单式预算制，即把国家财政收支汇编在一个统一的预算表中。这种编制形式，结构简单，方法简便，能明确地反映预算的全貌，但缺点是不能明确地反映各项收支的差别和财政赤字的成因。

现代世界各国的情况，预算法的原则主要有以下方面：（1）年度性和计划性。国家预算必须反映政府的计划，经国家最高权力机关通过之后，即成为施政纲领。它是一个年度或者说几个年度政府支出的计划，而不是事后的报帐。（2）统一性。包括了政府的预算内外的收支、政府所有部门的开支。《智利国家财政管理法》规定：通过统一税务帐目制度，司库部门将登记纳税人的各项活动以及公共部门的其他债务人的开支、补贴偿还纳税取消和注销等税务活动。公共部门的全部收入除法律另行规定者外，都应以称为财政统一帐目的流水帐形式存入国家银行.。（3）完整性。它是一个完整而详尽的计划，要列举所有项目的开支，并对它们进行分类；对计划中的每项开支都要说明其理由，以便对开支的轻重缓急加以区别；（4）强制性。预算一经通过就具有法律效力，对政府的行为有约束力，没有列支的项目不能开销，列支不得挪作它用；（5）程序性。这个计划必须得到权力机构的批准，并接受监督。（6）可靠性。每一收支项目的数字指标必须依据充分确实的资料，进行科学的估算，不得假定、估算，更不能任意编造。（7）公开性和透明性。国家预算是反映政府的活动范围、方向和政策，关系到全体公民的切实利益，因此国家预算及执行情况必须采取一定的形式公之于众，让人民了解财政收支情况，并置于人民的监督之下。

当然，各国的具体规定不同。

以什么样的方式对国家的财政收支进行安排，是预算制度和整个财政管理中一个非常重要的问题，它关系到财政资金使用效果的好坏。国家预算编制方式不是永远不变的，它会随着经济的发展，政府职能发挥领域的扩大而相应地发生变化，但在一定时期内它具有较强的稳定性。自从有预算制度以来，预算编制方式总的说来可以分为两类：单式预算制和复式预算制。

（一）单式预算制

单式预算制，是指国家将年度内的全部预算收支编制在一个收支对照表中。

（二）复式预算制

复式预算制，是指国家将年度内的全部预算收支按照经济性质划分，分别编成两个或两个以上的预算。

由于各个国家的经济体制等不同，同样实行复式预算制的国家，复式预算的构成也不同。有些国家，如日本等国家预算分为经常预算（或经费预算）和资本预算和特别预算；有些国家，如英国等国家预算分为“上限”和“下限”；有些国家，如中国等国家预算分为公共预算、国有资产经营预算、特别预算；等等。

复式预算是政府干预经济的产物。20世纪30年代，世界性的经济大危机之后，政府开始干预经济，并随着经济的发展干预的范围越来越广。相应地，政府开支加大，正常收入已不能满足支出需要，不得不依靠举债。后来在凯恩斯赤字财政政策理论的影响下，举债成为政府的常事且数量也越来越大。债务不同于其它财政收入，它要还本付息。这就要求债务收入应安排那些可以带来的收益的项目，以保证债务的归还。因而有必要将政府的支出划分为一般性支出和有收益资本性支出。复式预算便应运而生了。

复式预算与单式预算相比具有以下特点：一是政府一般行政上的经常性支出以经常性财政收（主要是税收收入）来供应，并保持相对稳定，目的是保证国家行政管理职能的连续性。二是投资或资本性支出应以经常预算的节余来供应，不足部分可通过举债来解决。三是对于临时性的特殊需要，可以通过开征临时性税种，设立特别预算来解决。

由于复式预算是按支出性质严格区分经常性支出和资本性支出，便于政府将大部分债务收入用于资本性支出；其次，复式预算可使立法机关能够明确了解债务用途，便于审查；再次，预算上列明债务收入用于资本性支出后，使公众了解政府债务取得收益状况，从而踊跃购买债务。因此，复式预算产生以后，已迅速地发展成为国际的预算编制方式。

由于各国预算的组成不同，国家预算编制内部体制并不完全一致，且多数国家现已编制多种多样的预算，并非每一种预算的编制程序都相同。在此，我们只能按照国家预算组成的两种模式，概括地讲述国家预算的编制程序。

（一）由中央预算单独构成国家预算的编制与审批

各个国家采用不同的体制形式，如总统制、内阁制或其它体制形式，但不论采取哪种形式，中央政府的预算草案编制都是由国家的最高行政机关或行政首脑负责。在预算的编制阶段，最高行政机关或行政首脑必须集中权力。由于国家机器是庞大的，为了保证国家能够行使社会的行政管理职能，国家最高行政机关或行政首脑必须严格控制各个机构的活动，严格控制各项拨款额和各个单位的经费额。从形式上看，国家最高行政机关或行政首脑和其所属的各单位之间在预算草案的编制上有一个上下平衡的过程；下级提要求，上级核定指标。但从实质上看，这是国家最高行政机关或行政首脑统一其所属机构的行动和贯彻既定政策的过程。

一般地，政府预算编制按照下列程序进行的：

1．支出预算的编制

（1）确定财政支出总额。根据预算法的规定，财政支出总额的确定权主要由财政主管部门行使。具体来讲就是，对于预算期内总的财政支出，财政主管部门（如财政部或预算局）应确定一个上限。之后，再由各职能部门上报某个项目的支出预算。

（2）财力按照部门或项目最初分配。财力最初分配，通常是按照部门的总体目标而不是按项目来划分。每个支出部门应准备各自的经济前景预测、部门总体目标以及如何使用财政资金来实现这些目标。对于投资项目，各个部门要准确项目评估指标，包括投资回报率、集资可行性分析、项目实施对人力要求的估计，以及项目与总体社会经济发展目标的一致性分析。对于长期投资项目，支出部门要准备资金需求的时间表。中央财政部门根据财政支出的上限与总体财政目标来决定按部门或项目的最初分配。

（3）各支出部门对最初分配的反馈。由于财政主管部门已经确定了财政支出的总体方向和顺序，各支出部门对于总体目标的意见比较少，没有大的分歧。一般它与财政主管部门之间的分歧主要集中于一些需要增加支出的项目上。关于这些分歧在讨论时是非常仔细和认真的，是以项目为单位，更多的还是以支出类别为单位，如工资、行政管理费、材料成本等等。其目的是为了切实保证项目的可行性，同时也可避免过多的人为因素影响而使预算过大。

（4）财政支出预算草案的编制。财政主管部门是编制预算草案的具体执行者。支出部门的财政需求往往容易超出财政主管部门先前所确定的财政支出总额，因此，财政主管部门的专门人员应对支出部门的需求作必要的、甚至是重大的调整，最终达到总体结构合理性以及各个部门之间的协调。

（5）财政支出预算草案的初次审批。由于财政主管部门对于各支出部门的最初财政需求可能已经在预算草案的制定过程中作了相当大调整，草案的批准（财政部长或财政预算委员会）可能因为草案与其所想象的数字相差太远而要求修订。此时，财政主管部门只根据草案批准者的意见作出相应的调整。这种反馈——修订——反馈的过程可能要经过多个回合。此后财政主管部门便形成一个最后的预算方案，并应在法定期限把支出预算汇总表与反映细节的数据、表格一起提交到权力机关。

2．收入预算的编制

在编制支出预算的同时，财政主管部门也要编制收入预算。中央政府收入预算的编制工作，主要是对预算年度的财政收入进行估计。估计的方法主要有自动法、平均法和直接计算法。自动法，是把上一年度的实际收入数字列为本年度的预算数字。平均法，是把前三年或五年的实际收入数字的平均数列为本年度的预算数，或者先计算前三年或五年的年度收入平均增长率，然后再以上一年度的实际收入数字和这个比例来确定本年度的预算收入数字。无论经是自动法还是平均法，都是假定社会经济发展是稳定的，显然，这是不符合实际情况的。所以，多数国家一般实行直接计算法，即根据上一年度的实际收入数字，利用政府关于经济形势的统计资料，结合预算年度中政府即将实行的政策和措施，分别进行估算。

财政主管部门就各个税种的收入数字进行分别估算后，就可编制出新的预算年度的财政收入预算，并在法定期限内将收入预算递交最高行政机关或总统，由最高行政机关或总统在规定的时间内将新的年度收入预算，连同支出预算一起以预算咨文形式呈送最高权力机关审议.

（二）中央预算和地方预算人同组成国家预算的编制程序

国家预算草案的编制。财政主管部门将中央预算草案和地方预算草案汇总编制成国家预算草案并报送最高行政机关审核和国家最高权力机关审批。

由国家权力机关审查国家预算草案是保证国家预算质量和效力的一个至关重要的程序，也是国家预算草案编制审批的最终环节。在这一过程中，国家最高行政机关要不断地根据国家权力机关的意见修改国家预算草案，直至权力机关审批批准为止。国家权力机关审核批准之后，就形成了法定的国家预算。

单式预算是最简单的预算组织形式，也是从国家预算产生以来就普遍使用的预算组织形式。其基本特点是：

(1)将政府各种财政收入与支出分别汇集，共同编入单一的总额形式的预算报表内;

(3)整体性强。预算收支安排情况和全貌和预算平衡情况一目了然，便于对预算收支规模、结构及平衡关系的合理性、科学性进行全面分析，也便于立法机构的审议和社会公众的了解和监督;

(4)便于统筹实施，组织预算执行，增强政府运用财政资金的力度;

(5)结构简单，易于编制实行。

由于把全部的财政收入和支出分列于预算表上，单一汇集平衡，因此单式预算能从总体上反映年度内财政收支情况，完整性强，便于立法机关的审议和被社会公众理解。单式预算的这种编制组织方法完全符合根据古典预算平衡理论而确立的传统预算原则，它体现了国家预算的完整性、统一性、可靠性、公开性和年度性。本世纪30年代以前，大多数国家在编制政府预算时均使用单式预算形式。

单式预算的不足是不加区分地把不同性质的财政收支项目编制在一个预算内，不能真实反映预算收支平衡结果，不利于财政部门对不同性质的财政收支进行分别管理，不利于政府对财政收支活动进行经济分析和比较，特别是各种性质的不同收支之间没有对应关系，难以具体反映预算赤字和盈余的成因及性质。同时，单式预算将国有资产收益(所有者收益)与国家税收混在一起，国家经常性支出和投资支出混在一起，使国有资产产权关系凝，企业经营责任不明确，参与企业分配的依据不清晰等。