社会养老服务（或称养老社会服务）是针对我国家庭养老功能弱化，高龄老人和空巢老人增多的现状，从社会角度提供给老年人的帮助服务。是由政府、社会组织、企业、志愿者等社会力量为老年人提供的各种生活所需的服务。社会养老服务又可以分为基本养老服务（福利性养老服务）和非营利性养老服务两大类。非基本养老服务是对老年人生活所需的具有一定幸福指数的享受型服务。在老年人的生活中，社会养老服务和家庭养老服务相互联系、相互依赖、相互补充、相互促进，共同支撑了老年人的生活生命质量。

社会养老服务体系作为一个系统，内容丰富，范畴囊括了除家庭养老服务外的所有政府、社会组织、企业等养老服务的内容、行为、形式、制度、机构、设施、人员等要素。其基本要素有：

一是有服务需求的老年人。

二是有主导养老服务工作开展的政府、制度和人员。

三是有提供养老服务的内容，如医疗照料服务、文化教育服务、优待维权服务、家务劳动服务、老年人再就业服务等。

四是有必需的养老服务机构和场所、设施，如老年公寓、老年康复中心、养老院、托老中心（所）、老年权益维护中心、老年学校、老年活动中心等及配套的服务场所和设施。

这里需要说明的是，养老机构和养老服务机构都属于社会养老服务体系范畴，是社会养老服务体系建设的重点，也是本文研究的重点。养老机构和养老服务机构是有所区别的。养老机构是指专门为老年人提供住养的场所，养老服务机构是指为老年人提供生活和价值发挥的服务组织、场所、设施等。广义上讲，养老服务机构包含着养老机构。山东省在统计养老服务机构时将养老机构称为老年住养机构，这对开展养老服务和统计工作都有借鉴意义。我以为养老服务机构应该包括的范围为住养（即养老机构）、文化活动、教育、家政、信息咨询等服务机构。

近年来，在民政部和全国老龄委的积极推动下，我国社会养老服务体系建设有了较大发展。在各级政府的重视推动下，我国社会养老服务体系建设取得阶段性成果，以居家养老为基础，社区养老为依托，机构养老为补充的社会养老服务体系（简称养老服务体系，下同）初步形成。截至2009年底，全国各类养老机构4万多个，涵盖福利院、养护院、敬老院、荣军养老机构、老年公寓等多种类型，养老床位289万张，收养各类老人236万。日间照料功能的社区服务中心1万多个，留宿照料床位1.5万张，日间照料床位3万多张（2010年，民政部）。老年文化活动场所基本普及，老年学校（老年大学）超过4万所。公安、司法部门普遍设立老年人“绿色通道”，老年人维权工作机制不断建立健全，市、区（县）、街（乡）、居（村）四级法律援助网络建设基本形成。北京、上海、浙江、江苏等很多地方对养老服务机构建设进行了经济补贴和政策支持。

虽然我国养老服务体系建设取得了一定成绩，但与广大老年人的需求，无论是住养服务机构（即习惯意义上的养老机构），还是文化活动等服务机构，缺口都很大，发展中的问题明显，养老服务体系建设整体上处于初始探索阶段。养老服务体系建设整体上缺乏政策有效支持，发展途径受阻。尤其在养老（住养）机构和照料机构的发展上，在很多地方陷入高需求低入住的怪圈，发展显得十分滞后。现阶段我国养老服务体系建设存在的主要问题有：

第一，老年照料服务机构严重缺乏，生活不能自理老年人的服务需求难以得到基本满足。这是首当其冲的问题，事关老年人的生死存亡。根据调查推算，我国老年人口中丧失基本生活自理能力即ADL缺损（在吃饭、穿衣、室内活动、洗浴、如厕等日常基本生活能力中至少有一项缺损，必须依赖他人扶助），并需要和愿意入住照料养老机构的至少占5%，即760万，其中农村530多万，城市230万（2009年，魏津生，发展农村养老保障的几点建议），但我国具有照料护理功能的养老服务机构是杯水车薪。我国养老床位可以入住的老年人数仅占全部老年人口的1.74%，社区日间照料床位仅占全部养老床位的1%（2010年，民政部），既远低于发达国家的5-7%，也落后于一些发展中国家的2-3%的水平。

第二，民办养老服务机构运行无序，发展困难重重。

一是许多民办养老服务机构规模小、档次低，多数是自由运行的“小作坊”。据江苏省南通市崇川、港闸区和经济技术开发区的调研资料显示，三区27家民办托老所，平均拥有40张床位。一些小型托老机构，房屋档次普遍低，空间小，通风、采光条件差。公用附属设施不配套，空气污浊。27家民办托老机构，实际入住率平均为58%，只有少数几家入住率达到80%左右。这些养老机构除了给老人提供电视、扑克牌等外，无其他文化可言。老年人到这里就是等死，仅仅能达到定时有饭吃、死了有人报的最基本需要。有的小型养老机构开张多年，没有营业执照，不符合条件，政府也没有对策。此类养老机构处于无部门管理的自然状态，形成了很多意外事故。媒体报道的各地 “黑养老院”，更能说明这个问题。作者曾经随记者秘密调研过江苏省睢宁县的一个经民政局登记批准的养老院，看后让人辛酸难过：十来个男女老人同住一个大房子，马桶放在屋里，苍蝇遍屋，躺在床上的失能老人露出可怜无助的目光。“就这情况，要比住在家里好得的多，起码定时有人送饭，病重能简单治疗，死了有人通知家属。”随行记者说，“农村失去生活能力老人的生活是很艰难的”。

二是民办养老机构缺乏市场运行空间，需求的法律法规严重滞后。浙江省有各类养老机构1697家，其中登记民办非企业的590家，在工商部门登记的只有15家。养老机构都属于民办非企业单位，没有对应发展的系列法律法规，对民间资本的进入和管理造成障碍。按照民办非企业单位管理规定，举办者对民营养老机构并没有所有权，只对其初始投入资金享有被严格限制的权利，即丧失了资本自由流转的权利、使用权以及剩余索取权，有的只享受一定的监督权。公办养老机构面对高收入的退休领导干部，其设施先进，环境优美，低收费、不计成本的做法，导致了民办养老机构发展困难，以及国家的二次分配不公。浙江省嘉善县因土地资源有限、投资回报低、管理风险大等诸多因素，还没有民办养老机构，到2012年全县50%的民办养老床位任务很难实现。

第三，养老服务（护理）职业培训制度不健全，养老服务人员缺乏严重。2002年原劳动保障部和民政部共同制定颁布了养老护理员国家职业标准，对养老护理员的职业定义、培训要求做出了规定，但养老护理员培训没有走上规范化。养老服务职业培训的主管部门不明确，谁来培训，谁来批准（资质），谁来发证，都不明确。如人力保障部门只负责非营利性职业培训，而企业如果要加入养老护理培训，无从申请资质。北京市工商行政部门对于企业申请培训的审批经营范围，只限于计算机培训，其他培训都需要主管部门的文件。

我国养护人员缺口大，全国大约需要1000万左右，而现有养护人员仅约100万。我国养老服务人员当前最突出的问题是，养老服务人员知识水平低，专业化程度普遍低，待遇和社会地位低，从业数量不足，敬业精神不足，队伍稳定性差，服务队伍远跟不上老年人的强烈需求。全国现有养护人员中有90%的没有执业证书，绝大多数养护人员缺乏专业护理知识。

第四，地方政府落实发展养老服务机构政策乏力，缺位、错位、越位现象都存在。在养老服务机构建设中，政府缺位主要表现为政府在制定规划、出台政策、落实政策等方面没有行动或力度不够。

错位主要表现为政府该管的没管，不该管的到去管了。如一些地方政府出巨资兴建豪华养老机构，入住的都是高收入退休领导等特殊群体，床位收费相对低，普通老年人排队难进，使政府资源又变相成为这些特殊老年群体的二次福利。

越位主要表现为政府越俎代庖，自己搭台自己唱戏。政府不重视扶持社会力量发展养老服务机构，而是自己直接组建养老服务机构，组织人员从事具体养老服务工作，导致养老服务社会化没人管或管理不够，政府政策推动养老服务工作滞后。

第五，轻视对其他养老服务机构的发展。受习惯观念的影响，各地在推进养老服务体系建设中，程度不同都将发展养老机构作为主体任务，淡化居家养老的系列服务、老年文化教育服务、老年优待服务等内容，使养老服务体系建设成为养老机构建设。有不少地方传统地只把兴建敬老院、养老院、社区老年服务中心作为养老服务体系建设的内容，把其他养老服务内容和机构设施建设排除在外。

第六，缺乏高效的养老服务体系建设管理体制机制。养老服务体系建设是一项量大、面宽的社会性系统性工作。养老服务体系建设虽然由民政部门主管，但涉及到国土资源、财政规划、住房城建、卫生教育、文化体育、公安消防等诸多部门，远非民政部门一家说了算。加之民政部门工作人员过少，力量有限，对养老服务体系建设往往是力不从心。社会上有民营企业人士有兴办养老机构的意想，但苦于门槛多而高，牵头的民政部门力量弱小而望而却步。相应的养老服务体系建设在运行机制上是管理缺乏手段，协调缺乏效力，监督缺乏力度，服务缺乏合力。

完善的养老服务体系建设应该是政府、社会、家庭（个人）积极参与，形成一个政府、社会组织、家庭及老人合理负担，共同面对养老负担的良性格局。在今后养老服务体系建设中，要抓住建设的主要矛盾和矛盾主要方面，积极探寻发展养老服务的有效对策。

1.当前重中之重是建立健全养老服务体系建设的管理体制和运行机制

（1）调查案例。浙江省嘉善县在构建养老服务体系过程中，形成县、镇、村居三级服务网络。在县级层面，成立由副县长任组长、有关部门领导为成员的养老服务工作领导小组，在民政局设立社会福利科，具体负责对全县养老服务工作进行规划、指导、协调、监督和检查，并依托县老年公寓建立县养老服务指导中心（两个事业编制），对全县养老服务进行具体实施；在镇（街道）层面，成立相应领导小组，确定专人落实工作责任，同时改造敬老院转型提升为社会福利养老服务中心；在村（社区）层面，在村（居）委会的领导下，建立居家养老服务站，对老年人进行服务。

（2）对策建议。养老机构的建设管理都由民政部门承担（少数地方民办养老机构的建设管理由老龄委办公室承担），居家养老服务工作绝大多数由老龄委办公室承担。至于养老服务体系建设的牵头负责部门，还没有明确的规定，各地有民政部门牵头的，也有老龄部门牵头的。根据各地民政、老龄部门的职能、人员和工作情况，最可行、最有效的办法是，在民政部门设立老龄服务局（或养老服务局），与老龄委办公室合署办公，实现资源节约和效能最大化。

在建立高效管理体制同时，要对养老服务体系建设进行系统化研究，从宏观和微观方面建立可行的运行机制，加强对养老服务行业的监管职能，健全养老服务准入、运营、退出管理机制，开展养老服务质量检查评估工作。

2. 因地制宜构建养老服务体系模式

（1）调查案例。浙江省嘉兴市在构建养老服务体系过程中，出台了《关于进一步加快养老服务事业发展的意见》，大力兴建城乡社区养老服务场所，有机整合相关部门在社区设立的社区综合活动中心、党员活动室、离休干部居家养老服务点等服务站、所、室、场以及辖区内的相关服务机构和组织，搭建了社区“一站式”养老服务平台，形成横向联动、部门配合、机构运作的社区养老服务网络，为城乡居家老年人提供家政、信息咨询、文化教育、休闲健身等系列服务。

嘉兴市嘉善县天凝镇社会养老服务中心是在敬老院的基础上改建的，实现单纯福利型机构向区域性社会化养老服务机构的转型。该中心还挂有天凝镇敬老院、残疾人托管所、重度残疾人托养中心、避灾中心、居家养老服务中心牌子，分别对各种群体进行服务。该县魏塘镇中山社区居家养老服务站加挂文体活动中心、老年活动中心、星光老年之家、老年人协会、老年人体协牌子，对老年人进行养老金发放、生活照料、水电维修、就餐、托养、法律援助、文化娱乐等服务。

杭州市市级和8个市、县（区）建立了具有组织、指导、服务、培训等功能的养老服务指导中心，117个乡镇（街道）建立了综合养老服务中心，378个社区建立开展多项服务的居家养老服务站，全面开展养老服务工作。

江苏省南通市居家养老服务指导站，利用现代信息技术和服务热线，网络市、区、街道、社区四级，明确职责和分工，逐步将老年人信息建立档案，实现全市老年人的信息化全方位服务。

（2）对策建议。总结各地实践经验，应该坚持政府主导、社会参与、家庭支撑的养老原则，建立以居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为补充、多种服务方式为手段、各类养老服务机构为平台，满足老年人多层次、多元化、多选择服务需求的覆盖城乡的社会化养老服务体系，达到服务方式多元化，投资主体多样化，养老服务普及化，服务队伍专业化。

在养老服务体系建设中，要根据区域经济状况、人口结构分布情况等因素，因地制宜地推进、构建。尤其在基层社区和农村，应建立以社区（居家）服务中心（站）为依托，以居家、托管生活为形式、以现代信息为手段，构建满足老年人照料、文化、教育、法律援助等各种需求的养老服务体系。

为此，国家必须专门制定养老服务体系建设发展中长期规划，制定相应的政策法规，将养老服务体系建设纳入国民经济和社会发展规划、基本公共服务均等化行动计划，纳入政府激励考核指标体系，全面发展养老服务事业。

3.重点推进民办养老机构发展

（1）调查案例。江苏省通过采取土地划拨、规费减免、贷款贴息、床位建设补贴、床位运营补贴、以奖代补、购买服务等方式，吸引鼓励社会资本投资兴办福利性、非营利性养老服务机构。要求市、县到2012年底都要建一所政府主办的老年公寓或福利院，床位分别达到300张、150张以上。70%的市、县已经建成。今后三年，政府每年投入2000万元引导资金，吸引鼓励社会资金投入养老服务机构建设。

在居家养老服务方面，江苏省每年投入4000万引导资金，通过“以奖代补”的形式，鼓励各地建居家养老服务中心。

江阴市落实江苏省发展养老机构政策，吸引美商投资建造了集居住、疗养、康复、保健、学习、月亮、娱乐、休闲为一体的江阴“夕阳红”老年康乐中心，开创了外商投资兴办养老机构的先河。

（2）对策建议。养老机构虽然是养老服务体系的补充，但养老机构是养老服务体系需要投入资金最大部分。一般来说，兴建公办养老机构1张床位的投入平均约为15-20万元。如果政府继续扩大公办养老机构数量和规模，财政是无力支撑的。而发展民办养老机构，实际上能为政府大大减轻经济和人力负担。因此，政府要重点推进民办养老机构发展。当前急需政府明确制定以下三项政策措施：

一是土地优待政策。政府在规划土地时要预留养老机构公益用地。养老机构用地要根据不同情况给予划拨或廉租或优惠出售。

二是建筑优待政策。建设部门在批准新建居民商品楼房时，要按规定无偿提供老年公共服务活动场所，减免养老机构的城市建设配套费、规划费；税务等部门要减免养老机构的营业税和所得税，优惠水、电、气、通信等公用事业收费。

三是服务补贴政策。民政、老龄、卫生等部门要根据养老机构类型和具体情况，进行相应补贴（包括社区养老服务机构），如贷款贴息、床位补贴、以奖代补等 。符合条件的民办养老机构要作为基本医疗保险的定点单位，提高养护人员的工资待遇，把养护工作作为公益岗位予以补助。

这些政策，要在牵头主管部门的领导下，逐项调查研究，制定相应的政策，出台《民办养老机构促进条例》，内容包括民办养老机构的设置审批制度、管理制度、政策扶持制度、法律责任等，以此保障民办养老机构健康发展和规范运行。

4.规范养老服务（护理）人员的教育培训制度

（1）调查案例。杭州市发挥社会各类教育培训机构的作用，落实职业培训补贴政策，提高公益岗位补助标准和范围，大力推进养老护理服务人员的教育培训工作。每年组织力量对养老护理员进行培训。主要依托杭州师范大学，培训养老机构护理员和社区助老员。

（2）对策建议。

一是要明确民政或老龄部门作为养老服务（护理）职业培训的业务主管单位，理顺养老服务职业培训准入体制（允许企业在工商行政部门审批注册经营性养老服务职业培训，使养老服务职业培训走向市场化），制定详细培训规划，使养老服务人员在几年内都能取得职业技能资格。

二是人保部门仿照邮电等行业职业培训管理方式，全权赋予民政部门对养老服务培训的职业资格发证权和技术职称评审权（人保部门实施监督管理），并按公益岗位给予养老服务培训补贴。

三是教育部门要推动在高校开设养老服务（护理）专业，培养较高层次的养老服务管理和技术人才。

5.发挥好老年社会组织的作用

（1）调查案例。2005年江苏省老龄协会成立后，积极推动健全全省老龄协会五级网建设。各级老龄协会坚持“为老龄委参谋、为老龄工作助力、为涉老组织牵手、为老年人服务”的宗旨，为养老服务做出了积极的贡献。常州市到2009年底，全市7个辖市、57个镇（街道）、1226个村（社区）基本健全了老龄协会组织。这些基层老龄协会组织紧紧围绕“六个老有”工作目标，不断加大基层老龄工作力度，全心全意为老年人服务，成为促进当地现代化建设、构建和谐社会的重要力量。河南省通许县长智镇“晚霞老年协会”成立20多年来，从成立初的几名会员发展到4000多名，会员普及到周边的两个县，20多个乡镇，上百个村庄。协会内设旅游、文艺、法律、卫生、调解五个服务小组，在农村进行养老服务，成效显著。

（2）对策建议。养老服务的重点在基层社区、农村，而基层社区、农村的养老服务工作又可以主要依靠老年社会组织或老年人。因为老年社会组织或老年人有充足的时间和志愿服务的热情，是养老服务的支柱资源。2009年底，我国共有各级老年人协会436226个，参加人数4227万人，其中居（村）级老年人协会367163个，街（乡）级老年人协会36973个，区（县）级老年人协会7865个。共有各类老年社团组织（不包括老年人协会）38002个，参加人数494万人。在养老服务体系建设过程中，如果能将这些庞大的老年社会组织潜能挖掘发挥出来，养老服务工作就一定会收到事半功倍的效果。

我国城乡空巢家庭超过50%，农村留守老人占农村老年人口的37%，城乡家庭养老条件明显缺失。加快发展社会养老服务事业，应对人口老龄化问题，势在必行。“优先发展社会养老服务”被写入“十二五”规划建议。

而养老服务存在总量不足、投入不足、专业化水平不高、监管不到位等问题。

“十二五”期间，我国将基本建立起以居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为补充的社会养老服务体系。

11月7日，江苏无锡，全国社会养老服务体系建设推进会在此召开。

会议透露，我国城乡空巢家庭超过50%，部分大中城市达到70%；农村留守老人约4000万，占农村老年人口的37%，城乡家庭养老条件明显缺失。加快发展社会养老服务事业，有效应对人口老龄化问题，已成为重大民生问题。

据悉，“十二五”期间，我国将基本建立起以居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为补充，资金保障与服务提供相匹配，无偿、低偿和有偿服务相结合，政府主导、部门协同、社会参与、公众互助，具有中国特色的社会养老服务体系。

养老床位明显不足

优先发展社会养老服务，就是要加快构建社会养老服务体系。

自1999年我国步入人口老龄化社会以来，老龄化加速发展，并日益呈现老年人口基数大、增长快，高龄化、空巢化趋势明显，需要照料的失能、半失能老人比例高等态势。

统计数据显示，截至2009年底，我国1．67亿老年人中，80周岁及以上的高龄老人1899万，占11．4%，他们之中多数人逐步进入半自理或不能自理状态。我国有失能老人1036万、半失能老人2123万，共占老年人口总数的18．9%，他们不同程度地需要提供护理照料服务。

而在我国养老服务中，仍然存在着总量不足的问题。养老床位总数仅占全国老年人口的1.59%，不仅低于发达国家5%—7%的比例，也低于一些发展中国家2%—3%的水平。区域之间、城乡之间发展不平衡，布局不合理，既存在“一床难求”，也存在“床位闲置”现象。同时还存在着投入不足、专业化程度不高、监管不到位等问题。

据介绍，“十二五”时期，将以城市“三无”老人、农村“五保”老人和低收入失能、半失能老人为重点，将无偿服务、低偿服务与有偿服务相结合，全面发展社会养老服务，朝着城市街道社区有社会养老服务功能、社会有居家养老服务机构、县（区）有综合性社会福利中心、设区市有多所养老服务机构，每千名老年人拥有各类养老床位数达到30张；农村五保集中供养率超过40%、农村失能半失能老人能够得到照料服务、有条件的农村社区开展向居家养老服务的目标迈进。

优秀社工十分匮乏

在养老服务领域，专业人才十分匮乏。民政部有关负责人表示，要加强养老服务的专业化建设，在养老服务领域率先培养和使用一批高素质的社会工作者。

由于缺乏相应的人才培养和激励机制，我国养老服务专业人员缺乏。以养老护理员为例，全国潜在需求在1000万人左右，但全国取得职业资格的仅有几万人，养老服务体系建设的专业化程度亟待提高。

“我国今后的养老服务队伍建设将实行专业化、职业化和志愿者相结合，建设一支专兼结合、结构合理、素质优良的人才队伍，为提高养老服务水平提供人才支撑。”民政部副部长窦玉沛说。

窦玉沛表示，加强养老服务专业化建设是推进社会养老服务体系建设的重要任务之一。要建立养老机构院长岗前培训和养老护理员持证上岗制度，培养和引进中高级专业人才。争取在高等院校和中等职业技术学校增设养老服务相关专业和课程，加大培训力度，加快培养老年医学、护理、营养和心理等方面的专业人员。

同时，还要大力开展养老服务志愿服务活动，逐步实现志愿活动的制度化、规范化、常态化。

养老服务将获补贴

在政府的主导下，以市场为导向，广泛动员社会力量参与，是推进养老服务体系建设的一项基本原则。

我国将完善政府供养制度，对于城市“三无”、农村“五保”老人，采取集中供养或分散供养的方式，保障其基本生活不低于当地居民平均生活水平，并建立自然增长机制。建立高龄补贴制度，逐步将本地区80周岁以上老年人纳入高龄补贴保障范围，按月向符合条件的老年人计发高龄补贴。

窦玉沛透露，我国将建立养老服务补贴制度。对于低收入的高龄、独居、失能等养老困难老年人，经过评估，采取政府补贴的形式，为他们入住养老机构或者接受社区、居家养老服务，提供支持。

同时，还将积极探索建立由政府主导的长期护理保险制度。鼓励和引导商业保险公司开辟长期护理保险业务。增强群众长期护理保险意识，减轻长期高额护理费用压力。

近年来，国家从政策扶持入手，积极鼓励社会力量参与养老服务体系建设，并在土地、税收、用水、用电等方面提出了一系列优惠扶持政策，鼓励社会力量兴办养老机构。

我国社会力量兴办的养老机构快速增加，有些地区民办养老机构的数量已超过政府办养老机构，成为我国养老服务体系的重要力量。一些地区还大力探索实施公建民营，将政府办养老机构委托给社会力量管理和运营，激发了社会力量参与养老服务体系建设的热情。但同时也存在由于部分地区和部门认识不到位，加之一些政策措施刚性不够，许多政策很难落实的情况。

应进一步落实优惠政策，推动社会力量参与养老服务事业发展。