破产重整（Bankruptcy Reorganization）是指专门针对可能或已经具备破产原因但又有维持价值和再生希望的企业，经由各方利害关系人的申请，在法院的主持和利害关系人的参与下，进行业务上的重组和债务调整，以帮助债务人摆脱财务困境、恢复营业能力的法律制度。常见的破产重整模式主要有存续式重整和出售式重整。在美国破产重整根据适用对象和条件的不同，分为自愿型重整和非自愿型重整。

美国的破产重整制度

美国破产法中的重整制度是在20世纪逐渐发展起来的。美国1898年破产法，除清算内容外，原来只有和解的规定。人们在实践中逐步认识到，这种规定只能解决简单的债务和解案件，为了适应复杂案件的处理，他们逐步建立了临时接管制度，并施行多年。

根据美国破产法，重整程序分为债务人提出的自愿重整和债权人提出的强制重整。债务人提出自愿重整申请的条件与提出清算申请的条件是一样的，即实际上不需要任何条件。只要债务人认为自己需要整顿并希望进行整顿，他就可以提出申请。因此，美国破产法对债务人（包括出资人）申请重整没有特别条件限制。

英国的破产重整制度

为了改变以往个人破产程序与公司破产程序相分立的体制，英国国会于1986年颁布了《1986年无力偿债法》，把1985年无力偿债法（关于个人破产）和1985年的公司法（关于公司破产）的有关条文在修改和补充的基础上加以合并，成为既适用于公司又适用于个人的统一破产法，其中涉及公司拯救与再建的是第1章“公司自愿偿债安排”和“管理命令”。共包含了20条的第2章是完全新设的，实际上为一套重整程序，其基本框架为：陷入债务困境的公司可以向法院申请一道管理命令；法院发出管理命令后，有担保和无担保的债权人均不得（或中止）向公司追索债务；公司得在法院任命的管理人的管理和监督下继续进行营业；管理人提出关于自愿偿债安排的建议，交债权人会议审议通过，并报法院认可。同一年，英国还颁布了《1986年公司董事资格取消法》和《1986年无力偿债规则》，以作为《1986年无力偿债法》的配套立法。

如上所述，英国破产法第一章的规定涉及公司的拯救与再建，即“公司自愿安排”与“命令管理”。其中，“公司自愿安排”类似于债务人自愿申请重整。根据《英国破产法》的规定，“公司的董事”可以根据规定向公司及公司的债权人提出重整的建议。另外，管理人（存在有效管理令的情况下）和清算人（在公司解散时）可以申请重整。显然，英国破产法对债务人申请重整也没有规定特别的限制条件。

法国的破产重整制度

法国在1967年的破产法改革中，曾在破产程序的范围内采取过一些保护困境企业的措施，但收效有限。1984年，法国84－148号法律修改公司的有关规定，设立内部预警与和解清理程序，前者旨在使企业及时发现财务危机预兆并采取措施防止恶化，后者旨在使企业与主要债权人达成延期偿还和削减债务协议。

根据法国的破产重整制度，“凡不能以其可支配的资产偿还到期债务的，开始进行司法重整程序”，“开始进行该程序的申请应由债务人在前款所致的停止支付之后15日内提出”。在法国破产重整制度中，债务人提出重整的申请没有受到其他条件的限制。

日本的破产重整制度

1952年，在占领军的干预下，处于战后经济复兴期的日本制定了《公司更生法》，基本上全面移植了当时美国破产法中的重整制度。该法虽于1967年经过较大修订，并在施行过程中取得了相当好的效果，然而随着时代和经济的发展已经显得有些落后。此外，在日本可以用于困境企业的再建于复兴的还有《和解法》和商法中的公司整顿程序；不过也已经变得有些陈旧。

重整，英文作reorganization，法文作redressement，日文作“更生”，乃指在企业无力偿债的情况下，按照法律规定的程序，保护企业继续营业，实现债务调整和企业整理，使之摆脱困境，走向复兴的再建型债务清理制度。重整制度在性质上，具有在债务清偿法和企业法相结合，私权本位和社会本位相调和，程序法和实体法相融合多种法律事实及法律效果相聚合的特点。

债务清偿法和企业法相结合

破产重整制度兼有债务清偿法和企业法的性质。在这里，所谓债务清偿法，指的是在债务人无力清偿到期债务的情况下，依法在债务人现有财产的范围内，实现多数债权人之间的公平分配和债务了结。这里所说的企业法，指的是对陷入经济困境的企业，进行从产权、资本结构到内部管理、经营战略等多方面的调整和变更，使之恢复生机。重整制度的这种双重属性，是它有别于破产清算制度和传统的和解制度的一个重要特点；后者一般被认为属于债务清偿法的范畴。重整制度把清理债务与拯救企业紧密地结合在一起。一方面，它把债权人权利实现，建立于企业复兴的基础上，力图使企业的营运价值得以保留，从而使债权人得到比在破产清算分配的情况下更为有利的清偿结果。另一方面，通过债务调整，消除破产原因，使企业摆脱经济困境，获得复兴的机会。这样，就在债务清偿法和企业法之间，建立起一种相互配合、相互补充的关系。应当看到，在债务清理和企业拯救这两个目标之间，后者是主要的方面。也就是说，重整制度的首要任务是实现企业复兴。正如美国学者安德森指出的：“重整法涉及的是陷入财务困境的商事企业的复兴。这种企业在正常情况为债务人即公司、合伙、个人或者其他有资格依破产法申请救济的实体所拥有。重整制度是提出和解决困境实体所面临的三个方面的问题：（1）为了使陷于困境的债务人在经济上康复，应当采取何种财务决定和行动；（2）为使这种复兴对所有的当事人都不失公平，应当在债权人与股东之间达成何种权利的调整；以及（3）如果企业复苏无望，因而不能继续营运，则债务人资产的清算应当如何进行，才能使之有条不紊并且使所有利害关系人得到最大限度的财产恢复。实质上，重整是通过法律机制实现财务解决以求造就稳定的、恢复活力的企业（business）的过程。”德国1994年破产法第1条（破产程序的目的）也规定：“破产程序的目的在于，通过对债务人财产的清算和变价分配，或者通过特别旨在维持企业的偿债计划中达成的安排，使债务人的债权人集体受偿，并使诚实的债务人获得免责机会。”其中明确指出了该法第6编所设立的重整制度是以企业维持为目的。英国1986年无力偿债法第8条第3款（取得命令的目的）规定，管理命令所要达到的目的是，“（a）公司及其全部或部分事业作为营运中企业的存续；（b）批准依据本法第1章的自愿偿债安排；（c）批准根据公司法第425在公司同该条规定的人之间达成和解或偿债安排；（d）公司资产获得比在倒闭清算情况下更为有利的变价。”其中，企业的存续是第一位的目的。

在这里，切不可把拯救企业的意义仅仅理解为债权偿付的优化。实际上，重整制度所理解的企业，其中除了债权人和企业本身外，还包括了企业的职工和它的投资者。1997年美国国会在关于修订破产法的95-595号报告中，明确表达了这样的观念：“企业重整案件的目的，与清算案件不同，乃是重建（restructure）企业财政，从而使之能够继续营运，为雇员提供就业，向债权人清偿债务，以及为股东带来回报。”法国困境企业司法重整及清算法第1条也表明了同样的观念：“制定司法重整程序，目的在于拯救企业，维持生产经营和职工就业，以及清理债务。”日本也是从强化企业组织的角度来理解重整制度的性质的。正如龙田节所说：“公司的更生是对虽处于困境但却有再建希望的公司，谋求维持和更生的制度，就是如果偿还到期债务就会给继续营业带来显著障碍的公司，或者有发生成为破产原因的事实危险的公司，按照公司更生法在裁判所的监督下，谋求其再建的一种制度。在公司的更生过程中，公司的经营和财产管理权限也转移到管财人手里，它和公司整顿不同，没有必要得到全体债权者的同意，利害关系人权利的变更，根据其多数决定进行，公司资本构造的变更也不按商法规定的手续进行。因此，公司更生的手续是有利而积极的。”台湾将重整制度规定在公司法中，足见其偏重企业法的倾向。正如陈荣宗所说：“公司重整不仅为预防破产而设，其更重要者为集公司债权人及股东之协力重建该事业之存在。”但是，日本和台湾的重整法概念，对其债务清偿法的意义认识不足，是一缺憾。

私权本位和社会本位相调和

重整法打破了私法与公法之间的传统界限，实现了私权本位和社会本位的调和。也就是说，重整法把企业置于中心地位并不仅仅是着眼于包含在企业中的各方当事人利益，而且是着眼于企业在社会经济生活中的地位及其兴衰存亡对社会生活的影响。诚如日本学者竹下守夫所说：“从1960年代开始，各国在技术革新的基础上逐渐促进企业的大型化，而在这些大型化的企业倒闭的情况下，从各方面看都给社会带来人们不愿看到的结果，这已为人们所认识。如果采取破产这一倒产处理方法的话就会将那些投入了大量的资金，通过巨额资产的有机组合向社会提供有价值商品及服务的企业归于解体和消灭。这样一来，在那些企业工作的劳动者就会失去职业，从而产生为数众多的失业者。而且，一个企业本身并非独立存在，它通过原材料供应、产品销售等等与很多企业联结起来了。所以，如果该企业因破产而被消灭势必会对其他企业产生影响。这种人们不愿看到的结果，随着企业越是大型化，其影响也就越大。因此，当企业倒产的时候，人们不希望立刻通过破产程序对之加以解体和消灭，而是尽可能地对企业进行重整也就是再建，让它存续下去。”

香港法律委员会也表达了同样的看法：“在我们看来，毋庸置疑，让一个能存活的营业体，整个的或者部分地作为营运实体而存续，他们的股份就有可能变得有价值，而在公司破产倒闭时，他们什么也得不到。他对公司的普通债权人是有利的，只要他们由公司重整所获取的高于他们在倒闭清算中所得的分配额，此外，他们还可以保有一位客户。日益明显的是，有担保的债权人（通常是银行）应该以一种长远的眼光超越所谓有担保意味着他们不受客户公司倒闭的影响这样一种观念。原本会消灭的就业机会也可以得到保留，至少是一定程度上的保留。所有这些，对于政府来说，无论是在财政收入方面还是在社会关系方面，都是有意义的。”

一般地说，美国的重整制度比较偏重于私权本位。尽管如此，它仍然对重整的社会意义和社会目标给予了相当的关注。美国律师康伯格和特罗斯托指出，美国破产法第11章的基本目标是，“1、债务人公司的复兴，是指‘重新开始’，从而能再次成为赢利的企业。2、使债务人的‘资产’的价值最大化，并在此基础上使依据重整计划对该债务人的债权人和股东的分配最大化。3、避免债务人的清算，这种清算可能导致失业和经济资源的浪费，债务人的清算也可能对单个实体（如供应商和客户）造成不利影响，并且由于债务人公司及其雇佣人员可缴纳的税收的减少而对社区产生不利影响。4、鼓励利害关系人就债务人的财务困境达成一致同意的解决方案，这种方案将会带来依据重整计划对债务人的各类债权人和股东的公平的价值分配。”上列各项中，第3项可以说是概括了重整制度的直接社会目标，即对就业、经济资源、经济连带关系和税源的保护。而其余几项，即企业复兴、资产及分配价值的最大化和当事人之间的公平分配，从提高经济效率和维护交易公平的意义上讲也具有社会的意义。因此，在重整计划制定程序的设计上，美国破产法第11章，基本采用了当事人意思自治的原则，有关债权调整和企业整理的一系列事项的确定过程，看作是当事人行使权利、处分权利的协商过程，因而将企业的命运，在一定程度上交给了对企业享有债权和其他权益的人们。但与此同时，该章第1129条（b）款规定，法院有权不顾重整计划应当为每一类债权和权益的持有者所接受的规定，而批准该计划，“只要计划对于受计划调减而没有接受计划的每类债权或权益没有不公平的区别对待，因而是公平和衡平的即可。”该款还就“公平与衡平”的判断，规定了一些具体标准。这就是著名的“强迫接受”规则。概括地说，“强迫接受的概念是指，即使某些债权人或者股东不批准计划，也允许批准计划，如果它符合一定的公平标准的话。”

相比之下，法国的重整制度则将社会本位提到了十分显著的地位。正如中国学者沈达明、郑淑君所述，法国1985年困境企业司法重整及清算法“所考虑的主要是经济和社会问题，把法律因素放在次要地位，法律所关注的是为了企业的前途找到妥善的办法，把了解过去的负债放在次要地位。总之，法国现行的重点为救活作为生产工具、就业机会的企业。”因此，该法关于重整计划制定程序的设计，实行了较彻底的干预主义原则，即，重整计划由法院任命的管理人在债务人和鉴定人的协助下拟定（第18条），并听取债权人的意见（第20、24条），法院在听取各有关当事人的陈述后作出批准裁定（第61条）。这意味着，债权人和其他权利人除了向法院陈述意见外，对于重整计划的制定没有任何决定权。虽然这种程序设计的利弊得失，还有待实践的进一步验证，但这种将社会利益置于优先地位的立法取向，总的说来是值得肯定的。而且，法国立法者的这种大刀阔斧的改革和进取精神，对于那些至今受私法与公法严格分离的传统观念束缚的人们来说，也许多少会有一些“振聋发聩”的作用。

程序法和实体法相融合

基于拯救企业的需要，重整制度有必要采取一些保护性措施，来维护企业的继续营业。而这些保护性措施所针对的，首先是来自债权人的“攻击”，即债权人行使权利的行为，例如，追索债务的诉讼和强制执行，有财产担保的债权人行使对担保物的处分权，以及其他单独索取清偿支付和单独对债务人的财产实施的行为。其次，保护性措施还要针对企业在无力偿债的情况下从事营业所面临的困难，例如，因信用下降而难以获得贷款，待履行合同的相对人要求解除合同或者要求继续履行合同，因裁减人员所引起的劳动争议等。所以，重整制度对债务人企业的营业保护，不仅需要有程序法上的安排，还要有实体法上的措施。如果说，通过重整实现企业拯救的一个关键是维持生产经营，那么，可以说，设立强有力的保护性措施是建立行之有效的重整制度的至关重要的环节。而设立一套强有力的保护性措施，则离不开一系列的实体法规定。例如，对债务人或者管理人的继续营业授权以及占有、使用和处分财产的授权，赋予为企业继续营业提供贷款或者供应货物的新债权人以优先受偿权，对债权人行使担保物处分权的限制确认重整企业享有待履行合同的解除权和履行权，以及劳动合同的变更或解除权，等等，都涉及到对既存的实体权利的处置和新的实体权利设置。因此，重整立法必须突破程序规范与实体规范截然分立、不可混合的教条和偏见，本着重实际、讲实效的务实精神，把各种有用的程序规则和实体规则冶于一炉，融为一体，使之能够适应现实需要，解决实际问题。总的来说，美国、法国、英国和德国的最新重整立法比较成功地实现了程序法和实体法的融合，而日本（以及韩国、台湾）的已有重整立法，基本上没有超出程序法的范畴。因此，后者对企业继续营业的保护，基本上局限于诉讼中止和执行中止一类的程序性措施，而在实体权利的处理上，则处于裹足不前，无所作为的状态。

当然，决不可轻视程序制度的意义，因为公正的程序是实现公平而有效率的债务清理的基本保证。而债务清理的公平的效率不仅关系到债权人和其他当事人的权益保护，而且关系到债务人在妥善处理债务的基础上的复兴。因此，只有是程序法规则与实体法规则形成为一个有机的整体，重整制度才可能实现其多重目标和多重价值。

多种法律事实及法律效果相聚合

重整制度沿着债务清理和企业拯救两条主线，本着私权保护和社会利益保护双重目的，通过程序上和实体上的法律调整，引起一系列法律关系的发生、变更、和消灭。从这个意义上讲，重整是一个综合性的法律事件，一个由多种法律事实和法律效果聚合而成的民事法律关系变动过程。

重整包含了对多种法律关系的调整。其中主要有：（1）债权关系，包括，对重整债权的约束、保护、变更和清偿，待履行合同的解除或继续履行，为企业经营而新缔结的借贷、买卖、租赁合同，为清偿债务而出让财产的合同，聘请律师、会计师等专业人员的合同，等等；（2）物权关系，包括对企业财产的保全，对担保物权的限制，取回权的行使与限制，企业产权的出让，等等；（3）投资关系，现有股东的权益保护和权利限制，债权转换为股权，增加或减少资本，新股募集，等等；（4）劳动关系，包括，职工的权益保障，人员裁减以及被裁减人员的补偿、安置，等等；（5）税收关系，包括，欠税的清理，重整期间继续营业的税收问题，等等。此外，重整还可能涉及到某些经济行政关系，如商业登记、不动产登记、抵押登记等等。由于多种法律关系的存在，形成了多种当事人介入重整程序的局面。实践中，主要当事人是债务人、债权人、债务人的股东（或者其他形式的出资人）和企业员工。重整是引起上述法律关系发生、变更或者消灭的概括的法律事实，其中包括了一系列的行为和事件。这里所说的事件，最常见的就是程序上的事件，如重整的开始，终止或终结。这些程序事件的发生，总是对当事人的程序权利和实体权利产生一定的效果。例如，重整开始后，债权人非依法定程序不得行使其权利。又如，重整因计划执行完毕而终结后，债务人对于重整债权依照重整计划被削减的部分免除清偿责任。而这里所说的行为，可分为以下种类：（1）民事行为与非民事行为，前者指引起民事法律关系如债权关系、物权关系或投资关系变动的行为，后者指引起非民事关系如劳动关系、税收关系、行政管理关系变动的行为。重整程序中发生的主要是民事行为。（2）民事行为中的表意行为与事实行为，前者指通过意思表示引起某种预期民事效果发生的行为，如债权申报，对重整计划的表决，主张或者放弃某项财产权利的表示，解除或者继续履行合同的通知，等等；后者指基于某种既成的作为或不作为，依据法律的规定而引起某种非预期民事后果的行为，如债务人的欺诈行为，恶意导致财产减少的行为，个别清偿行为，等等。（3）程序行为与非程序行为，前者是指在重整程序中发生并受重整程序规范的行为，如申请行为、提交行为、表决行为、陈述行为，以及在程序范围内实施的其他民事或非民事行为；后者指发生于重整程序之外，不受重整程序规范，但对重整目标的实现有实质性影响的行为，如法庭外的协商，私自转移财产，等等。（4）当事人行为和司法行为，前者包括债务人、债权人、股东、职工等等的行为，管理人代表重整企业实施的行为也属于当事人行为；司法行为是指法院实施或者授权实施的行为，如通知、裁定、审查、采取强制措施等等。

重整过程中的上述行为和事件，引起一系列法律效果的发生。从某种意义上说，重整就是通过一系列有秩序的明智的行为和符合人们合理需要的事件，引起趋向制度预期目标的各种效果发生的过程。重整法上的效果，包括程序法上的效果和实体法上的效果。程序法上的效果，体现为司法机关的裁定或决定，如案件受理、批准重整计划等等。实体法上的效果，是重整制度的主要目的所在，可以分为：（1）法律关系的发生，如，为继续营业订立的合同，财产出让合同，债权转换为股权的协议，等等；（2）法律关系的变更，如重整债权的削减，债务延期，分期偿还，等等；（3）法律关系的消灭，如双务合同的解除、债的抵销等。

由重整制度的性质，多少可以看以窥见，现代商法正在朝着目标复合、价值多元、部门综合和规范协同的方向发展，从而改变以往的目标单一、价值划一、部门分离和规范冲突格局。

破产

重整制度的理论根据，涉及到两个基本的问题：第一，为什么需要建立重整制度？第二，重整制度为什么能够达到其设立的目的？这就是所谓必要性和可能性的问题。当然，重整制度的理论根据对于这一制度的建设和实施过程也具有指导意义。

需要指出的是，重整制度的创立和早期发展不是依据于某种既成的概念和设计，而是依据与实际需要和经验；它是实践的产物而不是理论的产物。但是，这并不妨碍重整制度在其发展过程中逐步展现出它所蕴含的理性精神，也不妨碍对这些固有或应有的理性内涵加以总结和阐发；尽管迄今为止，各国在这方面的理论成果还很少见。可以把重整制度的理论根据概括为三个论题，这就是营运价值论、利益与共论和社会政策论。这三个论题是相互联系的。其中，营运价值论无论在历史上还是逻辑上，都处在出发点的位置。

现代企业可以从三个意义上来理解。第一，它们是财产的集合体；第二，它们是交易关系的集合体；第三，它们是利益的集合体。这三个方面的意义，是企业构成了担负着多种社会经济职能的实体。在这些不同的意义中，财产的集合体的概念是最基本的。因为，资源（或者说，资本、资产）是交易和利益的物质前提，也是企业法律人格的现实基础。重整制度最初的理论根据是建立在“营运价值”的基础之上的。所谓营运价值，就是企业作为营运价值实体的财产价值，或者说，企业在持续营业状态下的价值。在许多情况下，企业的营运价值高于它的清算价值，即高于它的净资产通过清算变价所能获得的价值回收。正如1977年美国第95届国会关于破产法修订的委员会报告指出的：“企业重整的前提是，被用于其所由设计的工业生产的资产，其价值远远高于同样的资产被零散出售时的价值。”“重整比清算在经济上更有效率，因为它维持了企业的就业和资产。”实践也证明，“一般地说，在企业拥有实际资产或者能够由未来营运产生实际利润的情况下，第7章的清算并非最可取的选择。即使清算程序确实是唯一的最后选择，大多数有相当规模的企业经由第11章，在债务人或者债权人委员会的管理下，通过缓慢而有秩序的债务清偿而得到的利益，将会大于通过第7章的迅速清算而得到的利益。那些与企业有利害关系的人们一般都较为了解待出售的资产的情况，并且更乐意通过第11章来提高价值回收率。”“而且，企业的资产在继续营业的情况下，其价值比迅速变价所得要高得多。此外，无形的利益如商誉、可继续享受的税收减免、主要人员和有利可图的待履行合同，都会由依据第7章的强制清算而丧失，而这些无形利益可以通过重整加以保留，这无论对债务人还是对债权人都是有利的。”

企业资产的营运价值高于清算价值的理论，还有一个重要的理由，就是在多数情况下，企业具备破产原因即无力清偿到期债务，不是因为它的资产贬值，而是因为它的财务上的困难。这种财务困难可能归咎于经营上的失误，也可能归因于市场的变化（如原材料价格猛涨，经济萧条造成产品滞销）或者其他不可意料的外部因素（如本国政府的紧缩政策，外国政府的贸易制裁）。这意味着，一个破产企业有可能在营运状态下仍不失为具有营利能力的资本实体。

承认保存企业营运价值的必要性，还仅仅是提供了一种经济上的合理目标。在法律基于种种理由而必须保留破产清算制度的情况下，要实现这一合理目标，必须采用一种能够促使当事人尤其是债权人自愿选择以保存企业营运价值的方式行使权力的产权安排。换句话说，如果被保存下来的营运价值仅仅属于债务人而不能使债权人受益，或者说，如果债权人的清偿利益只能寄托于企业资产的清算价值，那么，毫无疑问，债权人宁可选择清算分配。因此，法律制度需要作出一种安排，以便使债权人成为保存企业营运价值的第一受益者。这意味着，法律应当使债权人成为重整企业的事实上的所有人，从而在债权人与债务人以及债务人的投资者之间，建立起一种利益与共的关系，使他们共同致力于拯救企业的过程。

关于债权人与债务人的利益与共关系，一位叫彼得.戈根的人曾经在国会听证会上讲述了这样一段饶有趣味的故事：“一个宾西法尼亚州的男孩受到了镇上的表彰，因为他潜入水中救起了他的同伴汉斯，后者是在滑冰时误履薄冰而落水的。当镇长热情洋溢地对这个男孩的超乎寻常的勇敢大加赞扬后，这个男孩直言不讳地说，‘我不明白你的这番关于见义勇为的废话有什么意义。我当时不能不救起汉斯。他穿着我刚买来的名牌冰鞋。’”在这里，戈根是要把债权人描写成“一个不得不拯救债务人以便挽救自己的贷款的人”。与此同时，他也认为，反过来，把这位救人者看成是债务人也未尝不可，因为，债务人也必须“避免债权人蒙受太大的损失以便保护他自己的生存”。这也许是用了一种最为浅显的方式来解说利益与共理论。

一些学者对利益与共论作出了更为精确的解释。例如，在美国，道格拉斯、贝尔德、托马斯·杰克逊和罗伯特·斯科特都主张，一般意义上的公司破产和特殊意义上的第11章都应当致力于使那些投资于债务人的人的财富得到最大限度的保护。超越破产的概念，法律把这些人解释为有权享有债务人资产的人，并且把这种秩序解释为这些请求权人得以满足的秩序。有担保的债权人首先受偿，然后是无担保的债权人，再后是股份持有者。当一家公司处于无力偿债的状态时，债权人在事实上就是该公司的所有者。上述学者都主张破产程序应当为债务人的所有者的集体利益而起作用。关于债权人对无力偿债的债务人的财产享有支配权的根据，可以用民法上的债的一般担保理论来说明。所谓债的一般担保，是指法律以债务人所有的全部财产来担保债的履行。大陆法上的保全制度（代位权、撤销权）、强制执行制度和破产清算制度，都有一个共同的前提：债务人不履行债务时，债权人得依法律规定的方式或者程序，对债务人的财产行使权利；在此期间，债务人对财产的支配权处于停止状态。只有当债权人的债权获得满足时，债务人才能对剩余的财产行使支配权。如果债务人的财产不足清偿债务，则债务人丧失全部财产（此时，倘若债务人为企业，则该企业因失去必要的财产基础而告消灭）。

在破产程序中，法律基于公平清偿的目的，将债务人的财产置于一个管理人或者清算人的掌管之下。管理人根据债权人的集体意志——债权人会议决议或者监督人的指示——管理、处分和分配财产。从本质上讲，此时的财产是属于全体债权人的，或者说，其最终归属一般说来是属于债权人的。

很明显，在破产程序中，债权人的利益是排斥债务人（以及债务人的出资人）的利益的。也就是说，债权人和债务人是利益相对立和冲突的双方。在这种情况下，为了保障债权，法律不得不剥夺债务人的现实利益，同时也剥夺了他的将来利益，即剥夺了他运用已有的财产和信誉所能获得的一切。破产人实际上是“一无所有”。对于诚实经营而不幸陷入财务困境的债务人来说，这是一个冷酷的结局，而且，这不仅意味着债务人的牺牲，而且意味着社会资源的浪费，因为无论是经营者的个人才能，还是企业的资产组合和无形资产，都是一种社会的资源。作为一种最低限度的制度补救，现代破产法设立了免责制度，给诚实而不幸的破产自然人以重新开始的机会。可是，免责制度并不能给那些诚实而不幸的破产企业带来“重新开始”的机会。

当然，还有一种较为积极的制度补救——和解。依照和解程序，通过当事人协商，达成关于债务延缓、债务削减以及其他清偿方式的妥协，可能使债务人免于破产倒闭的结局。但是，和解是以债权人的自愿忍让为条件的。在实践中，可能有许多因素使这种条件成为可望而不可及，例如，有担保的债权人满足于由即时处分担保物受偿，债权人急需现金，债权人对债务人的未来偿付能力缺乏信心，等等。不可能把债务人的利益或者社会利益作为债权人的行为动机。从理论上讲，和解方案如果不能给债权人带来比清算分配更大的好处，债权人不会作出自愿忍让。这种好处一般是指超过清算分配的债务清偿额；而且，这种超过的幅度，应当足以抵消债权人因延迟清偿而承担的风险和损失。此外，由通货膨胀、经济萧条、市场波动等因素带来的财产贬值风险，以及债务人基于自身原因或者制度原因的信用缺乏等等，往往也是导致债权人不接受和解方案的因素。

从产权安排的角度看，在和解成立后破产程序终结的情况下，破产程序对债务人财产的拘束即告解除，债权人依破产程序取得的对债务人财产的支配状态亦告结束，债务人恢复对其财产的支配权。这样，由于债权人依和解协议受偿所寄托的财产掌握在债务人手中，债权人的清偿利益也就处在某种“任人摆布”的地位。这也是许多债权人对和解存有疑虑的一个原因。

由此可见，传统破产关于债务人财产的产权安排采取的“非此即彼”（即“不是由债权人支配便是由债务人支配”）的方式，终究不能消除破产事件中债权人与债务人双方的利益对立与冲突，而困境企业的复兴机会和希望，往往就在这种对立与冲突中失之交臂，从而导致企业倒闭的悲惨结局。

重整制度对债务人财产的产权安排，实际上是一种“双重产权”的设计。具体说，在承认债务人及其出资人的已有产权地位的前提下，赋予债权人以财产支配者的法律地位。在这种双重产权的情况下，财产的实际支配被委托给一个中立者——法院或者法院任命的管理人。在重整期间，可以由债务人继续占有财产和营业，也可以由法院任命的其他人接管财产和营业；在重整计划的制定过程中，债权人和债务人（以及债务人的出资人）都有发言权；除了债权人外，股东有时也享有对重整计划的表决权，或者至少是享有就重整计划的批准陈述意见的权利。总之，重整程序是一个多方协商机制，其协商决定的内容，不仅包括债务清偿方案，而且包括企业复兴方案。而这一切，都是建立在债权人和债务人均有产权地位的基础之上的。

那么，双重产权的理论根据何在？产权来源于投资。要承认债权人的产权地位，必须首先承认债权人的投资地位。

投资就是一个财产主体将自己的财产转入另一个财产主体的名下，并于未来获取回报性偿付的行为。由投资行为产生的投资者的回报索取权，可以有两种形式，一种是固定回报，即有确定的偿付金额，并且通常有确定的支付期限；另一种是浮动回报，即与企业经济效益挂钩的回报，它没有固定偿付额，但有一定的利润分享比例或者分享规则。前一种即为债权方式，后一种则为股权方式。在支付顺位上，前者优先。

由于债权的回报支付是数额固定并且优先于股权的回报支付，相对地说，处于数额未定且劣后受偿地位的股权持有人，对企业的效益更为关心。无论是从利益均衡方面讲，还是从追求企业效益最大化的动机方面讲，都应当安排股权在企业内部事务决定中的优先地位。除此之外，还有一个重要的理由，那就是债权在一次或分期取得回报支付后即告消灭，因而债权的生命周期短，流动性大，这与股权的长期存续状态恰好相反。因此，即使主张债权人在企业正常运行情况下享有内部权力地位，实践中也难以操作。

债权人和股东都是将自己的经济资源投入企业的运行，从而获取自己期待的回报；他们的利益都是与企业的兴衰相联系的。从这个意义上讲，它们是利益与共的，但是，从分配的角度讲，它们又是利益对立和冲突的。分配冲突在任何一个利益共同体内部都是不可避免的；股东之间，合伙人之间，同一债务人的多个债权人之间，概莫能外。

由此可见，在企业陷入财务困境的情况下，如果将有关财产和债权的清理程序设计成单纯的利益分配机制，那么他就不免造成债权人与债务人之间，以及债权人相互的利益冲突状态，即人人都想维护自己的利益，而不惜牺牲他人的利益。这时的企业，好比一匹病马，由于它的主人们已经失去了共同利益，它面临着被屠宰分食的命运。显然，要拯救这匹病马，当务之急就是要让这些闹着要“杀马分肉”的主人们冷静下来，多想想他们的共同利益；如果大家一起努力把它医治好，那么，大家都会得到更大的好处；按照前面论述的营运价值理论，“马肉”的价值（清算价值）小于“活马”的价值（营运价值），“杀马”造成的价值损失是大家的损失，而“救马”所挽救的这部分价值便是大家的获益。

创立和发展重整制度的动力，不仅来自当事人基于个别利益的个别理性判断，而且来自社会基于整体利益的整体理性判断。这种整体判断就是所说的社会政策。它所依据的理性标准就是效率和公平的价值。

建立重整制度，意味着“对迄今为止以破产为中心的倒产制度进行改革”。这一法律改革的出现，在很大程度上是由于传统的破产中心主义所固有的缺陷引起的。传统的破产中心主义第一大缺陷，就是造成资产价值流失和失业救济、连锁破产等社会成本，导致社会资源的浪费。如前所述，一个现代企业的营运价值中所包含的资产组合成本和无形资产及利益，是旧时代的小作坊、小店铺所无法企及的。而且，一个现代企业的破产清算，其复杂性和费用消耗也远非往日的个人破产所能比拟。建立重整制度的着眼点，并非仅限于债务人的“重新开始”，而是整个社会的资源保护和资源有效利用。

传统的破产中心主义的第二大缺陷，就是造成普遍的“破产畏惧症”，导致社会的债务积淀。企业破产的严重经济后果、社会后果和昂贵的操作成本，不仅令债务人视为畏途，也使债权人望而却步。这种情况在那些经济欠发达、社会保障体系不够健全的国家，尤为显著。在今日，无论是中国，还是俄罗斯和东欧国家，从债权人、债务人到政府、职工，普遍存在着畏惧破产甚至厌恶破产的心理。因此，企业破产案件在社会中已有的无力偿债事件中所占比例极低。在中国，这种情况导致了两个显著的结果，一是“捷足先登”式的诉讼大战和执行大战，即债权人纷纷避开破产程序而运用民事诉讼和执行程序寻求个别清偿，从而助长了地方保护主义的蔓延和地区间的司法冲突，并使地方法院变成了本地企业的追债帮手和保护伞。二是“有债不讨，欠债不还”的现象。一方面，讨债成本高，效果差，加上政府干预和其他体制因素，银行、原材料设备供应商等主要债权人面对账目上与日俱增的债权记录（包括越来越多的不良债权）束手无策，另一方面，“欠债有理，赖债有利”的心理，使越来越多的债务人心安理得。据报道，截至1995年7月，全国的“三角债”即企业相互拖欠的负债累计，已经超过一万亿元。

债务积淀，即社会中大量到期债务不能清偿并且越积越多的现象，是一种社会经济病态。债务积淀的消极作用不仅表现为债务数量的增加，而且表现为债权效益的下降。由此造成了交易风险和成本的提高和社会经济效率的降低，从而使社会通过效益增长来消化积淀债务的能力削弱甚至消失。债务积淀销蚀着企业的活力和经济流转的信用基础，吞噬着银行资金和国库岁入，若不及时治理，势必给国民经济带来灾难性的后果。对于债务积淀，要采取综合治理的办法。从法律的角度讲，治理债务积淀应从治理交易环境和拯救企业两方面入手。一方面，要完善合同法和民事执行、破产清算等制度，加大敦促债务履行和强制债务清偿的力度，另一方面，要完善企业立法建立重整制度，实现企业的康复和再建，从根本上消除债务积淀的原因。关于企业再建，存在着三种不同的立法政策。

第一种是放任主义，即任凭当事人自由协商，企业的命运完全寄托于当事人之间的合意，和解制度便是奉行这种政策。所以，如果债务人不提出和解方案，或者不能提出令债权人满意的方案，如果债权人不接受和解，或者没有足够多的债权人接受和解，那么，企业就只有倒闭清算。

第二种是包办主义，即企业的再建完全由政府一手包办。其代表就是中国1986年企业破产法（试行）第4章。其中第20条明确规定“企业的整顿由其上级主管部门负责主持”，并规定，“企业整顿方案应当经过职工代表大会讨论”，“企业的整顿的情况应当定期向债权人会议报告”。在这里，第一，债权人除了被告知企业整顿的情况外，对于企业整顿方案既无发言权，也无决定权；第二，企业的经营者完全被排除在整顿程序之外；第三，企业职工对企业整顿只有了解权和建议权，没有决定权；第四，人民法院对企业整顿完全不过问。可见，企业整顿方案完全由政府主管部门制定、决定和执行。由此，产生了两个重要的后果：其一，债权人对企业整顿不信任，因而很难在事前与债权人达成和解协议；而按照该法的规定，达不成和解协议，则不能进行整顿。其二，这种整顿程序不仅使主管部门获得了主持整顿的权力，也是他们承担起整顿的负担（包括财政负担）和整顿失败的风险，因此企业的主管部门一般都缺乏“负责主持”整顿的积极性。实践证明，这种政企不分的包办式整顿程序是行不通的。

第三种是干预主义。所谓干预，前提是承认当事人的自由意志和鼓励当事人协商、妥协，这是它不同于包办主义的地方。而它与放任主义的不同之处则在于，法律制度对当事人的自由意志作了一些必要的和适当的限制；而这些限制都围绕着一个目标，这就是促成重整的成功和企业的复兴。例如，在美国“在破产法院主持下的重整为最明智的财务选择的情况下，某些原则出现了。首先，债权人之间为从债务人那里获得支付或者行使在债权人财产上的抵押物处分权的正常‘勤勉竞赛’必须停止，以便维持现状，重整的裁定以及重整所应用的形式，只有在有合理的机会确定对所有的当事人最公平和最有利的调整时，才能作成。为了使债务人的事业被作为一个营运实体保存下来，同时对所有利害关系人的权利进行重组，法院行使某些权力对于维持债务人企业的经济生命，通常是必要的。法律把这些权力授予破产法院，其中包括：⒈阻止有担保债权人、税务机关、不动产所有人和其他人夺取财产或者取消对债务人有利的合同；⒉允许债务人借款和为借款而在债务人的财产上设置与现有债权人的抵押权相平等或者优先于它们的抵押担保；⒊批准债务人在重整计划中提出的资本结构调整措施，包括延期还债认可书（extension），延期偿付权，债务削减（composition），债权转换成股权（exchangeofdebtforequity），以及可能为债务人以稳定和能够赢利的状态重返商界所必要的其他类似的财务调整；⒋在有关事实充分揭露以后，以及债权人就提交司法批准的最终计划发表实质性意见的表决程序以后，使那些不同意的债权人服从对多数债权人来说是可接受和有利的重整计划。”

一般来说，当债务人企业具有破产原因或有破产之虞时，债务人企业、债权人和股东都有申请启动重整程序的权利，重整申请一经提出和被批准，包括有担保债权人在内的所有债权人都必须停止对债务人企业的一切诉讼和要求；在此期间，法院可以选任现任管理层或者具有经营管理能力的其他人作为重整人；重整人须提出重整计划，如果关系人会议表决同意或者法院批准核发计划，企业可以在一个较长的时间内由重整人按照重整计划继续经营，重整计划可以灵活地采用追加投资、租赁经营、整体出让、并购重组等多种方式达到挽救企业的目的，最终履行重整计划中的偿债协议清偿债务并使企业复苏。

债务人可能利用重整制度执行不力逃废债务

因为重整程序的启动就意味着包括有担保物权的债权人在内的所有债权人诉讼和要求都将被自动冻结，而原企业经营管理层可能被法院选任为重整人，继续控制企业，继续经营，学者们将这类重整人称之为“占有中的债务人”，如果对这类重整人称之为“占有中的债务人”，如果对这类重整人限制经营的范围监督不力，则可能由于企业重整的公示信息的有限、企业外部的利害关系人的信息不对称，如果原企业管理层并不是真诚地想挽救债务人企业，那么他们很可能会趁机剥离优良资产转移到法律上没有关系的暗公司，或者以获得重整资金的名义低价转让给关联企业；当重整失败转入清算程序时，还可以通过有限责任，在清算程序中逃避债务。这个问题在实行破产重整制度的美国也同样存在，正如美国加利福尼亚州区联邦破产法官拉塞尔博士指出：“可以清楚地看出，第11章程序（《美国破产法典》的重整一章）是迎合了债务人的需要，债务人可以从自动中止执行中获得收获，借以摆脱严重的经济状况所造成的危机。”因此，债务人企业对启动重整程序维护自己的利益有很强的投机动因。另外，重整程序中法院具有较强的程序主导权，对选任重整检查人、重整人、重整监察人具有决定权，这些权力很容易在钱权交易中被滥用。如果中国法院对审查债务人是否具有启动重整程序的原因审查不严，对重整计划执行的监督不力，对重整债权人的实体权利和程序权利保护不到位，重整程序就很可能成为债务人企业逃避债务，拖欠债务的法律工具。

重整制度对担保物权的限制影响交易安全

中国有担保的债权人主要是国有商业银行，如果限制担保物权的行使而无相应的损失分担或消减机制，其直接后果是银行资产的风险加大。这样，银行必然提高融资成本和条件，在贷款方面更为谨慎，相应地必然会造成企业贷款难。这是一个两难选择问题。所以说，债权的保障是交易安全的基础，担保体系是债权保障的基本制度，担保物权在担保制度体系中是最安全、最有效地的债权保障措施，如果对“物权优先于债权”这一传统的民法原则强行突破，而没有分散担保物权失效的补救或补偿机制时，在债权人与债务人的交易之间将自发的展开一轮为寻求债务秩序安全的博弈，也就是说，担保物权更安全或者远低于担保物权设定成本的债权保障措施，从而有可能增加因传统债务秩序被打破而重新寻求风险成本平衡增加的附加成本，对整个社会而言，债务秩序新的平衡无疑增加了社会交易成本，对交易安全秩序造成了冲击。

让债权人承担企业重整的社会成本和风险，有失公平

重整制度中强制程序的中止、别除权的限制、重整债权清算的限制，虽然有助于保全债务人资产的完整性，但已对债权人的权益造成了不利影响；加之，重整程序的分组表达方式和股东利益的引入，在增加重整计划通过的概率同时，也削弱了债权人对债务清理的自治能力，尤其是法院出于社会整体利益的考虑强制通过重整计划时，甚至可能排斥债权的意志，使债权人缺乏债务清偿的心理预期，给债权人的经济生活带来了极大的不安定性，如果重整失败，将对债权人的利益造成巨大损失，债权人实际上承担了重整企业逃废债务或者重整失败的风险负担，这对债权人有失公平。因为按照谁受益、谁负担风险和损失的公平原则，挽救债务人企业，维护社会整体利益的风险和成本应当由社会或政府共同承担，债权人可能是企业重整的受益者但不是受益者的全部，所以不能让债权人承担所有的重整风险和损失，而应当由社会或者政府共同分担这种社会成本和风险。

挽救重整企业，有可能损害股东利益

中国股市上虚假陈述和披露虚假信息的丑闻不断，而且中国股市退市机制不畅，信息不透明不完全，人为操纵股市的情况严重，如果将来对处于重整状态下的ST、PT公司，像中国股市这样，在不符合法定条件的情况下不能及时退市、重整不成功的信息不能及时在股市上披露，反而人为炒作，将股市上的圈钱与重整制度的结合，其后果是其重整更容易滋生合法外衣下的信用黑幕，将重整的风险转嫁给处于信息弱势广大股民，重整制度的弊端在证券市场上就被扩散。此外，在重整程序过程中，由于股东对濒临破产的债务人企业也具有利害关系，主要表现在股东的红利分配权和剩余索取权，而且股东的参加可以为重整企业注入新的资金，增加重整企业复苏的可能性。但处于重整阶段的企业通常处于重整人的运作之下，重整人可以是原企业经营管理层也可以是其他的精通企业管理的重整计划执行人，而中国经营管理层侵犯股东利益和在股东侵犯小股东利益的案例屡屡发生，中国并没有建立股东派生诉讼使得股东能直接诉请法院保护公司利益从而保护股东权益，进入重整程序债务人企业通常都具有较大的投资风险，缺乏派生诉讼对股东权利保护的法律保护，股东监督重整制度运行的权利在中国成为了“裸权”，从而降低了股东注资挽救债务人企业的激励，不利于增大重整成功的概率。

中国社会保障和社会救济体系的不完善可能导致重整制度承担过多防止职工失业的制度压力

一般认为重整制度防止经济组织的解体与倒闭的目的在于减轻工人大量失业造成的社会压力，因此有人认为重整制度的重要功能在于解决工人的失业问题。诚然，减少工人的失业是重整制度的一个重要目标，但这个目标的实现是以通过企业的复苏为前提的，也就是说首先要保住企业才能谈得上保证就业，准确地说，重整制度在挽救措施的使用上以保“营业”而非“企业”为目的。申言之，将债务人的人格与债务人从事的营业分离，挽救的是债务人的各种生产要素在内的“活的整体”，而不是为保住法律人格层面上的债务人企业，因此挽救措施在追加投资、租赁经营之外，还可以将企业整体出让、合并或分立等形式皆无不可，但企业形式的变更，职工的失业是在所难免的，为了保住企业还是有相当一部分职工要下岗而进入社会的。如果将重整制度理解为保证就业的制度将会使重整制度背上沉重的包袱，不能灵活地采用各种手段积极挽救困难企业。

中国的司法状况和司法体制可能难以保证重整程序的有效实施

由于重整程序的技术性较强，而且自由裁量权范围扩大，加之重整制度的适用一般耗资巨大，旷日持久，牵连的利害关系人众多，关系重大，因而有可能出现重整程序被滥用的问题。同时，由于参与重整程序的企业通常规模较大，资产可能分布在全国各地甚至国外，债权人分布地域广泛，可能各地、各级法院同时受理了许多诉讼，并采取司法冻结、查封等措施，这对中国的司法协调机制提出了挑战。另外，中国行政干预司法和司法腐败的状况依然没有得到根本改善，行政干预的不当介入和法官滥用司法指挥权将使重整程序沦为实质上的行政化操作，使重整制度难以完全按照市场化操作而背离制度建立的初衷。因此，如何防止重整程序在司法程序上被滥用，如何解决重整制度的启动与各地强制执行程序的协调问题，以及如何防止重整程序由于政府过度干预而失去制度建立的基本价值，也是中国在重整制度建立后必须面对的现实。

针对中国实行破产重整制度后可能出现或者需要面对的以上问题，可以从以下方面予以完善。

防止债务人利用重整程序逃债

债务人利用重整程序的关键环节通常在程序启动和重整计划的监督执行，同时由于破产程序通常是一审终审，所以，在法官滥用重整程序的指挥权的情形下，缺乏上诉法院的监督，因此，赋予债权人异议权和监督权制约债务人和法院是必要的。同时，在重整人执行计划过程中，如果有不合理低价处分财产和违法剥离资产转移到暗公司的行为，债权人可以通过破产撤销权制度撤销重整人的低价处分行为，通过直索责任制度排除有限责任的限制，追究大股东和企业管理层剥离资产的民事责任。

维护交易安全

只有让各类债权人在经济驱动的前提下与债务人和股东充分协商决定重整程序的选择，同时对各类债权人特别是对担保债权人的权益进行细致保护，才能降低交易的不可预测性和风险成本。当然，由于重整企业的特殊性或者特殊时期的特殊情况，出于政府利益的需要，特别是企业职工安置利益的需要，强行启动重整程序或通过重整计划也是合法的，但此时政府必须通过社会保险机制或政府补贴等方式分散债权人承担的风险成本和损失，否则中国将很难解决面前提到的金融与企业贷款难的双重困境。此外，中国还应当将金融体制改革与国企改革同时进行，使国有商业银行与非银行国有企业脱离“同源”关系，各自成为具有独立利益的运营实体，防止不良债务的转移，才能防范金融风险，保证信用交易的安全。

保护股东利益方面

首先，中国在修改《证券法》赋予参与重整的公司依法发行新股筹集资金的资格的同时，应当加强新股发行的审核与监督，完善信息披露制度和重整的上市公司的退市制度。为增大重整企业筹资的渠道，对陷于财务困难但并未达到债务超过的上市公司有条件的赋予发行新股发行资格，在美国、法国等国家有这种配套机制，但是由于对重整企业的投资是一种风险，在重整存在黑幕或者说者失败的时候很有可能扩散股市风险，增加社会动荡。因此，新股发行的审查与监督必须严格，披露重整企业的相关信息必须及时、准确、全面、真实，并且必须保证退市机制的有效性与及时性才能避免这种风险。其次，中国应当及时建立股东派生诉讼制度，切实保护股东参与重整的程序权利，虽然股东在关系人会议中的表决权，只有在债务人企业还有剩余的资产净值或者没有剩余资产净值但股东愿意注资挽救企业的情况下才能行使，但股东仍有作为关系人参加重整程序的权利，即使在没有表决权的情况下也应当保护股东的参与权，这样才能保护股东的重整利益，保证重整程序的公正性、透明性。

缓解重整制度防止失业的制度压力

中国的社会保障体系还相当不完善，《破产法》的修订无疑会受到职工安置问题和社会稳定问题的巨大阻力，尤其是以挽救困难企业，保障社会整体利益为宗旨的重整制度更是首当其冲，而中国职工安置的困难还是在国有企业上，在重整制度适用于国有企业时要保证其市场化操作而没有社会保障体系作基础，其实施的效率是可想而知的。因此，重整制度的出台必须加快社会保障体系和社会救济的配套制度建设，解除企业采取灵活形式实施重整程序的后顾之忧。

完善司法制度

首先，重整程序的适用应该提高审级，同时完善法官错案追究责任制，对法官滥用重整程序的自由裁量权限及时追究法律责任。考虑到中国法官素质通常是审级越高、素质越高，加之重整程序对法官业务素质和职业道德素质的要求较高，因此需要提高重整程序的审级；同时，重整程序的适用事关重大，在扩大法官的自由裁量权的同时必须完善和加强法官责任制建设，才符合权力与责任相统一的权力约束原则。其次，建立司法协调机制和司法信息共享机制协调各地诉讼、监督程序进程。重整程序实质上是一个集约化的程序，将各地的起诉和强制执行程序冻结，统一在一个重整程序的框架之下集中解决。这就必须有一个司法协调或安排将所有诉讼进行并案处理，同时能够对程序进程的相关信息及时在各地法院和债权人与重整法院之间共享互动的机制。至于究竟统一由哪一个地区、哪一级人民法院来启动重整程序需要根据具体情况而定，通常应该考虑重整企业的规模、重整债权人的分布地区、法院的权威性以及防止地方保护主义的弊端等因素，影响涉及全国的重整大案甚至需要由最高人民法院介入为宜。再次，明确法院在重整程序中地位，维护司法独立，防止行政权力非法院干预。重整程序中，法院是程序进程的指挥者而非政府，而且法院只能按照重整程序的规定依法行使职权，尊重关系人意思自治的结果，进行市场化操作。政府可以提出重整计划的建议和方案，政府需要法院强制通过重整计划时，也必须通过法院的审查和裁决，按照法定程序进行，不能直接干预司法裁决，必须强调司法独立，否则重整程序又将回到非市场化行政化操作的老路上去。