特殊区域是指由于其海洋学和生态学以及其运输的特殊性质等方面公认的技术原因，需要采取防止海洋油污的特殊强制办法的海域。在该区域内,涉及其海洋学和生态学的情况以及运输的特殊性质等公认的技术原因 , 要求采取特殊强制的办法以防止船舶造成污染。

概述

1前言

为了更好地在全球范围内对某些海域实施特别的保护, 1982年联合国海洋法公约(UNCLOS)在70年代初开始制订时, 加入了全新的章节“海洋环境的保护和保全”, 其中在第211.6条作了具体规定:在IMO 批准的前提下,沿海国可以在易受海上行为损害的专属经济区中明确划定的区域内实施强制性的环境措施。但应该在报IMO 批准时,提出他们满足某些海洋学、生态学和资源意义上的标准。获得批准后, 可在该区域内实施特别的规则和航行办法。这一条款可以被看成是特殊区域(SA)和特别敏感海域(PSSA)潜在的国际法基础。

IMO 制订的1973 年国际防止船舶污染海洋公约(MARPOL 73)提出了SA的概念,在该海域中实施更为严格的保护措施,防止船舶排放的油类、有毒液体物质、船舶生活污水和船舶垃圾造成污染。此后, IMO于1991年以A.720(17)决议的形式通过了有关“SA指明和PSSA鉴定的指南”(简称“指南”),在这里提出了PSSA概念。

2特殊区域(SA)

2.1 SA 的定义

MARPOL 73/78 有关附则规定,SA 是指这样一个区域,在该区域内,涉及其海洋学和生态学的情况以及运输的特殊性质等公认的技术原因, 要求采取特殊强制的办法以防止船舶造成污染。

2.2 SA 的鉴定标准

拟鉴定为SA 的海域须满足下列标准:

(1)海洋学方面 由于特殊的海洋学条件能导致有害物质在该区域内水体和沉积物中浓缩或滞留,象辐聚带和环流区;或者有温度、盐度的层化现象;或者海水流速过小;或者冰期过长以及和盛行风有关;

(2)生态学方面 该区域属于下列情形之一,即符合该项标准:

①濒危的海洋物种;

②海洋生物资源高产区,象海洋锋区、上升流和环流区;

③重要的海洋物种产卵、繁殖和养护区以及海鸟和哺乳动物迁移、洄游路线 ;

④稀有或脆弱的生态系统, 象珊瑚礁 、红树林 、海草基床和湿地 ;

⑤鱼类等海洋资源的重要栖息地和维持大型海洋生态系统的区域;

(3)运输的特殊性质 在该海域中,船舶如仅按MARPOL 73 78 中对一般海域的防污要求是不够的必须采取更为严格的控制措施。

2.3 SA 鉴定的程序

.首先由一个或多个沿海国政府提出申请, 申请包括一份 MARPOL 73/78 修正案草案 , 以及如下的相关背景材料:

①包括明确的地理位置为拟鉴定的 SA 划界和基准海图;

②指明拟鉴定的 SA 类型(即是属于 MARPOL73 78 哪个附则 现已生效的是附则根据要限制的污染物质种类提出 ,因为不同的污染物质属于不同的附则管辖, 即使拟鉴定的 SA 内要限制多种污染物质 ,也应该针对相应的附则分别作出说明;

③该区域的海洋学、生态学和运输特性的描述 ,现有的环境威胁和已采取的保护措施;

④说明该区域满足 SA 标准 , 且应特别说明该区域内已配备足够适用的接受设施。该申请应在 MEPC 某次会议之前的 3 个月提交,这期间MEPC 可向申请国要求补充有关的信息 。申请经会议讨论通过后 ,按 MARPOL 73/78 第 16 款的“默认接受程序”生效。

2.4 在 SA 内实施的保护措施

MARPOL 73/78 已生效的附则 Ⅰ 、Ⅱ和Ⅴ针对各自的 SA ,从两方面规定了保护措施, 其中对船舶的要求是:

①附则Ⅰ :防止油类物质污染规则中的要求:对船舶规定严格的排放限制和设备要求, 不允许油轮排放来自货油舱区的油类和油/水混合物, 对所有船舶来自机舱的油类和油/水混合物的排放须满足航行途中、含油量不超过 15 ppm ;船舶应装设油类排放监控系统/滤油设备和超过 15 ppm 的自动停止装置等。

②附则 Ⅱ :防止有毒液体物质污染规则中的要求:根据有毒液体物质的种类提出以降低残余物量为目的的操作要求 ,规定了更为严格的货舱残余物量、尾迹流浓度等指标。

③附则 Ⅴ:防止船舶垃圾污染规则中的要求 :对大部分包括塑料、漂浮的衬垫和包装材料、纸、玻璃、金属、陶器及类似的废弃物在内的船舶垃圾禁止排放 ;对食品废弃物须在距最近陆地 12 海里以外排放,但经粉碎粒径小于 25 mm 的可在12 海里以内排放 ,也就是说, 在 SA 内仅允许排放食品废弃物。以上是对船舶在 SA 内的规定, 主要是限制污染物的排放。很显然这需要港口国提供接收设施来予以配合 ,满足到港船舶的需要。所以 ,SA 内的沿海国提供足够 、适用的接收设施是 MEPC 批准SA 的前提。现有的SA 中, 除南极海域外, 其他的都声称已满足接收设施的要求 。而鉴定南极海域为 SA 的修正案中,考虑到其本身不能提供接收设施,规定在船舶驶向南极的最后一个挂靠港和驶出南极最先停靠的港口,应提供接收设施 。

2.5 现有的 SA

属于附则 Ⅰ的 SA 有:地中海(The MediterraneanSea Area)、波罗的海(The Baltic Sea Area)、黑海(TheBlack Sea Area)、红海(The Red Sea Area)、海湾区域(The Gulf Area)、亚丁湾(The Gulf of Aden)、南极海域(The Antarctic Area)、西北欧水域(The North West Eu-ropean Waters)。属于附则 Ⅱ的 SA 有:波罗的海(The Baltic SeaArea)和黑海(The Black Sea Area)。属于附则 Ⅴ的 SA 有:地中海(The MediterraneanSea Area)、波罗的海(The Baltic Sea Area)、黑海(TheBlack Sea Area)、红海(The Red Sea Area)、海湾区域(The Gulf Area)、南极海域(The Antarctic Area)和大加勒比区域(The Wider Caribbean Area)。

3 特别敏感海域(PSSA)

3.1 PSSA 的定义

指南 定义的PSSA 是指这样一个区域 ,在该区域中由于生态学或社会经济或科学上的原因 ,容易遭受海上交通带来的环境损害 ,需要 IMO采取特别的措施予以保护。

3.2 鉴定 PSSA 的标准

对于拟鉴定为 PSSA 的区域, 至少应满足下列条件之一:

(1)生态学标准 :

①唯一性 即该区域生态系统是稀有的或唯一的 ;

②依存性 该区域的生态过程与生物群落有密切的依存关系, 例如:珊瑚礁、海藻群、红树林、海草基床, 这里生物具有多样性和周围的环境有密切的关系;

③代表性 该类区域具有显著的代表性生态系统或群落或栖息类型等自然特点;

④多样性 该区域的物种具有高度多样性, 或包含有差异很大的生态系统、栖息地、群落和物种, 但这些必须是在天然条件下形成的;

⑤多产性 该区域的生物资源丰富多产,例如:海洋锋区、上升流和环流区;

⑥自然性 该区域属高度自然状态,没有人为干扰;

⑦完整性 该区域是一个完整的生物功能单位,是一个高效、平衡的生态统一体;

⑧脆弱性 该区域对自然灾害或人为干扰非常敏感的,对环境条件的改变耐受能力很低,几乎在耐受极限的边缘生活, 所以对船舶污染是不可接受的。

(2)社会、文化和经济标准

对该区域生物资源的利用对当地的经济来说是非常重要的,或具有特殊重大的娱乐和旅游价值, 对人类对其有非常显著的依赖性。

(3)科学研究价值

该海域有很高的科学研究价值, 或者该海域提供了关于生物和环境特性的基线条件, 或提供了阐述特殊自然现象的条件, 或者该区域具有历史和考古方面的重大意义。

3.3 鉴定 PSSA的程序

为使鉴定PSSA 程序更加简化、明了,在1999 年11月召开IMO 第21 次大会上,以A.885(21)决议形式,通过了“PSSA鉴定和相关保护措施采用的程序(简称“程序”)” ,代替原A.720(17)“指南”中的鉴定PSSA 程序。

按这一新程序, 首先由一个国家(即使有多个国家有此意向,也应协调落实到一个具体的国家)提出申请,提交的申请包括以下内容:

①拟鉴定的PSSA 划界,包括准确的地理位置和基准海图;

②按“指南”的鉴定标准, 该区域在生态学、或社会经济或科学方面的重大价值;

③该区域对国际性的海上活动所引起损害(包括已发生的、潜在的、预期的)的敏感性,这种损害既有涉及环境方面的, 也有涉及经济方面的;

④提出相关的保护措施(APM),象船舶定线制、排放限制、操作标准和其他专门制定的用于保护该区域的措施。还要说明采用这些APM 的法律依据,这些措施中有的是IMO 现有文件中可以得到的;有的虽然不能从IMO 现有文件中得到,但属于IMO 权限之内的;还有的则需要在现行的国际法范畴内寻求适当的措施。

⑤在提出该区域采用的APM 同时,应列出适用的船舶。还应阐明采用APM 后,预计将会对船舶航行可能带来的影响。申请首先提交给MEPC ,经初步审议,如符合“指南”中的鉴定标准, 原则上可同意作为PSSA, 然后由MEPC 向MSC 及相关的分委会提出批准该区域APM 建议。APM 得到批准后,由MEPC 最终批准PSSA 的申请。

3.4 在PSSA 内采取的保护措施

从上述的PSSA 鉴定程序我们可以看出,只有结合了保护措施之后,一个PSSA才能被鉴定,也就是说,沿海国在提出鉴定PSSA申请时, 应同时提出在该区域内拟采用的保护措施。能用于PSSA 内的保护措施有:

(1)采用MARPOL 73/78相应的排放限制;

(2)采用船舶定线制和其他的特殊航行办法。虽然它们的直接目的是保证航行安全, 但航行安全的结果,自然是使环境得到了保护。具体有:

①船舶定线制 根据SOLAS 公约和“船舶定线制的一般规定” ,用于环境目的的船舶定线制可采用避航区、分道通航制、近海航区、警戒区和深水航线等;

②其他的特殊航行办法 包括引水制度、交管系统和限速等。

3.5 现有的PSSA

(1)澳大利亚大堡礁(The Great Barrier Reef简称GBR)

位于澳大利亚东南沿海, 绵亘着世界上最长的珊瑚礁———大堡礁。它的总面积有20多万平方千米,包括近千个岛屿和沙滩, 由350多种绚丽多彩、千姿百态的珊瑚组成。联合国教科文组织在《世界遗产目录》中将其列入,作为唯一的海洋环境的自然遗产。IMO 早在70 年代初就开始了对GBR 的保护。1971 年“1954 年油污公约”的“大堡礁修正案” ,针对GBR区域提出了“最近陆地”的特殊划法。在世界海洋范围内,“最近陆地” 都是指距该领土按国际法据以划定领海的基线, 惟独澳大利亚东部海面例外,把大堡礁的外缘作为“最近陆地” ;MARPOL 73/78所有的附则都运用了同样的“最近陆地” 的划法 ;1983年,在 GBR 海上公园的 Capriconia 段划出了避航区(A.527(13));1987 年 , 在 Torres 海峡和 GBR 推荐使用引水制度(A.619(15))。1990 年, MEPC 鉴定 GBR 为第一个 PSSA(MEPC.44(30)), 同时推荐航行在该水域的船长超过70 米的船舶、所有的油轮 、化学品船和气体船采用澳大利亚政府提供的引水制度(MEPC.45(30))。1991 年, 澳大利亚政府对驶向或驶离该国港口,在南纬 10°40' 和 16°40' 之间的 GBR 内航线航行,船长在 70 米以上的船舶实行强制引水制度。1997 年 ,澳大利亚政府又在该海域对所有船长超过 50 米的船舶, INF 船以及船舶和拖船总和的长度超过150 米的拖动行为引入强制报告制度 。

(2)古巴的Sabana-Camagǜey 群岛

在1997 年MEPC 40 次会议上 ,古巴代表团提出了鉴定 Sabana-Camagǜey 群岛作为 PSSA 的申请 , 经会议审议, 认为满足鉴定标准, 以MEPC.74(40)决议的形式批准了鉴定该区域为 PSSA 的申请。当时 ,古巴并未提出相应的保护措施,MEPC 会议要求他尽快提出在该区域实施的保护措施。1999 年 ,在 MEPC 的第 43 次会议上 , 古巴提出了已在 MSC 第 48 次会议上获得批准的在 Sabana-Camagǜey 群岛的北部领水内, 包括在Costa de Matan-zas 纬度上和 Canal de Bahamas 内实施分道通航制 ;在 Sabana-Camagǜey 群岛辖区的内水和领水禁止任何船舶排放油类、油类混合物、有毒液体物质、垃圾和有害物质 ;船舶还应避免在 Sabana-Camagǜey 群岛附近水域排放压载水或进行更换压载水的操作 , 以防止外来生物和病原体的污染。

4 讨论分析

SA 和 PSSA 这两个概念都是为保护海洋环境 ,防止船舶污染, 由 IMO 及分委会批准确立的。两者都是通过采取相应的保护措施来达到保护的目的。那为什么不采用一个概念呢 ? 通过分析可以看出 ,两者是有区别的。

(1)鉴定的标准方面

对鉴定为 SA 的区域必须同时满足海洋学 、生态学和运输特性 3 方面的标准;而鉴定为 PSSA 的区域只需满足生态学或社会经济或科学上的一个标准即可。仅从这一点上看 ,PSSA 比 SA 的标准容易满足;而且SA 的申请必须有满足接收设备的前提, 而PSSA 没有此类要求 。但实际情况却是鉴定为 SA 的区域比 PSSA 要多, 这可能是因为 PSSA 概念产生的比 SA 晚 ,各国有一个认识的过程 ;其次是它不象 SA有国际公约明确、统一的保护措施 ,PSSA 需要申请的国家自己确立 APM ;还有就是一段时间内仅有大堡礁作为唯一被鉴定的例子 ,使人们产生误解, 以为PSSA 概念仅用于具有特别重大价值的海域 。A.885(21)决议就是针对这一现状 ,修改鉴定程序以使其更加简单明了 , 以利于有关沿海国借用 PSSA 这一概念,保护对船舶污染敏感的海域。

(2)保护措施方面

对在 SA 内航行的船舶 , 主要是限制其操作性排放造成的污染, 所以 APM 主要是对污染物的排放实行限制 ;对在PSSA 内航行的船舶, 主要是限制其事故性污染 , 所以采取的主要是特殊的航行办法。至于具体的APM ,由沿海国根据这一海域的具体情况 ,选择象:定线制 、避航区 、引水制度 、限速等措施,此外 ,还可以选择排放限制 。由此可以看出 , PSSA内采用的APM 比SA 更为全面。从以上的分析来看, SA 和 PSSA 是两个独立的概念,但从都是为防止船舶污染海洋这一角度来看,又有其必然的联系。更进一步考察两者的鉴定标准 ,其中生态学方面有些相似的条目 。可能会有这样的情况 ,某一海域符合作为 SA 的标准 , 同样也符合鉴定为 PSSA 的标准。在这种情况下 , 申请国审慎考虑, 主要看那种制度能提供充分而有效的保护以及采用APM 所需要的条件是否满足 。

5 结束语

从时间上看 , SA 概念的提出已经 20 多年了,PSSA 概念的建立也有 10 年了。但是, IMO 在提出SA 时 ,没有给出具体的鉴定标准和程序, 在提出PSSA 时才同时提出有关的内容 ,但由于该文件是以决议形式散发的 , 没有引起大多数成员国的重视。另外 ,长久以来国际社会在沿海国管辖权方面的争论 ,使这方面存在一定的问题 。IMO 应作出相应的改进。

为了防止海上运输带来的污染损害, 保护中国海洋环境。有关部门应根据 IMO 有关文件, 全面考察中国沿海水域 。若有必要, 也应利用 SA 和 PSSA概念以及制度对敏感海域予以特别的保护。