国家所有权_法学术语 - 线报百科mbji.cn

国家所有权

法学术语

国家所有权（governmentalownership），是指国家代表全体人民的利益和意志对全民所有制下的财产进行占有、使用、收益和处分的权利。社会主义全民所有制在法律上的表现。权利主体是代表全体人民利益和意志的国家，其他任何单位或个人都不能与之分享所有权。客体具有无限广泛性，某些重要财产如矿藏、水流等则只能由国家专有。国家所有权内容与其他类型所有权一样，仍包括占有、使用、收益、处分等权能，但国家通常并不直接占有国家财产而直接行使其所有权。而是将其绝大部分授权他人经营管理。国家所有权在取得方法上除一般民事主体具有的生产、收益、实施民事法律行为外，还包括国有化、赎买、征税、征用、罚款、收归无主财产等特殊方法。

概念

在我国现阶段，社会主义全民所有制采取国家所有制形式，一切国家财产属于以国家为代表的全体人民所有。因此，《中华人民共和国民法通则》第73条第1款规定：国家财产属于全民所有。由此可见，国家所有权是全民所有制在法律上的表现，是中华人民共和国享有的对国家财产的占有、使用、收益、处分的权利。其权利主体是代表全体人民利益和意志的国家。国家机关、企事业单位、集体和个人都不能与国家分享所有权。其客体具有无限广泛性，某些关系国计民生和国家安全的重要财产，如矿藏、水流、军事设施等，只能为国家专有。一切全民所有制财产，不管是由国家直接占有，或是由国家机关、企事业单位、集体、个人占有，都是国家所有权的统一的客体。

客体构成

在中国，构成国家所有权客体的财产有：国家专有的矿藏、水流、军事设施等财产；国家专营的铁路、航空、港口、邮电、广播、电视等企事业及设施；国家所有的土地、森林、草原、滩涂、水面等自然资源；国家机关和国营企事业单位占有的财产；国家所有的文化、科学、教育、卫生、体育等公共设施；国家所有的历史文物；国家在国外的财产及国家所有的其它财产。国家所有权的内容，与其他类型的所有权一样，仍然包括占有、使用、收益、处分等权能。但国家行使所有权的方法却不同于其他所有权形式，即国家通常并不直接占有国有财产，而是将其绝大部分交由国家机关、企事业单位经营管理或由集体、个人占有使用。国家授权他人经营管理、占有使用的行为，制定法律或颁发具体管理文件确定经营人、管理人、使用人权利义务界限的行为，运用政权的力量维护他们合法权益，监督他们认真履行对国家的义务的行为，就是国家行使财产所有权的行为。国家财产所有权的取得方法除生产、收益、实施民事法律行为外，还包括国有化、赎买、征税、没收、罚款、征用、规定无主财产归国家所有等诸种特殊方法。国家所有权受社会主义各个法律部门的共同保护，维护国家财产的安全是全体公民应尽的神圣义务。

主要特征

国家所有权也是一种所有权法律关系，具有所有权法律关系的一般特征，但与其他所有权形式比较，国家所有权具有自己的特征。这些特征体现在：

第一，在所有权主体方面，国家所有权具有统一性和唯一性的特征。这是指只有代表全体人民的意志和利益的国家才享有国家财产所有权，中华人民共和国是国家所有权的统一的和唯一的主体。这是国家财产所有权的最基本的特征。

国家是国家所有权的统一的和唯一的主体，是由全民所有制的性质决定的。国家财产是社会主义全民所有的财产，其所有权的行使必须根据全国人民的意志和利益，而只有国家才能真正代表人民的意志和利益。同时，由全民所有的财产组成的全民所有制经济是国民经济的主导力量，决定着整个国民经济的发展速度和方向；只有由国家统一行使所有权，国家才能对整个国民经济进行宏观调控，实现组织经济的职能。

第二，国家所有权客体的广泛性。这是指任何财产都可以成为国家所有权的客体，而不受任何限制。国家所有权的客体既包括土地、矿藏、水流、森林、草原、荒地、渔场等自然资源，也包括银行、铁路、航空、公路、港口、海洋运输、邮电通讯、广播电台、企业资产等；既包括军事设施、水库、电站等，也包括文化教育卫生科学事业、体育设施和文化古迹、风景游览区、自然保护区等。而且，根据宪法和法律的规定，有些财产只能作为国家所有权的客体，即国家专有，而不能成为集体组织或者公民个人所有权的客体，如矿藏、水流、邮电通讯、军用设施与物资。除此之外，国家还可以根据公共利益的需要，依照法律规定的条件与程序，对于不属于国家所有的财产如土地，实行征用。

应当指出的是，国家所有权客体的广泛性，是指任何财产都可以成为国家所有权的客体，而不是说任何财产都是国家所有权的客体。另外，这种客体的广泛性特征是与集体组织财产所有权和公民个人财产所有权相比较而言的，并不是说集体组织所有的财产、公民个人所有的财产，国家可以任意取得。

第三，国家所有权取得方式的特殊性。除了私人取得所有权的方式外，国家还可以凭公权力来取得所有权，如通过征收、国有化、没收、税收等方式取得所有权。

第四，形式方式的特殊性。国家作为一个抽象的实体，难以直接行使所有权，必须通过法律法规授权的国家机关、企事业单位以及国家投资的企业，在法律规定的范围内行使。根据《物权法》第45条的规定，国有财产由国务院代表国家行使所有权；法律另有规定的依其规定。

内容

国家财产所有权的内容，是指国家对国家所有的财产的占有、使用、收益、处分以及排除他人非法干涉的权能。虽然国家是国家财产所有权的统一的和唯一的主体；但是，在一般情况下国家并不直接行使具体的权能，而是根据“统一领导、分级管理”的原则，按财产的性质、用途，把财产分别交给相应的机关、企业、事业单位。这些单位在国家授权范围内行使所有权的权能，但财产的所有权始终属于国家。因此，国家财产的管理原则和权限对于国家财产所有权的行使具有十分重要的意义。

国家财产管理的基本原则是“统一领导、分级管理”，这是国家财产所有权的行使必须遵循的原则。国家财产的管理必须实行统一领导，这是由社会主义全民所有制的性质决定的。这种统一领导是指由中央在全局性和长远性的问题上的统一领导和指挥。例如，整个国民经济的发展方向、速度、规模等重大问题，须由中央制定统一的方针、计划和规章制度，国家以法律的形式确定机关、企业、事业单位对于国家财产的权限范围。

同时，分级管理也是国家财产管理的一个重要方面。我国幅员辽阔，经济领域广泛，国家财产数量巨大、种类繁多，遍布全国以至世界。以国有企业为例，在我国现实经济条件下，这些企业具有自己的特殊利益，企业本身的条件及其所处的环境也千差万别。因此，国家不可能也没有必要“事必躬亲”，直接或者亲自行使所有权的每项权能；而是应当在中央的集中统一领导下，授予机关、企业、事业单位必要的权限，由这些单位对国家财产进行经营管理。

存在基础

法律所有权这个概念就起源于资源的稀缺性。

在一开始的时候，由于资源冲突还不存在，只有自然所有权这个概念，也就是说，那时属于共产主义社会，各取所需，谁先占有，谁先弄到手，就是谁的。但随着社会的发展，资源冲突的加剧，自然所有权这个概念就无可避免地被法律所有权这个概念所取代了，现在的所有权就是指法律所有权。由于在现有条件下，空气属于取之不尽的东西，不具有稀缺性，因此它的所有权概念仍然是自然所有权；而矿藏、水流则具有稀缺性，所以就要给它界定所有权（法律所有权）。

国家所有权独立存在的一个重要原因是为了实现社会公共利益的需要。一般认为社会公共利益是指涉及文化、教育、医疗、环境保护等社会公共事业和国防建设，且符合绝大多数人愿望和满足不特定多数人的需求的非直接商事性质的利益。也就是说，社会公共利益既不是某些个人的利益，也不是某些团体的利益，更不是直接具有商事性质的利益，而是涉及关系人们生活质量的环境、交通、医院、学校等社会公共事业或公众安全的国防事业等方面的利益。社会公共利益作为一种任何个人都无法排他地占有和消费的公共物品（public goods），其受益主体具有多数性和不特定性。因此，一般民事主体通常不愿意为实现公共利益而由自己付费，市场主体也没有动力提供社会所需要的公共物品。换言之，市场不可能实现公共物品的有效供给，寄希望于一般民事主体的民事行为而保证公共利益的实现是不现实的。由于私人民事主体并不能提供为社会所必需的社会公共利益，因此只有国家才能担负起公共利益的维护者这个神圣职责。事实上，国家所有权并非是社会主义国家的特有产物，任何国家为了整个社会利益和公共事业的需要，都必须以享有一定的国家财产作为保障，同时国家财产也是实现国家公权力的物质基础。

存在目的

个人所有权的核心是私有财产权，是保护私有财产的神圣不可侵犯性，即风能进，雨能进，国王不能进。但相对于公民主体来说，国家不是一个主体概念，只是一个客体概念（由于主体的缺位，所谓的国家财产实际上就是政府/党的财产，甚至是权贵集团们的财产）。因此国家所有权所注重的就不应该是神圣不可侵犯性（在这一点上，的法律规定是错误的），而是效用性，因为国家实现所有权的根本目的，是为了生产出更多的产品以满足劳动者的物质文化生活需要。“当国家对人，对物有无限的权力时，则谈不上个人的自由和其权利的不可剥夺性”。由于国家不可能有它本身不能实现的权能，因此，国家作为财产所有者的权能就不应是占有、使用和处分，而是实现财产效用的最大化。在通常情况下，允许河水取用比禁止河水取用所产生的效用要大，因此就应该允许河水取用。因为在这种情况下，所有权要让位于效用，这种取水使用的行为就不能视为对国家所有权的侵犯——国家财产存在的最终目的是为了全体国民的利益。但假设有一个城市出现了如下的情况，除了一条小河以外，其它的水源都已受到污染，不能饮用，整个城市都面临着缺水的威胁，那这时候这个小河的水就不允许自由取用了。对这一点，只要看看现实中以色列对戈兰高地水资源荷枪实弹的保护就更容易理解了。

国有企业的经营权

经营权概念

国有企业对其财产不享有所有权，只享有经营权。国有企业财产经营权是指对国家授权其经营管理的财产享有占有、使用、收益和依法处分权。民法通则第82条规定：全民所有制企业对国家授予它经营管理的财产依法享有经营权，受法律保护。在我国，没有进行公司化改制的国有企业，其享有的财产权中物权性的权利，性质仍然是经营权。对于已经完成公司化改制的国有企业以及国家投资设立的国有独资公司，依法由各级政府代表国家享有股东权，履行出资人职责，享有所有者权益；企业则对国家所投入的财产享有法人财产权，本质上即为法人所有权。

经营权特征

第一，经营权是占有、使用、收益、处分国家财产的权利。经营权的标的，是国家所有的财产。国有企业并不对其经营管理的财产享有所有权，但它在法律规定的范围内有权占有、使用、收益、处分其经营管理的国有财产。

第二，经营权是派生于、从属于国家所有权的权利。国有企业对其经营管理的国有财产可以进行占有、使用、收益、处分，并排除包括国家在内的任何人的非法干涉。但是，这种权利对于国家所有权具有派生性和从属性，主要体现在：国有企业对于其财产享有的经营权是由财产所有权人——国家授权产生的。国家根据管理国有财产的需要，按照财产的性质、用途将之交给一定的国有企业经营管理，授予其一定范围内的占有、使用、收益、处分的权利。

第三，经营权是在法律规定的范围内享有的权利。国有企业享有的经营权的内容，是由国家颁布的法律、法规等一系列规范性文件加以规定的。这些规范性的文件限定了国有企业对于其经营管理的国有财产的具体的权限范围，国有企业必须在此范围内行使经营权。国有企业违反法律滥用经营权，应由责任人依法承担法律责任。

征收取得

国家所有权的征收取得即国家依征收方法取得所有权。所谓征收，在汉语里是指国家依法将土地或其他生产资源收归国有的措施。在法律上准确地讲，征收是国家为公共目的而强制、有偿地取得其他主体的物的所有权的行为。这一概念表明征收具有下列五个特征：

主体特定性

征收的主体即征收入，现今各国的立法大多肯定只能是国家。由于国家是领土、居民与主权的结合，本身是一个抽象的概念而不是一个具体的主体，因而，国家的征收行为实际上是由政府来行使的。换言之，物的实际使用者不能成为征收的主体。不过，应当注意，有的国家法律规定，地方团体亦可成为征收主体。

公共目的性

国家依靠自己的公权力在其领土范围内不需权利人的同意而将他人所有的财产转变为自己所有的财产，这自近代以来一直受到一定的限制。该限制即征收的公共目的性。也就是说，国家征收的财产必须是为了公共利益，否则就是违法的。这在法国、意大利等国尤其如此。

强制性

征收是国家主权的表现，一国的任何财产的所有人都必须服从于国家的这一权力。

补偿性

国家对于它所征收的财产的所有人给予补偿，这是法的公平原则的体现。无偿征收仅在中国解放初期征收无主的代管土地等财产时被采用过。因此，征收在本质上是强行的买。

标的广泛性

能列入被征收的财产，各国法律均未限制，一切物包括动产与不动产均可能被征用。不过，在各种财产中，土地是最普遍的征收对象，这主要是因为土地的稀缺和不可替代的缘故。从物权变动这一层面着眼，征收属于法律行为之外的法律事实，国家因征收这一法律事实取得所有权，性质上应为原始取得。但中国现行法混淆了征收和征用，现行法所规定的征用，实质上为征收，而对于严格意义上的征用，法律却没有规定。从科学的意义上说，所谓征用，指权力机关不经物之权利人同意而强制使用自然人、法人或其他组织的物。作为征用对象的物既可以是动产也可以是不动产，适用的前提通常是战争、紧急公务、抗洪抢险等。征用只是暂时的使用，使用后将返还原物，不能返还原物或对原物有损害时应予以赔偿或补偿。但是，新中国成立以来的立法规定的征用均指国家以强制有偿的方式取得建设用地所有权。比如现行《宪法》第10条第3款规定：“国家为公共利益的需要，可以按照法律规定对土地实行征用”。《土地管理法》第45～51条还具体规定了土地征用及其补偿、人员安置等问题。因此，中国现行立法中的土地征用实质上为土地征收。

行使方法

一、国家机关对其直接支配的不动产和动产享有的权利内容。

依据《物权法》第53条规定，国家机关对其直接支配的不动产和动产，享有占有、使用以及依照法律和国务院的有关规定处分的权利。可见，第一，国家机关并非其直接支配的不动产或者动产的所有权人，只是因国家的授权而享有这些不动产或者动产所有权人的部分权利。换言之，中央和地方各级国家机关直接支配这部分不动产或者动产的权力来源于国家的授权，国家才是这些不动产或者动产的所有权人。第二，国家机关对于其直接支配的不动产或者动产，有权代表国家依法行使包括占有、适用、收益、处分在内的物权。第三，由国家机关直接支配的不动产或者动产，主要是用于维持国家机器的正常运转而并非用于经营，因此国家机关对这部分不动产或者动产行使处分权必须有相关法律和国务院有关规定作为依据。对国家机关违反规定擅自处分国家财产的行为，应当认定为无效的民事行为。

二、国家举办的事业单位对其直接支配的不动产和动产享有的权利内容。

依据《物权法》第54条规定，国家举办的事业单位对其直接支配的不动产和动产，享有占有、使用以及依照法律和国务院的有关规定收益、处分的权利。国家举办的事业单位，是指国家通过财政划拨或者行政划拨的方式动用国有财产开办的事业单位。其对直接支配的不动产或者动产的权利内容包括两层意思：第一，国家举办的事业单位不是其直接支配的不动产或者动产的所有权人，而是依据国家的授权取得对这些不动产或者动产进行占有和使用的权利，即国家所有权人；第二，国家举办的事业单位对其直接支配的不动产或者动产进行收益和处分时须有法律或者国务院的有关规定作为依据。国家举办的事业单位擅自分配基于其直接支配的不动产或者动产而产生的经营收益、私建小金库、瞒报收益、私分奖学金等行为都是违反法律规定的。

三、国家对其出资的企业享有出资人权益。

依据《物权法》第55条规定，国家出资的企业、由国务院、地方人民政府依照法律、行政法规规定分别代表国家履行出资人职责，享有出资人权益。国家出资的企业，是指国家以各种形式的投资形成的企业，譬如资产完全归国家所有不具有公司形态的企业法人、国有全资公司、国有控股公司、国有参股企业、国有资产投资主体与外商在中国境内共同投资设立的中外合资经营企业，以及国有资产投资主体与外商在中国境内共同投资设立的中外合作经营企业等。国家对其出资的企业享有出资人权益包括三层意思：第一，国家出资的企业，由国务院、地方人民政府依照法律、行政法规分别代表国家履行出资人的职责。第二，国务院、地方人民政府代表国家国家在国家出资的企业中履行出资人职责、享有出资人权益。第三，无论国家出资占该企业全部投资比例有多大，国有出资人的职责和出资人的权益，都应由相应级别的人民政府代表国家行使。

实现模式

首先，立法规定，国家财产属于全民所有。当国家所有的财产被解释为全民所有的财产时，现行理论一般认为，全民所有制的性质决定了国家所有权主体的全民性。尽管在所有制关系中每个社会成员都应该享有平等的占有权力，而在所有权关系中，所有权的各项权能在法律上应归属于国家。个人对全社会财产的占有方式，是间接占有方式，这种占有方式表现在法律上就是社会全体成员共同占有的财产只能归属于国家，而不能归属于任何单个的社会成员。当国家作为全体人民的代表管理全民财产，享有并行使所有权时，国家能充分体现全体人民的意志和整体利益。换言之，人民通过国家行使财产所有权。其次，由于国家是抽象的概念，国家对于全民财产的实际管理要通过国家授权的各级国家机关和国有企业具体实现，立法规定，国家机关和国有企业是法人，但是他们对授权管理的国家财产没有所有权，只有经营管理权，国家是国有财产的所有者，国家机关和国有企业仅为国有财产的经营者、管理者。

再次，当国家对财产的支配和管理通过各级政府和公职人员的活动实现时，国家所有权的实现机制为，国家政权与国家财产所有权统一为一体，所有权是政权结构中的组成部分，政权也是国家所有权实现中的要素。国家是政权的主体，也是国家财产所有权的主体，这是社会主义国家财产所有权的主要特征。

这种机制一直延续至今，尽管改革降低了建国以来国有化的集中程度，但是国家所有权实现的上述方式并没有发生根本性的变化。

法律规定

《中华人民共和国民法典》：

第五章国家所有权和集体所有权、私人所有权

第二百四十六条法律规定属于国家所有的财产，属于国家所有即全民所有。

国有财产由国务院代表国家行使所有权。法律另有规定的，依照其规定。

第二百四十七条矿藏、水流、海域属于国家所有。

第二百四十八条无居民海岛属于国家所有，国务院代表国家行使无居民海岛所有权。

第二百四十九条城市的土地，属于国家所有。法律规定属于国家所有的农村和城市郊区的土地，属于国家所有。

第二百五十条森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，属于国家所有，但是法律规定属于集体所有的除外。

第二百五十一条法律规定属于国家所有的野生动植物资源，属于国家所有。