财政约束软化是指财政约束政策与措施并未被制度化，或者，即使被制度化，但财政规则却得不到政府的有效遵守。

按照公共选择理论，尽管政府被看作是社会公共利益的代表，但政府及其职能部门自身往往也具有独立的利益。由于政府和官员天然具有扩大预算的动力和倾向，所以在财政约束软化的条件下，政府及其组成部门可能会产生如下行为：

1、公共物品的不合意供给

公共物品的不合意供给，是指政府及其职能部门所提供的公共物品不能满足社会公众的需要，而更多地反映的是政府部门或官员的偏好。所谓的“不合意”是指不合社会公众的意，具体而言，公共物品的不合意供给有三种表现形式：

（1）公共物品的过量供给，是指政府提供的公共物品数量超过了社会所需要的最优水平；或者说，政府提供的公共物品总量超过了社会公众的经济承受能力。

（2）符合公众偏好的公共物品供给不足，而符合官员偏好的公共物品供给过剩。

（3）政府提供了低质量的公共物品，但公众却为此支付了过高的价格。上述三种情况实际上反映了财政的低效率投入。

2、盈利化行为

失去有效监督和约束的政府很容易演变成一个盈利性组织。对于一个盈利性组织来说，比如企业，追求剩余最大化是它的目标。在这里，可以用数学方法来表示企业利润模型：s=R—G。其中s代表企业剩余；R代表毛收入；G代表经营成本。对于一个企业来说，为实现S的最大化，它会尽可能地增加R的规模，同时降低G的水平。如果政府有了盈利化的倾向，也会采取与企业相同的做法。上述模型也同样适用于政府，只是S代表政府剩余；R代表政府能够从公众那里取得的收入总量；G代表政府为提供符合公众偏好的公共物品所实际耗费的成本。而且由于G=aR，因此，S一(1一a)R。在这里，a代表全部公共收入中用于提供符合公众偏好的公共物品的比例。在财政约束软化的条件下，具有盈利化倾向的政府在尽可能地增加其收入规模R的同时，会缩小a的值， 以达到增加政府可自由裁量收入的目的。应该指出的是，尽管政府可能不会将全部收入都用在公共物品的提供上，但在名义上一定要使a为l。政府之所以制造这种“财政幻觉”，实际上是出于纳税人的偏好，因为纳税人希望他们缴纳的税款能够全部被用来提供满足自身需要的公共物品和服务。

此外，政府的盈利化倾向也同样会出现在财政分权领域。这时，财政约束软化的表现是财权与事权划分不清。在各级政府间进行博弈的过程中，处于强势地位的政府往往能够掌握更多的财权而承担较少的事权，从而增加本级政府的可自由裁量收入。

3、过度负债

过度负债是预算平衡原则约束软化造成的结果。根据公共选择理论，公众总是希望政府征收较少的税而提供更多的公共物品。为了获得公众的支持，政治家往往会采取减税和扩大公共支出的做法。这种做法在某些国家的政府选举过程中表现得尤其突出，其结果是政府财政赤字增加，债务规模不断扩大。凯思斯主义的理论也为政府过度负债找到了合理的依据。该理论认为，在经济处于萧条时期，需要政府采取具有扩张性质的财政政策对经济进行反周期调节，而扩张性财政政策就是以减税和增加财政支出为内容。

2O世纪3O年代以来的实践证明，凡是奉行凯恩斯主义理论的政府都很难逃脱过度负债的命运。另外，政府的盈利化倾向也会导致过度负债的行为，追求收入最大化的政府在税费收入不足时，可能会转而负债。

目前，中国正处于由计划经济体制向市场经济体制过渡时期，财政约束软化的现象大量存在， 已经引发了种种社会矛盾：

政府收入机制不规范，各职能部门及地方政府随意组织收入，加重了个人和企业的负担。尤其是在农村，由于广大农民处于弱势群体的地位，根本无法对基层政府的行为进行监督和约束，“三乱”(乱收费、乱罚款、乱摊派)现象更为严重，致使农民负担问题成为2O世纪9O年代以来中国农村社会的焦点。

年度预算约束力不强，存在大量的预算超收现象。资料显示，2000~2003年我国的预算增幅分别为8．4 、lO、3 、7．7 和8．4 ，而同期实际增幅则分别为l6．9 、22．2 、l5．4和l4．7%。大量的年度预算超收收入，尽管需要报经全国人大备案，但其具体使用的自由裁量权却往往由各级财政部门斟酌使用，容易脱离立法监督机构的审查和监督，加重政府财政行为的非规范化程度。

在税收征管方面，不依法征税的现象时有发生。一些地方政府为维护本地区的利益，突破中央政府对税收减免权的限制，随意给予本地企业和居民税收优惠，进行不正当的税收竞争，造成了严重的税收流失。与此同时，还有一些地方政府为完成税收任务征收过头税，加重了企业的负担。财政缺位和越位的现象大量存在。

一些本应由政府提供的公共物品和服务供给不足，比如社会保障、农村义务教育、农村基础设施建设等；而有些公共物品则供给过剩，政府机构臃肿便是公共物品供给过剩的最突出表现。比如：1996年的官民比例为1：3O，也就是说，平均每3O个纳税人要养活1个政府官员。不仅如此，大量的财政资金被应用于非公共领域。由于财政投资缺乏效率约束，导致了某些财政支出项目效率低下，出现了所谓的“豆腐渣工程”和“形象工程”，其实质是公共物品的不合意供给。

《预算法》无法对地方政府的行为形成有效约束。我国《预算法》明确规定：“地方各级预算按照量人为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。”“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”但实际情况是，相当多的地方政府存在着财政赤字，负债现象极为普遍，尤其是基层政府负债更为严重，为数众多的乡镇政府面临财政危机。

财政约束的法治化——中国的现实选择

财政约束软化给中国的社会经济生活带来了种种弊端。因此，加强财政约束就是一种必然的选择。只有建立法治财政，才能实现市场对政府行为的刚性约束。具体而言，建立法治财政或者说实现财政约束的法治化，要从以下几个方面着手：

第一、强化预算约束，使预算真正成为法律。

长期以来，预算约束之所以偏软的根本原因是，实际操作中的国家预算仅仅是政府的财政收支计划，而不是法律。计划与法律的区别在于，计划对行为主体几乎没有真正的约束力，随意更改计划是经常的现象；而法律对行为主体是一种绝对刚性的约束，无论是政府还是个人都必须遵守法律。这就是说，只有预算真正成为法律，才能规范政府的收支行为，才能使地方政府不能突破预算平衡原则的约束。

第二、将全部政府收支纳入预算管理，不允许有游离于预算之外的政府收支项目。在相关立法中要明文规定：行政机关不得设立任何形式的“小金库”；严格执行“收支两条线”；行政事业收费和罚没收入必须全部上缴财政，严禁以各种形式返还；行政经费统一由财政纳入预算予以保障，并实行国库集中支付。这样做的目的，就是要增加财政的透明度，杜绝政府部门的盈利化行为。

第三，维护税法的严肃性，政府职能部门要依法组织收入。

首先，税务部门要依法征税，严格按照税法规定的税率、税基、税目和课税对象来进行。绝不能凭借税务部门的主观意志随意给予税收减免或征收过头税。其次，政府部门要依法收费。在法律框架内明确各种合理收费基金的征收标准、程序及管理办法，并用法律程序约束财政分配，以达到遏制“三乱”的目的。

第四，规范政府间财政分配关系，明确各级政府的财政支出责任，做到财权与事权的统一。

当上述任务完成以后，就应该在宪法层次上将各级政府所拥有的财权与事权固定下来， 以实现财政约束法治化的目标。应该指出的是，当前政府间进行合理的财政分权受到中国政治体制的影响，比如过多的政府级次妨碍了规范分税制的实施。另外，中国的地方政府没有课税的权力，这样很容易导致某个级次的政府因外部条件发生变化而产生收入不足的情况，所以在各级政府间建立规范的、受到法治约束的转移支付制度是尤其必要的。

第五，强化财政监督，使政府置于市场的有效约束下。

加强各级人民代表大会和审计部门的财政监督职能，使政府的收支行为真正能够符合人民群众的要求；建立独立于政府的财政支出绩效评价体系，强化对财政支出的效率约束；财政行政执法要做到行为规范、程序合法、内容适当，财政法律制度得到全面、准确的实施；健全财政执法监督机制和制度，财政违法行为得到及时纠正和制裁，违法行为有关责任人的过错责任得到追究，财经秩序得到维护。