要真正公开透明，把每个官员的每次“公款吃喝”都公之于众，让纳税人监督，还权于民；二是治乱象用重典，以贪污论罪，治一批“蛀虫”以儆效尤；三是要自上而下肃清吏治，以免上行下效。世上无难事，只怕下决心，不能再让饭店酒馆成为国库中无底的老鼠洞了

同时还应对公务接待进行立法，实行公务接待标准化。各地人民代表大会应要求本级政府公开公务接待具体预算数字，并由人代会审议核准预算中所有公款消费的额度。年终决算要依照年初预算进行，超出预算要进行行政问责。凡事就怕认真。举例如，2009年在全国范围内开展的严厉整治酒后驾驶违法行为专项行动，因为敢动真格就取得了明显成效，据统计，因酒后驾驶导致事故起数、死亡人数同比分别下降34.5%、38%。整治过度应酬、吃喝之风，也要像整治酒后驾驶违法行为一样，动真格；要像村务公开那样，定期将公务招待费报账情况张榜公布，接受监督。同时要借鉴国外的经验做法，把公务招待置于阳光下。

公款吃喝虽没权威确切统计，但说每年至少吃掉一个三峡工程大概没人会有意见的，照此推想，一旦“挥霍浪费罪”判决下去，估计监狱的走廊都要让数不胜数的原公务员打地铺服刑了。这个创新罪名“名”不副“实”。一个官员一顿小聚就吃掉一万元，也只以“挥霍浪费”论处，似乎有小词大用之嫌，因为虽则“公款”似乎转换成了鱼翅燕窝之类具体的物，但给他买单的是纳税人，还是百姓的血汗钱，其本质就是贪污。以“挥霍浪费”论罚似不当其罪。对公款吃喝原本不用再设立什么“挥霍浪费罪”，如果真的下决心治理公款吃喝，现成就有“贪污罪”，何必叠床架屋呢。

增设“挥霍浪费罪”不是一个对症的好办法。针对现实问题立法，固然是必要的事情，尤其是在我们这样一个法治基础仍然薄弱的国度。但也正因为法治基础的薄弱，有很多涉及到强势群体既得利益的问题，还真不是立法所能解决的。《物权法》甚至《宪法》在公民合法财产遭遇强权面前，都表现出无力和脆弱。那么，在普遍而强势的公款吃喝潜规则面前，一条“挥霍浪费罪”的新罪名，又能唬住多少人呢？在全国人民的强烈反对和斥责之下，公款吃喝数据仍然一路攀升，这充分说明因公款吃喝而倒霉丢官的风险极低。在此背景下增设“挥霍浪费罪”，就好比立法规定“土地闲置两年要无偿没收”却没有一块土地真被没收一样，徒添具文一张而已。更何况，包括公款吃喝在内的“三公消费”数据，在财政预算里没有直接体现，而是分解到各部门非常光明正大的经费条目之中。