中央银行制度是关于国家最高的货币金融管理组织机构即中央银行的规范体系，在各国金融制度体系中居于主导地位。中央银行制度是商品经济尤其是货币经济发展到一定历史阶段的产物,它直接产生于政府融资、银行券统一发行、最后贷款人、清算和金融监管的需要。

一、中央银行制度的先驱：古代的公共银行

在中国，作为政府的金融机构，可以追溯到公元前11世纪的西周初年，《汉书》有“太公为周立九府环法”的记载，这是中国最早的政府金融机构和货币立法。后来的秦、汉、唐、宋、明、清政府常常出台干预货币金融的政策。清代大约康雍时期，民间金融活跃，出现了办理票据交换、承担货币金融监管的金融行会组织，呼和浩特有“宝丰社”、包头有“裕丰社”、大同有“恒丰社”等。

在西亚和欧洲，金融业从寺庙借贷和摊桌钱币兑换商开始，政府“为了反对高利贷，也为了减轻雅典和德劳斯神殿带来的影响，古希腊的许多城市从公元前4世纪就决定成立公共银行，由政府官员掌管和监控。这些公共银行，除了充当银行本身的职能作用以外，还负责征收赋税和铸造货币”。公元前3世纪古埃及以古希腊的样板建立了皇家银行网，垄断了银行业务。后来古希腊和古埃及融入了古罗马。由于“各公共银行或摊桌兑换商都分散在外省，在古罗马城设有一个中央银行。他们的合作者被称之为包税人”。在15—16世纪欧洲文艺复兴时期，公共银行再度出现。1401年巴塞罗那市政府创立“交换所”，延续了3个世纪；1407年法国瓦朗斯成立第二家公共银行；1408年第三家公共银行“圣乔治银行”在热那亚成立，它接受市政大量债务，进行整顿，吸收存款，为政府融通资金，并延续了4个世纪。意大利一些教会的典当，在省政府支持下变成了公共银行。1619年威尼斯共和国成立了一家转账银行——吉罗银行，促使国家的供应商接受延期付款，银行以流通票据购回供应商的票据。1637年它兼并了另一家公共银行——理亚多银行，成为威尼斯国家银行，印制流通票据，承兑国家债权、现金存款和商业债权，1797年与共和国同时寿终正寝。1609年阿姆斯特丹市成立一家外汇银行，垄断外汇结算和转账，与威尼斯银行一样发行流通票据。

1656年，立陶宛籍瑞典人约翰·帕尔莫斯塔奇在斯德哥尔摩成立威克塞尔银行，在用流通票据支付存款时，不计利息、手续费、没有期限，可以换取现金，但是需要交付一笔现金或者签署一个简单的债务认可书，这就成为最早的纸币，该银行也就成为最早的贷款无须存款的银行。但是它在1666年还是陷入了支付困难。为了接替这家银行，1668年瑞典组建王国国家银行。这就是最早的中央银行。

其实，这3 000多年公共银行的出现和发展只是告诉人们：货币信用的出现、存在及其发展，是经济社会发展中的客观需要，商品化、货币化、信用化和国际化程度愈高愈需要。

二、第一阶段（1694年-1913年）：中央银行制度的产生

17世纪晚期，在英国的“商界和政界出现了这样一种意志：组建一个大型银行机构，同金银器商兼银行家竞争，并为私人和公共利益服务，同时这家银行不依附于任何一方，”并且想以阿姆斯特丹银行为样板。1688年一位来自阿姆斯特丹的苏格兰绅士威廉·佩特森带来了一份具体方案，经过国会长时间辩论，1694年7月24日通过成立股份制英格兰银行的决议，向社会筹资120万英镑，拥有货币发行权。1696年发生一场挤兑，国会出面干预，支持银行将资本扩大一倍，延长发行期，伪造英格兰银行钞票者为犯罪。

在工业革命中，银行业迅速发展，也带来了一些新的问题，其中最主要的是银行券发行与流通的地域和信用问题、票据交换问题和发生危机之后对商业银行的救助问题，即最后贷款人问题，这些问题已经严重影响到经济的正常运行。比如，1825年和1837年在英国爆发了历史上两次最早的周期性经济危机，并冲击了整个国民经济。这两次危机的爆发点都是从货币信用领域突破的，支付手段缺乏，货币不足，信用中断，存款挤提，贷款被迫冻结，1825年—1826年间有140家银行倒闭，并且发生了国际收支逆差，黄金外流，存款人和银行券持有者对银行失去了信心。事过之后，痛定思痛，资产阶级认为货币信用问题是危机的根源，便从货币信用方面寻求防止危机的办法，从而酿成了19世纪上半叶的一场关于银行券发行保证的大争论。1844年，英国首相比尔主持通过了《英格兰银行条例》（亦称《比尔条例》），英格兰银行分设发行部和银行部，以国债担保发行不超过1 400万英镑的银行券，超过此数额则必须要有100%的准备金。当时全国有200多家银行享有发行权，《比尔条例》规定，新增银行和旧有银行改组合并，就失去了发行权，这些银行停止发行时，英格兰银行可以增发停发银行券，就这样逐步垄断了全国货币发行权。

随着英格兰银行发行权的扩大，其地位日益提高，许多商业银行便把自己的一部分现金准备存入发行银行，它们之间的债权债务关系便通过英格兰银行来划拨冲销，而票据交换所的最后清偿也通过英格兰银行来进行。在后来几次经济、危机的打击下，英格兰银行居然能巍然不动，商业银行便围拢过来，犹如百鸟朝凤，使英格兰银行取得清算银行的地位。到了1876年，英格兰银行半数以上的存款，均是各商业银行的活期存款。早在1825年和1837年两次经济危机中，英格兰银行曾经对普通银行提供贷款，在后来的1847年、1857年、1866年周期性经济危机中，国会不得不批准英格兰银行将货币发行量暂时突破1 400万镑的限制，用它的银行券支持一般银行，充当了“最后贷款人”角色。在经济繁荣时期，商业银行需要大量直接或间接对工业家和商人们办理票据贴现，由于其资力有限，因此需要向发行银行要求重贴现。英格兰银行作为“银行的银行”就这样确立了。

在法国，1789年法国资产阶级革命强烈地刺激了法国资本主义的发展，为适应工业资本发展的需要，1800年组成了法兰西银行并发行银行券，后来国家给了法兰西银行在全国开设分支行的权力，1848年又有9个省的发行银行与之联合起来，从而使其集中了整个银行券的发行。最初国家只给了3 000万法郎的投资，后来增加到18 250万法郎，总经理与副总经理由国家元首任命，从而使法兰西银行与政府的关系一开始就很密切。19世纪30年代，它曾给君主政体的政府以帮助，1848年二月革命它又站在反对革命的一边，力图使共和国失去威信和引起金融危机。不过后果却是打击了自己——银行券大量挤兑、濒临破产。后来是小资产阶级的临时政府给了它帮助。1871年巴黎公社革命它又成为反革命的金融支柱，供给凡尔塞反革命集团以25 800万法郎的货币。在普法战争中，法兰西银行又成了向普鲁士投降的反动派的金融后盾。很明显，它一开始就在政府金融方面迈出了较大的步伐。

在美国，1782年成立的北美洲银行是美国具有现代意义的第一家银行，到1861年美国的银行有2 500家，然而都不很稳定。1791年国会批准建立第一所国民银行——第一美洲银行，联邦政府掌握股权的20%，掌管政府存款，为全国各地转拨资金，并通过拒收过度发行钞票的州立银行的银行券或拿这些银行券去要求发行银行兑现黄金，借以管理州立银行，从而受到各州立银行的攻击，仅过20年到1811年就短命夭亡了。1816年政府批准第二美洲银行开业，亦落得同样的命运。1833年至1863年出现一段自由银行制度时期，货币流通和信用都很混乱。1861年—1865年的美国国内战争，给美国资本主义的发展以有力的刺激，从而也提出了对于货币信用的要求。1863年美国国会通过了全国货币法案，建立了国民银行制度，在财政部之下设立“货币流通监理官”，监理国民银行的活动，要求发行规格统一的、安全可靠的银行券，凡在政府注册的国民银行，每发行90美元的银行券，就要在货币总监存入100美元的公债，如发行的银行倒闭，货币总监便将其公债出售，代偿银行券持有人。州立银行发行钞票，须交面值10%（年率）的税款，借以限制滥发，从此美国有了一种按面值流通的统一钞票。但是这个法案，并没有解决统一清算的问题，对于存款准备金也定得过死，货币供应量仍没有一个统一的调节机关。所以在1907年的经济危机中，才着手成立货币委员会，拟建新的联邦储备制度，可是长期难产。直至1913年，美国《联邦储备法》通过之后，才建立了自己的中央银行制度。

日本的情况则不同。1864年日本发生了资产阶级革命———明治维新，1870年日本派人专门考察了美国的货币银行制度，回国后颁布了《国立银行条例》。初期的国立银行仅4家，享有货币发行权，但限于资本不多，信用不佳，4年之后又作一些改革，学习英国金融经验，国立银行始得以继续发展，1879年末达到150家，1880年前政府利用银行发行不兑现纸币，调节金融的日本银行，其他国立银行一律于期满解散，或改为普通商业银行。日本银行就成为日本的中央银行。

我国现代中央银行始于20世纪初，由于当时钱币紊乱，平色折合十分繁杂。为整理币制，光绪三十年（1904）年由户部奏准，三十一年设立户部银行，额定资本400万两，由国内各界认股。但认股者并不踊跃，结果由政府拨款20万两，先行开业。光绪三十四年（1908年），户部更名为度支部，户部银行改为大清银行，经理国库、发行纸币，但未能真正起到管理金融的作用。户部银行成立未几，邮传部借口户部银行管不了外汇，发生了镑亏（清末中国借外债很多，帝国主义国家在我还债时，有意提高汇价，使我吃亏甚大，因多数借款是英镑，故称镑亏），要求成立交通银行，经清政府批准于1907年3月4日开业，发行纸币，经理铁路、轮船、电报、邮政四个单位的一切款项收支，因此，出现了两个“中央银行”。“国无二君”实际都不成其为真正的中央银行。

总之，这一时期的中央银行，多是因各国的不同情况和形势要求，意识到货币发行需要统一管理而开始组设，尚属幼稚，功能也极为简单。其特点是：（1）经营存放款的普通银行自然演进；（2）逐渐集中货币发行；（3）对一般银行提供服务。其功能只包括政府融资功能、货币发行功能、金融服务功能（仅仅有集中准备金、贴现商业银行票据、转账结算）。

三、第二阶段（1914年-1944年）：中央银行制度的扩展

在一战前，各国中央银行因为国际形势紧张，都千方百计集中黄金，在一年半当中（1914年6月止）黄金产量为70 500万金元，其中35 500万金元被德、法、俄吸收。世界金融中心交易停止，各国中央银行停止或者限制兑现，禁止黄金外流，各国国际债务宣布暂停清偿。战争开始，战费不足，就由中央银行借垫，或者央行对国库券贴现，钞票大增，造成通货膨胀。1920年39个国家在布鲁塞尔举行国际金融会议，提出16条决议，主要内容是：先使各国财政预算平衡，以断通货膨胀之源；同时确定发行银行的发行原则，即“发行银行应脱离政治压迫而自由，更应恪守金融谨慎的原则”。1922年在日内瓦举行会议，又提出“各国未设中央银行者，应即设立”。会议认为，国家金融的稳定与调节，需要各国中央银行的合作。会议以后，各国中央银行发展很快。一是一战后新产生的国家需要解决国内货币金融问题，先后设立了中央银行。二是许多国家为解决经济困难、金融混乱，依靠国际联盟或者美国的帮助设立了中央银行。三是为了重建币制，稳定币值，参战各国不得不改组或者新设中央银行。四是为了货币发行的制度化各国都授权中央银行集中统一发行钞票，并建立了比例发行准备制度。

这个时期中央银行的特点是：（1）新设中央银行大多是人为创设型；（2）中央银行的重心在于稳定货币；（3）集中储备成为稳定金融的重要手段；（4）中央银行的金融监管提到议事日程，但主要是准备金制度。所以，这个时期中央银行的功能，除了政府融资功能、货币发行功能、金融服务功能（仅仅有集中准备金、贴现商业银行票据、转账结算）外，又产生了金融监管功能。

由于一战中各国货币发行过度，酿成通货膨胀，这一阶段特别强调中央银行要独立于政府。

四、第三阶段（1945年-）：中央银行制度的强化

两次世界大战和一次世界性经济危机，使得金本位崩溃，各国实行管理通货制度，控制货币数量自然成为各国中央银行的重要职责，为此从1945年到1971年，改组、重建和新设的中央银行共有50多家。为了恢复经济，稳定金融，国家加强了对中央银行的控制，开始了中央银行国有化进程，中央银行成为国家机器的重要组成部分；各国在凯恩斯理论影响下，制定和实施货币政策成为中央银行最突出的职责。同时，近几年经济犯罪在世界范围内呈上升趋势，反洗钱斗争的任务艰巨，政府不得不赋予中央银行一定的职责；社会诚信问题的突出，金融系统征信及其资源共享也需要国家出面协调组织和管理，也只能由中央银行负责；伴随着交通电讯高科技的进步，经济金融全球化和经济金融化的发展，国际间的金融联系、金融合作与金融协调，更需要由中央银行承担。所以，当代中央银行出现了许多新的特点：（1）国有化成为中央银行的重要准则；（2）国家控制中央银行，中央银行成为国家机构的一部分；（3）制定和实施货币政策成为中央银行的最重要职责；（4）中央银行的国际合作与协调日益加强。在这个时期，中央银行的功能又一次得到发展，在政府融资功能、货币发行功能、金融服务功能、金融监管功能之外，调控宏观经济功能格外突出；而且近年又产生反洗钱功能、征信管理功能。

如《欧洲中央银行组织结构图》所示，欧洲中央银行于1998年6月1日在法兰克福成立，这是货币银行史上第一个建立在没有相应的联邦中央政府的基础上的新型中央银行。

（一）单一式中央银行制度

是指国家建立单纯的中央银行机构，使之全面行使中央银行职能，领导全部金融事业的中央银行制度。 是目前世界各国所采用的最主要、最典型的类型。分为以下两类：

（二）复合式中央银行制度

国家不单独设立专司中央银行职能的中央银行机构，而是由一家集中央银行与商业银行职能于一身的国家大银行兼中央银行职能的中央银行制度。多见于央行形成初期和计划经济体制下。如前苏联、1984年前的我国等。

（三）准中央银行体制

是指国家不设通常意义上的完整的中央银行，而设立类似中央银行的金融管理机构，执行部分中央银行职能，或者由政府授权某个或几个商业银行承担部分中央银行的职能。如香港地区。

（四）跨国中央银行体制

是指若干国家联合组建一家中央银行，在成员国范围内行使全部或部分中央银行职能。西非货币联盟、中非货币联盟、东加勒比海货币管理局、欧洲中央银行。

（一）全部股份为国家所有

国有化有两条途径。

历史悠久的中央银行大部分是从商业银行演变而来，其资本最初也为私人所有。在中央银行的长期发展和演变过程中，国家为了加强对经济的干预，认为排除私人资本更有利于为国家整体经济目标服务，逐步实行国有化。

特别是在第二次世界大战结束之后，掀起了中央银行国有化的高潮。而在这个时期新成立的中央银行大多是由国家出资建立的。

（二）公私股份混合所有

公私股份混合所有的中央银行也可以称为半国有化中央银行。其资本金的一部分为国家所有，另一部分由私人所有，国家持有的股份一般占资本总额的一半以上。 在采取这种所有制结构的中央银行体制中，民间股东的权限受到很大限制。但是民间股东不能影响中央银行的宏观金融政策。

（三）全部股份私人所有

全部股份私人所有的中央银行实际上是私人银行经政府授权，执行中央银行职能，如：意大利的中央银行意大利银行。

由于中央银行的特殊性，因此，由私人银行执行中央银行职能，也受到某些限制。

（四）无资本金的中央银行

由于中央银行获得国家的特别授权执行中央银行职能以后，马上就可以通过发行货币和吸收金融机构的准备金存款获得资金来源。因此，作为中央银行有无资本金在其实际业务活动中并不重要。

（五）多国共有资本的中央银行

跨国中央银行的资本不为某一国家所独有，而是由跨国中央银行的成员国所共有。

三种形式的组织结构：

三权为决策权，执行权，监督权。

（一）三权统一于一个机构

一般是中央银行的董事会或理事会，既要制定各项政策和方针，又要负责这些政策、方针的贯彻、实施和监督。 特点：决策层次少、权力比较集中等。 优点：有利于政策的衔接和一致，便于迅速决策和实施。 缺点：决策、执行和监督缺乏强有力的制衡机制。

（二）三权分立

三权分别由不同的机构承担，并由其分别行使权力。 决策机构——代表国家发行行政命令 执行机构——通过中央银行业务掌握全国的金融情况 监管机构——执行金融管理纪律 体现了行政、业务和司法的三方面配合。 优点：有利于专业化管理和权利的制衡。 缺点：相互协调的效率较低。

（三）三权交叉

中央银行通常设有一个主要的决策机构，除此之外，还设有专门的执行机构和监督机构，也有一定的决策权。

我国中国人民银行实行一元中央银行体制，由中国人民银行执行中央银行的全部职责，并按照《中华人民共和国中国人民银行法》第二章第十三条的规定，根据履行职责的需要设立分支机构，作为中国人民银行的派出机构。 中国人民银行对分支机构实行集中统一领导和管理。

我们认为，完善我国中央银行制度和货币政策，在当前必须注意解决以下几个问题：

1、进一步强化中央银行的相对独立性。为此，（1）要逐步确立中央银行对国家政府的相对独立性；（2）要强化中央银行对专业银行的相对独立性；（3）要强化中央银行对财政的独立性，二者应当业务配合，职责明确，风险自担；（4）要明确中央银行及其领导下的专业银行（政策性银行）并不承担对企业特别是国有企业的无限”扶持”义务。

2、逐步完善中央银行货币政策的作用机制。（1）改造微观基础，使专业银行向商业银行转变，增强其追求资金流动性、风险安全性、经营盈利性的动力和活力。（2）完善金融市场，扩充金融业务形式，拓宽货币政策的作用基础。（3）建立政策性银行体系，使其真正成为中央银行政策操作的现实基础。

3、进一步明确中央银行货币政策的目标。从我国的实际情况出发，货币政策的最终目标只能是双重的，但在当前应当以稳定货币为主，即在稳定货币的基础上促进经济增长。我国货币政策的中间目标应当包括三个方面：（1）货币供应量和信贷规模，并逐步用货币供应量代替信贷规模；（2）一般利率水平；（3）信贷结构。

4、开拓和完善金融市场，逐步发展和应用多种货币政策手段，特别是西方传统的三大政策手段，并结合我国实际情况，选择最适当的主要政策手段，在此基础上，审时度势，根据货币政策目标的要求进行政策手段的灵活运用和综合配套。