垃圾处理产业是以垃圾为处理对象的事业体的集合。这里，垃圾是泛指，包括原生垃圾、分类垃圾和垃圾衍生品；所谓“以垃圾为处理对象”包含将垃圾作为直接处理对象（原材料）和间接处理对象两重意思。垃圾处理产业涉及从“源头”到“末端“全过程的垃圾的处理，涉及有用垃圾的加工处理和无用垃圾的处置，涉及垃圾衍生品的开发利用，不仅包括现有垃圾的处理，还包括源头垃圾性质和产量的控制。

垃圾处理产业的产品主要有三大类：物质资源、环境资源和垃圾处理服务。物质资源的初生态就是未经处理或加工的回收物质，高级形态是二次原料（包括二次能源）。环境资源主要指自然、人文和生态环境的环境容量资源，垃圾处理产业通过对垃圾无害化、资源化和减量化处理减少了排入环境的污染物量，亦即减少了对环境容量的占用，为生产和消费持续发展提供了可能。垃圾处理服务由包括解决公众投诉在内的管理和作业等一系列活动组成，垃圾处理产业通过提供垃圾处理服务带给公众良好环境的享受。

从产业产品来看，垃圾处理产业既是物质生产领域的基础产业或第二产业，也是与日常生活和物质生产领域密切相关的服务性产业或第三产业，日本1990年供水和垃圾处理产业的感应度系数和影响力系数分别0.6397和0.8132，感应度系数和影响力系数适中且两者接近，说明垃圾处理产业既可归入物质生产的基础产业，也可归入服务业。如果环境资源以环境权法明确下来并可增值，垃圾处理产业就是名副其实的服务产业，否则，垃圾处理产业仅以满足社会公共需要而非以交换和增值为目的，便只能作为一种公益性服务事业。

垃圾处理产业的原材料和产品都可能带有不同程度的公共物品属性。那些“丢弃、无用”的垃圾纯属公共物品，那些“可回收、卖钱”的垃圾属准公共物品，垃圾处理服务也带有一定的公共物品属性。公共物品的特性是在消费上是非竞争的，同时在技术上是非排他的，或者排他是不经济的。这给垃圾处理产业烙上了一些典型特点：

具有公共品属性

垃圾是具有竞用性和非排他性的公共资源，而垃圾处理产品中的环境资源和服务性产品是具有非竞用性和非排他性的公共物品。

垃圾与垃圾处理具有外部性

垃圾排放具有外部不经济性，排放者享受垃圾排放带来的消费方便，却把垃圾处理负担转嫁给社会。垃圾处理具有外部经济性，向社会提供环境容量和服务性产品，保障社会经济持续发展，但处理者却未得到相应报酬。

政府在垃圾处理产业起到不可或缺的作用

“公共物品”理论认为，准公共物品可以由私人部门参与生产，但实践表明，政府必须对垃圾处理产业加强规划、行政强制、激励和监督等作用。发达国家走过了一条“从私到公，再到公私合营”的曲折反复道路。19世纪后期和20世纪初期，英美等发达国家的城市政府希望以私人部门为主提供城市基础设施服务，通过长期合同，把城市基础设施的建设与运营委托给私人公司，但不久，这种模式就出现了规模不经济性、服务价格高、服务质量差等问题，不能满足人们，尤其是经济较落后地区人们，对基础设施与服务的需求，并导致政治腐败。为克服这些弊端，英美等国地方政府和公共部门承担起了为社会提供基础设施服务的绝大部分责任。然而，这种模式又很快暴露出了政府财政负担过大和建设运营效率低下等新问题。于是，从20世纪80年代起，工业化国家开始走公私合营道路，倡导私人部门参与基础设施建设与运营（简称PFI），建立起公共部门与私人部门合营的伙伴关系（简称新PPP模式），打破了基础设施服务要么由私人部门垄断要么由公共部门垄断的格局，政府加强了统筹规划、战略环评、经济激励、法律法规约束和监督管理力度，促进了社会、经济和环境的协调发展。

多种供给方式并存的多元模式长期存在

公共物品供给不足和效益低下是垃圾处理行业需要解决的两大问题。政府通过产权界定和价格机制等手段，将原来由政府和公共部门承担的公有公益供给方式，转化为私有私益、私有公益、公有私益和公有公益等多种方式并存的多元化模式，供给主体随之由公共部门转化为公共部门、私有部门和公私合营。实物性垃圾衍生品和专利、设计、咨询等技术服务是私有物品，具有竞争性和排他性，可以完全私有化和市场化，按照私有私益模式供给。企业投资建设的处理设施及配套建设的公益设施等产权私有，但其消费对象是公众或局部群体，具有私有公益特性。私有公益这类公共物品的供给具有产权明晰、利益动机强烈和市场效率、管理水平和服务质量都比较高等特点，能够实现相对满意的消费权益，这类公共物品的供给中即使又较重比例的公有主体投资，仍然具有相对的竞争优势。土地、水源、环境资源、已封场的填埋场及政府投资建设的处理设施等产权属于公有，但其使用权、收益权和所有权可以分离，其消费可以具有排他性，形成公有私益方式；这种供给方式具有成本高、逐利动机强烈，公共物品损耗和贬值较快等缺点。至于历史遗留下来的公有公益供给方式和其影子在相当常时期内仍会存在，这种供给方式存在投入产出不对称、成本与效益不相称问题，在有限公共资源、过高社会期望、过重社会责任和供给主体不完善决策等约束下，容易陷入供给范围有限、投入不足和效益低下怪圈，同时因消费具有不排他性，容易出现“搭便车”现象。

垃圾处理产业引进竞争机制、推行民营化的原因既包括公共财政无法满足日益增长的垃圾处理需求，不得不求助于民间资本，也包括因垃圾处理理念的变化，垃圾处理产业的内涵和外延得到拓展后其经济技术属性发生变化，有效供给模式也发生相应变化。

（1）面对日益增长的垃圾处理需求，公共财政难以为继

随着经济发展水平的提高，“大量生产、大量消费”的现代经济增长模式势必带来垃圾的增长。20世纪80年代初期，国外城市垃圾平均年增长率为2%～5%，有的国家达到10%。工业发达国家的城市生活垃圾总增长率为3%～5%(江源、刘运通、邵培，2004)。而且，市民对垃圾无害化处理的要求也越来越高，垃圾处理产业所需要的投资也日益巨大。作为社会公益事业由政府包揽，即从生活垃圾收集、清运到处理以及监督管理都由政府全程负责的垃圾处理模式带来垃圾处理领域的公共财政支出急速膨胀，对公共财政造成了极大压力。国家与城市财政都不足以支持垃圾处理设施的建设与运营，这就是要通过适当的契约安排吸引私人资金极为必要的原因。

（2）垃圾处理民营化既有先例，又存在技术上的可行性

西方国家认识到公用事业领域存在“市场失灵”的问题，在20世纪以来广泛采取由政府负责提供公共服务的做法，但从本质上讲，“提供服务并非政府的义务，政府的义务是保证服务得以实现”(戴维·奥斯本、特德·盖布勒，1996年，第6—7页)。在历史上，19世纪末20世纪初，由于城市政府缺乏资金，国家补贴又相当有限，英、美国家的公共事业也主要由与市政当局订立了长期合同的私人企业提供，这与民营化模式很相似。而且产业废弃物处理一向由民间企业承担，从技术上讲，城市生活垃圾处理民营化并不存在技术上的障碍。随着垃圾处理理念的转变，垃圾处理不单纯是焚烧、填埋、堆肥，还涉及资源的回收利用，垃圾处理越来越细分化、专业化，政府缺乏相应的技术和技能。此外，如果以回收利用为前提，就需要针对收集来的各种废弃物进行不同的处理，政府承担这些设备及人员，负担太重，效率也会大打折扣。民间企业实际上在回收利用领域处于主导地位。

（3）垃圾收费制的推行增加了垃圾处理产业对民间资金的吸引力

由于公共物品消费上不存在支出约束，供给上没有利润驱动，因此在享受清洁环境的同时，过度消费的“搭便车”现象在所难免。缺乏代价意识导致过度消费垃圾服务，导致人力资源和财力的巨大浪费。为减轻垃圾处理公共支出的压力，同时也为强化市民的环境意识，实现垃圾的“减量化”，各国政府尝试采取经济手段改变市民的行为方式，推行垃圾收费制。不交费即不能得到垃圾清运服务，垃圾收费制的推行使服务受益排他成为可能，使垃圾处理产业有了市场化的条件，也为承担一定公益责任的垃圾处理企业在政府财政补贴之外，增加了新的收入来源，增加了垃圾处理产业对民间资金的吸引力。

（4）垃圾处理涉及多个环节。多种供给模式组合才能实现最优绩效

垃圾处理产业环节较多，其经济技术特性具有多样性和多层次性，不同特性的具体服务应该由不同主体和不同模式予以解决。先行研究对垃圾处理服务各类供给模式的优劣以及使用的具体服务类别进行了归纳整理(见表1)，指出只有通过多种供给模式组合，才能实现垃圾处理服务的最优绩效。简单地说，就是回收利用领域理想供给模式是民间企业主导、政府辅助并予以政策及技术支援，而在垃圾处理领域则出于降低外部不经济及环境污染风险的考虑，较为理想的模式为在加强政府监管的前提下，最大限度地利用民间的资金和技术能力。

表1：垃圾处理服务各类供给模式的比较