政府收费主要是使用费（user charges），按世界银行有关文件的说法，使用费是指“为交换公共部门所提供特殊商品和服务而进行的支付”。此外，政府收费还有少量的其他收费，如罚没收入和捐赠收入等。使用费实际上是政府模拟私人物品的定价方式收取的公共物品的价格，以便回收提供特殊商品和服务的全部或部分成本。使用费模拟市场价格，但又不同于市场价格，因为政府对公共物品定价不能采取利润最大化原则，所以，使用费一般不能弥补提供特殊商品和服务的全部成本。

以收费形式获得的政府收入，其划分的界限比较难于把握，这也正是乱收费得以蔓延的重要原因之一。因此，对政府收费涵义必须把握下列三层意思：一是提供的服务必须在政府收费职责之内。如结婚登记和营业登记所收取的证照费；二是只对一部分提供了特定服务的单位和公民收取，如调解费、环境治理费；三是收入的使用方向是专一的，即收得的款项一定要用来补偿服务费用或完善服务设施，如证照费用于证照制作成本，环境治理费用于环保设施。

收费有时与税收难以截然区分，因为有时一项收入可以采取税收形式也可以采取收费形式，如使用公路可以收取公路费，也可以征收燃油税，但二者也确实存在着差别，主要表现在四个方面：一是，税收与政府提供的商品和服务没有直接联系，税收收入一般不规定特定用途，由政府统筹安排使用，而收费与政府提供的特定商品和服务有直接联系，专项收入，专项使用。二是，税收是作为政府一般的筹资手段，而收费往往是作为部门和地方特定用途的筹资手段。三是，税收收入是政府的主要收入，必须纳入预算内统筹使用，而收费则而已有所不同，全国性收费要纳入预算内，部门性收费或地方性收费可以作为预算外收入，按预算程序管理，形成政府性基金或由部门和地方自收自支。四是，一般而言，税收的法治性和规范性强，有利于立法监督和行政管理，而收费的法治性和规范性相对较差，容易诱发滥收费现象，因而法治性不强的发展中国家应避免收费项目过多，并力求加强管理。

既然税收与收费难以截然区分，那么，政府为什么要采取收费形式呢？这首先是因为收取使用费在弥补市场失灵方面如矫正私人物品的外部效应上有特殊的作用。比如：假定某一工厂对周围的环境带来污染而又没有采取治理措施，那么，他的私人成本将小于社会成本，获取额外利润，政府使用费可以定在等于甚至高于额外利润水平上，则可以运用经济手段迫使企业治理污染，或者政府运用这笔使用费来治理污染。其次，收取使用费有利于提高公共物品的配置效率。使用费遵循的是受益原则，谁受益谁支付，合情合理，同时吸收了价格机制的优点，至少要支付相当于成本水平的使用费，显示了提供特殊商品和服务的价格信息，有利于避免公共物品的过度需求，提高公共物品的配置效率。那么，当某一项收入可以采取税收形式也可以采取收费形式的情况下，如何合理选择呢？这可以根据政策目标和效率原则进行抉择。比如：如果公路使用费不是在全国统一征收，即有的公路收取使用费，有的公路不收取使用费，就会产生车主选择不收费的公路，甚至绕道而行，在这种情况下，则选择征收燃油税更有效率；如果财政收入奉行受益原则，则选择使用费更为公平，如果奉行支付能力原则，则选择燃油税更为公平；如果为了防止诱发滥收费现象，无疑多采取税收形式更为恰当；等等。