居住证制度是户籍制度改革的内容之一，已在上海、深圳等城市实行。2010年5月27日国务院转发了国家发改委《关于2010年深化经济体制改革重点工作的意见》，这是首次在国务院文件中提出在全国范围内实行居住证制度。

作为户籍制度改革的内容，居住证是中国一些城市借鉴发达国家“绿卡”制度进行的积极尝试，为中国制定技术移民办法，最终形成中国国家“绿卡”制度积累了有益经验。北京、上海、深圳、青岛等城市为引进人才，都相继出台了工作居住证制度。持有居住证者，在工作、生活等方面可享受当地居民的待遇，户籍制度改革的上述措施，将由公安部、财政部、国土资源部、农业部、人力资源和社会保障部负责。

居住证制度仍然只是过渡阶段的权宜之举，因为它所标志的，仍然是城市户籍人口以及外来上海市居住证人口这两大“阵营”，解决外来人口问题的根本出路则在于彻底的户籍制度改革。在一个充分流动的市场中，不同地区的要素报酬应该逐步趋向均衡。换言之，如果可以观察到不同地区同质劳动力之间存在显著的收入差异，则意味着因政府干预而导致的资源错配客观存在。而这正可以解释为当前中国所出现的城乡及不同地区间收入差距不断扩大的原因。

1954年，中国颁布实施第一部宪法，其中规定公民有“迁徙和居住的自由”。1955年6月，国务院发布《关于建立经常户口登记制度的指示》，规定全国城市、集镇、乡村都要建立户口登记制度，开始统一全国城乡的户口登记工作。

1956年、1957年不到两年的时间，国家连续颁发4个限制和控制农民盲目流入城市的文件。

1958年1月，以《中华人民共和国户口登记条例》为标志，*开始对人口自由流动实行严格限制和*管制。第一次明确将城乡居民区分为“农业户口”和“非农业户口”两种不同户籍。在事实上废弃了1954年宪法关于迁徙自由的规定。

1975年，宪法正式取消了有关迁徙自由的规定，此后一直没有恢复。

1984年10月，开始实施的暂住证时代，国务院发《关于农民进入集镇落户问题的通知》允许农民自理口粮进集镇落户。在深圳之前，上海、成都、昆明、沈阳早已经进行了“居住证制度”的尝试。该意见在“推进城乡改革”部分提到，深化户籍制度改革将进一步完善暂住人口登记制度，逐步在全国范围内实行居住证制度。

1985年7月，公安部又颁布了《关于城镇人口管理的暂行规定》，“农转非”内部指标定在每年万分之二。同时，作为人口管理现代化基础的居民身份证制度也在同样的背景下由全国人大常委会于 1985年9月宣布实施。社会主义市场经济的逐步确立终于使户籍制度做出了相应的初级改革。

1997年6月，国务院批转了公安部《小城镇户籍管理制度改革试点方案和关于完善农村户籍管理制度的意见》，明确规定：从农村到小城镇务工或者兴办第二、三产业的人员，小城镇的机关、团体、企业和事业单位聘用的管理人员、专业技术人员，在小城镇购买了商品房或者有合法自建房的居民，以及其共同居住的直系亲属，可以办理城镇常住户口。

1998年7月，国务院批转了公安部《关于解决当前户口管理工作中几个突出问题的意见》，解决了新生婴儿随父落户、夫妻分居、老人投靠子女以及在城市投资、兴办实业、购买商品房的公民及随其共同居住的直系亲属，凡在城市有合法固定的住房、合法稳定的职业或者生活来源，已居住一定年限并符合当地*有关规定的，可准予在该城市落户等几个群众反映强烈的问题。

2001年3月30日，国务院批转了公安部《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》，对办理小城镇常住户口的人员，不再实行计划指标管理。2005年10月25日，公安部提出，正在抓紧研究进一步深化户籍制度改革的意见，拟取消农业、非农业户口的界限，探索建立城乡统一的户口登记管理制度，同时，以具有合法固定住所作为落户的基本条件，逐步放宽大中城市户口迁移限制。

2007年提出探索建立城乡统一的户口登记管理制度，2008年则只提到允许符合条件的农民在城市落户，2009年只作出了推动流动人口服务和管理体制创新的原则要求，从2007年到2009年，户籍制度改革牵头单位均为公安部，户籍改革在中央经济体制改革文件中均被提到，

2010年1月31日，中央一号文件提出，深化户籍制度改革，促进符合条件的农业转移人口在城镇落户并享有与当地城镇居民同等的权益。

2010年5月27日，国务院转发了国家发改委《关于2010年深化经济体制改革重点工作的意见》，这是首次在国务院文件中提出在全国范围内实行居住证制度。

2013年全国人大代表上，代表针对已经实行居住证制度的十个城市政策不统一的问题，提出一旦居住证制度形成各地“自行其事”格局，将会影响新一轮户籍制度改革的推进。代表建议国务院应尽快主导全国统一居住证门槛，为全面加快户籍制度改革铺路。

实行居住证制度的城市有珠海、广州、东莞、佛山、大连、太原、深圳、嘉兴、慈溪、长春，上海、合肥。

《持有〈上海市居住证〉人员申办本市常住户口试行办法》实施细则于2009年6月17日出台，这意味着上海新一轮户籍制度改革即将正式实施，“沪漂一族”有了期盼。上海自2002年6月试行居住证制度以来，办理人才类居住证的约有27万人，符合此次申办户籍持证年限要求的约有3000人。

首批持证人员刚满7年。

2010年1月1日，广东3000万流动人员开始申领居住证。广东省全省21个地级以上市均同步开展了广东省居住证首发式活动，省推居办有关负责人表示广东将争取居住证发放覆盖率达90%。

居住证并不只是简单地制卡和填写信息，居住证上持有人的基本信息将要在全省甚至全国联网互通，因此，广州正在调试新的设备，制证工作至少需要7到10个工作日。2010年内广东省全省流动人口和出租屋登记率达到95%以上，应发证流动人口有效居住证持证率达90%以上。省综治委将这一目标纳入综治考评，实行“一票否决”。

对于居住证的办理点，在珠三角地区将尽可能多地设置办理点，流动人口除了在各派出所办证外，也能在流动人口服务点办理;在粤北山区等流动人口较少的地区，将选择流动人口集中的地方设办证点。

东莞外来人口数量多，信息输入设备的调试还未最后完成。不过，新莞人前往各镇的警务区和新莞人服务站均可办理居住证登记。

中山市限于暂住证信息系统不能与居住证信息系统对接，这些暂住证持有者的信息无法转至居住证系统中。广州日报记者已于2009年12月31日证实中山正在加紧开发居住证系统。

对于深圳已在实施的居住证制度，省公安厅有关负责人表示，深圳已经停发深圳市居住证，转而开始发放广东统一的居住证。

居住证分为《深圳市居住证》和《深圳市临时居住证》。已满16周岁并符合下列条件之一的人员发给《深圳市居住证》：

(一)、在深圳市从业，包括就业(含家政服务)、投资兴办企业或者其他经济组织;

(二)、在深圳市内拥有所居住房屋的产权;(三)、符合深圳市有关办理人才居住证、海外人才居住证条件;

(四)、在深圳市创业并具备相应的技术或者资金条件或者在深圳市从事文化艺术创作;

已满60周岁的非深圳市户籍人员和在深圳市全日制办学机构中接受教育的非深圳市户籍学生申办居住证的，发给《深圳市居住证》。不符合（一）、（二）规定条件的非深圳市户籍人员（即不在深圳从业，也没有在深圳买房的非深户人员），发给《深圳市临时居住证》。

北京市在市政府的领导下，组成了专门的班子积极借鉴各地经验，研究北京的实际情况。今后对城市人口管理的思路就是以证管人，以业管人，以房管人。其中以证管人主要指的就是居住证。

对于居住证制度的推出是否已经有时间表，居住证制度会随着城市发展的进程在不太长的时间内推出。而其准备工作都在按部就班地推进。

2014年11月12日河南省制订印发的《关于深化户籍制度改革的实施意见》明确提出，取消农业户口与非农业户口性质区分，统一登记为居民户口，并全面实施居住证制度。

2018年4月，雄安新区实施居住证制度。

居住证制度仍然只是过渡阶段的权宜之举，因为它所标志的，仍然是城市户籍人口以及外来人口这两大“阵营”，解决外来人口问题的根本出路则在于彻底的户籍制度改革。

除去社会公平、社会稳定的需要，以户籍制度为基石的二元乃至多元结构之不可维系，首先在于占中国人口绝大多数的农村人口收入增长迟滞，已经从根本上制约着中国经济由出口拉动、投资拉动向消费拉动的转变。因为经历二十多年改革，除农村人口非农业化转移外的“三农”政策，在产业规律以及比较优势的双重制约下，其所具有的增收潜能均已极其有限。

自2007年以来来全国范围内的大趋势是，以具有合法固定住所作为落户的基本条件，逐步放宽城市户口的迁移限制。不过在这个过程中，类似北京、上海这样的特大城市近乎必然地陷入政策悖论难以自拔：一方面，实现经济与社会协调发展，需要对二元结构进行改革；另一方面，一旦户籍制度有所松动，户口“含金量”越高的地区，越可能面临外来人口蜂拥而入。摆脱这一两难困境绝非易事，因为除了考虑外来人口的强烈需求，还需要考虑以城市居民的变革意愿。从2007年以来的情况来看，阻碍户籍统一管理的障碍，主要来自地方政府对本地居民大量失业以及公共财政入不敷出的顾虑。风物长宜放眼量。理论与实践已经证明，通过限制外来人口进入以维护本地居民就业、压缩公共支出的做法，终究会因劳动力市场不完善而损及经济持续向上，就业岗位以及财税收入亦将因此增长乏力。这就好比各个独立经济体之间，全球化固然带出种种冲击，但是利弊权衡之下，封闭的、静态的、低水平的稳定，终究还是让位于开放的、动态的、高水平的稳定。

暂不能实现同城同权

《居住证管理办法》结束了29天的公开征求意见，这是户籍制度改革的重要一步。从内容看，其许诺的9项基本公共服务、6项便利无疑是进步。但居住证能否改变中国2.45亿流动人口的生存现状，尚有地方、部门利益要协调。

在全国范围内实行居住证制度，首先应当统一规定居住证登记与办证收费标准。当前已有部分城市实行了居住证制度，但是各地登记与办证收费标准不一，如果相关收费标准定得过高，无疑会增加办理居住证人员的负担，导致部分城市政府将办理居住证当做谋取经济利益的一种手段，并影响与损害政府形象。

在全国范围内实行居住证制度，还应适度降低居住证办理门槛。当前一些已经实行了居住证制度的城市，将居住证办理人口确定为各类高级人才，要求有较高的学历与纳税条件等等，这就将不少长期在城市工作并具有一技之长的低学历农民工排除在居住证办理人员之外。而适度降低居住证办理门槛，将那些在城市工作与定居若干年限并具有一定技术专长的农民工纳入到居住证办理人员行列当中，则有利于这些长期为城市发展作出贡献的农民工尽快享受到城市的福利与保障。

另外，在全国范围内实行居住证制度，还应赋予居住证办理人员与户籍人口同等待遇，并规定从居住证持有人员转为户籍人口的具体年限。如果居住证持有人员待遇优于非居住证持有人员，而与户籍人口待遇之间又存在较大差距，那就不但导致居住证持有人员所能享受的待遇有限，而且会进一步扩大已经存在的城市人口在享受福利待遇上的等级，不利于促进平等实现；另外，只有规定从居住证持有人员转为户籍人口的具体年限，才能让更多的非户籍人口看到希望，并因此而更加努力地为城市发展作出贡献。

国家发改委日前提出，将全面落实居住证制度。自公布《居住证暂行条例》，条例要求，设区的市级以上地方人民政府应当结合本行政区域经济社会发展需要及落户条件等因素，根据本条例制定实施办法。

条例要求，设区的市级以上地方人民政府应当结合本行政区域经济社会发展需要及落户条件等因素，根据本条例制定实施办法。

“居住证条例已经颁布，各地都在制定具体办法。”国家发改委规划司司长徐林19日在新闻发布会表示，将会同国务院有关部门进一步督促各个地方，全面准确把握好国务院居住证制度条例的要求，出台本地居住证条例的实施办法，不能打折扣。

河北、吉林、天津、江西等多地相继出台实施了本地居住证具体实施办法。北京、甘肃等地的居住证实施办法也结束了征求意见。

其中，《江西省居住证制度实施细则》自4月20日起施行；《天津市居住证管理办法配套实施细则》自4月18日起实施；《吉林省居住证管理办法》自4月15日起施行；《河北省居住证实施办法(试行)》也于2月份印发实施。

各地居住证“含金量”不一

《居住证暂行条例》规定，居住证持有人可以享受6项基本公共服务和7项办事便利，并要求各地积极创造条件，逐步扩大为居住证持有人提供公共服务和便利的范围，提高服务标准。

观察各地的居住证具体实施办法，其“含金量”各异，但与国家版的规定相比，其提供的公共服务和便利的范围均有不同程度扩大。

其中，河北省居住证持有人可享受8项基本公共服务和8项便利；

吉林省居住证持有人可享受6项基本公共服务和9项便利；

江西省居住证持有人可享受7项基本公共服务和8项便利。

多地在居住证的待遇清单中增加了子女可在当地参加中高考的便利，并明确了相关条件和要求。

如，河北规定，子女可以按照规定在居住地接受义务教育后参加中考，在居住地接受高中段教育并在毕业时具有两年以上连续就学记录的，可以参加高考；

江西规定，子女可以按照规定在居住地接受义务教育后参加中考，在居住地接受高中阶段教育并取得学籍、毕业时具有2年以上连续就学记录的，可以参加高考；

吉林省规定，与居住证持有人共同居住生活的适龄子女符合本省招生考试规定的，可以在居住地参加普通高级中学和普通高等学校的招生考试。