六慰又称西南六慰，是明朝在云南边境地区设置的六个较大土司的合称，即车里宣慰司（治景昽，今云南景洪）、孟养宣慰司（治今缅甸莫宁附近）、木邦宣慰司（治今缅甸新维）、缅甸宣慰司（治今缅甸阿瓦）、八百大甸宣慰司（治今泰国清迈）和老挝宣慰司（治芒龙，即今老挝琅勃拉邦）。

明朝平定云南后，自洪武至正统年间 (1368—1449)，采取各种措施乃至战争手段，粉碎了分裂势力麓川引发的边疆危机，西南边疆版图得到极大拓展。明朝版图最盛时几乎包括了今缅甸全境，传统的边疆政区体制已不能满足此时的边疆控制需要，为适应新形势下西南边疆的社会发展状况，明朝在西南边疆逐渐建立起一套 “内边区”与 “外边区”分层管理的政区体制，深刻影响了西南边疆的发展和疆域形成。

一、明朝西南边疆政区的 “ 内” 、“ 外”分野

明代编纂的全国性总志及云南通志完整记录了从洪武到天启年间云南的社会情况，无论是 《寰宇通志 》 、《大明一统志》抑或 《景泰云南图经志书》 、正德 《云南志》 、万历 《云南通志》 、天启 《滇志》等书，其反映明代云南行政建置均按两种类型分别记载，透视出明代西南边疆政区体制的 “内外分野”特征。

现存明代最早的云南通志 《景泰云南图经志书》记载云南布政司行政建置曰 : “直隶府、州、司凡二十九，外夷府、州、司凡十七。 ” ① 值得注意的是，为何云南布政司所辖分别为 “直隶府、州、司”和 “外夷府、州、司” ? 何谓 “外夷” ? 如该书所载，景泰六年(1455) 云南政区建置情况为: ① 云南布政司直隶府、州、司: ② 云南府、澄江府、曲靖军民府、寻甸军民府、武定军民府、临安府、广西府、广南府、元江军民府、镇沅府、马龙他郎甸长官司、楚雄府、姚安军民府、景东府、顺宁府、永宁府、澜沧卫军民指挥使司、北胜州、者乐甸长官司、大理府、蒙化府、鹤庆军民府、丽江军民府、金齿军民指挥使司、腾冲军民指挥使司。云南外夷衙门府、州、司: ③ 木邦军民宣慰使司、缅甸军民宣慰使司、孟养军民宣慰使司、车里军民宣慰使司、八百大甸军民宣慰使司、老挝军民宣慰使司、孟定府、孟艮府、干崖宣抚司、南甸宣抚司、陇川宣抚司、镇康州、湾甸州、大侯州、威远州、芒市御夷长官司、钮兀御夷长官司。 ④

由于明代云南全省均处于西南边疆前沿，则上述将 “外夷”同 “直隶”对举的政区记载方式，体现出西南边疆政区体制具有 “内”与 “外”的分野。

《景泰云南图经志书》所录 “直隶云南布政司”的政区为十二府、七军民府、三军民指挥使司、一州、二长官司，属于 “外夷衙门”的政区有六军民宣慰司、二御夷府、三宣抚司、四御夷州、二御夷长官司。这说明府、州、司等行政区划形式在 “直隶”与 “外夷”两种分野中共同存在，因此政区形式不是分野的基础。然从地理分布格局来看，两套政区分野最明显的是边疆地理态势: 所谓 “直隶府、州、司”均为云南靠内地区，而 “外夷衙门府、州、司”都位于云南 “直隶府、州、司”的外围及边疆地区，由此形成直隶府、州、司为云南的 “腹里”和外夷衙门府、州、司的 “外边政区”格局。

景泰年间撰成的 《寰宇通志》所载云南等处承宣布政司直隶政区与 《景泰云南图经志书》记载的云南布政司直隶府、州、司完全相同，而该书以 “御夷”为标志的十七个政区也与《景泰云南图经志书》的 “外夷衙门”政区完全吻合。 ⑤ 英宗天顺年间 (1457—1464) 重修《大明一统志》 ，所录云南政区的表达方式与 《寰宇通志》一致。 ⑥ 是知 《寰宇通志》与 《大明一统志》记载云南政区所称 “御夷”者，即 《景泰云南图经志书》的 “外夷衙门”政区，几种记录表达词汇虽然不同，但皆清晰反映出明代前期云南边疆政区的 “内外分野”特征。明中期云南再修通志，即为今存周季凤撰正德 《云南志》 ，其记述云南政区时也分为“腹里”和 “外边”两个系统， ⑦ 说明这种 “内外分野”在正德年间 (1506—1521) 依然延续。直到明后期，万历 《云南通志》与天启 《滇志》的记载较前述各志书发生了很大差异，举凡 “地理 ” 、“建置 ” 、“赋役 ” 、“风俗”等卷仅记云南布政司直隶府、州、司的情况，却专设 《羁縻志》记载云南外边土司政区。 ①

综合上举诸书所载，明代云南的外边政区在洪武末年至永乐初年基本形成，主要是在以下三种不同的地区设置起来:

第一，元末明初麓川势力扩展所侵占的地域。洪武年间 (1368—1398) 两次征讨麓川胜利后，为分解麓川势力，将麓川侵占之地从麓川平缅宣慰司中析出 ，“设孟养、木邦、孟定三府，镇沅、威远二州，干崖、潞江、湾甸、大侯、者乐五长官司” ， ② 初步形成以防御麓川为目的的 “御夷”外边政区。建文四年 (1402)，在原麓川军事控制区析置镇沅州，复置因麓川扩张所废威远府之地为威远御夷州。 ③ 永乐元年 (1403) 正月，析麓川平缅地置大侯御夷长官司、湾甸御夷州、者乐甸御夷长官司等。 ④ 永乐四年 (1406) 设孟琏长官司，此为分化孟定府内麓川爪牙的力量而设。 ⑤ 永乐七年 (1409) 七月，复置因麓川扩张所废镇康府之地为镇康御夷州。 ⑥ 经过一系列调整，到永乐八年 (1410) 前后，从麓川扩张区域析置的 “御夷”外边政区业已形成，即孟定、孟艮二御夷府及镇康、湾甸、大侯、威远四御夷州。明朝经营数年 ，“麓川之地，可入版图矣” 。 ⑦

第二，明朝平定云南后的新附地区设置为宣慰司或军民宣慰司。明朝 “初定滇时，止车里、麓川二宣慰司，已又立缅甸、老挝、八百大甸、木邦、孟养皆为宣慰，皆百夷种类也。七宣慰司包西南夷，直尽南还，汉唐未有也” ，西南边疆 “麓川之外有国曰缅，车里之外有国曰八百媳妇，皆内附” 。 ⑧ 永乐年间 (1403—1424)，“云南西南夷大古剌、小古剌等部落皆来朝，诏置宣慰使司二、长官司五以统之。 ” ⑨ 随后诏定平缅、木邦、孟养、缅甸、八百、车里、老挝、大古剌、底马撒、清定十宣慰司。永乐以后，各宣慰司纷争不断，明朝于大古剌、底马撒等甚为边远政区鞭长莫及，基本失控。故明朝中期以后能够长期维持管控的大抵为孟养、车里、木邦、老挝、缅甸、八百大甸六宣慰司，即 “六慰” 。但是底马撒、清定此后仍然处于六慰土司统治之下，理论上也是六慰的一部分，

第三，正统年间 (1436—1449) 三征麓川后析分麓川老巢之地设置干崖、南甸、陇川三宣抚司。到景泰年间 (1450—1456)，形成了稳定存在的西南边疆外边政区体系，包括“车里、木邦、孟养、缅甸、八百大甸、老挝六军民宣慰使司，孟定、孟艮二府，南甸、干崖、陇川三宣抚司，威远、湾甸、镇康、大侯四州，钮兀、芒市二长官司” 。 ① 简言之，明代西南边疆外边政区的构成是通常所说的 “三宣六慰” ，以及特别冠以 “御夷”称号的二御夷府、四御夷州和二御夷长官司。当然，明朝后期政区调整和析置，外边政区数量略有增加，但区域仍然在云南直隶腹里政区的外缘地带，“内” 、“外”圈层结构的格局没有变化。

明代西南边疆的 “内 ” 、“外”分野不仅体现在政区名称上，也是当时政治地理态势的直观表达。从当时志书记载的云南关隘、交通和云南布政司辖属范围看，云南的西南边疆“内 ”“外”分野很明显，显示着明朝对西南边疆管理与控制的差异。正德 《云南志》记载云南布政司疆里说 : “东至普安卫界五百里，西至金齿军民司一千六百三十里，南至车里宣慰司二千一百里，北至武定府元谋县姜驿三百八十五里，东到广西泗城州治七百六十五里，东北到乌撒可渡桥六百三十里，北到四川会川卫五百六十五里，西北到丽江府巨津州一千三百八里，西到腾冲司二千里，西南到麓川宣慰司二千五百里，南到交阯界二千六百里，东南到广西田州府上郴州一千二百五十里。 ” ② 这一区域正好是明代各书所谓 “云南布政司直隶府、州、司”范围，亦即云南的腹里 ( “内” ) 地区，其统治和政区形式与内地一样。而在此区域外围则是云南的 “外夷衙门”政区，正德 《云南志》通过交通和关隘控制态势来加以描述说: 云南 “南以元江为关，以车里为蔽，而达于八百; 西南通缅而著于南海; 东南统宁远而属于安南; 西以永昌为关，以麓川为蔽” 。 ③ 反映出云南外边政区的管控范畴即明朝西南疆域达到的区域。从地域格局分析，明代云南政区体制中的 “内 ”“外”分野，正是存在于我国历史疆域发展与政治地理格局中的 “边疆区与内地的圈层型关系”的体现。 ④明代云南 “内 ” 、“外”分野的两套行政区划方式充分反映了西南边疆的内边与外边圈层关系，表现了西南边疆复杂的地缘政治格局，这也是明朝国家疆域观指导下对西南边疆王朝版图控制和管理的创新体制。

明代云南外边政区的军管性

关于明代疆域政区的管理体制，顾诚曾指出，明代版图内的政区形式既有各省布政司管辖的府、州、县，也有各都指挥使司辖属的具有实土性质的卫所及其他政区形式。云南则于布政司管辖的府、州、县之外，不仅有典型的由沿边卫所构成的金齿军民指挥使司、澜沧卫军民指挥使司和腾冲军民指挥使司三个隶属于云南都司的军管政区单位，还有土司 (宣慰司、安抚司、长官司等) 亦属军事系统。 ⑤ 周振鹤明确提出 “军管型政区”的概念， ⑥ 指出不少朝代 “在边境和少数民族地区，往往采用军管或军事监护形式的特殊政区进行统治管理” 。 ① 郭红等按照周氏理论专门考察了明代都司卫所制度与军管型政区问题，也论述到云南军管型政区情况，但仍未太多地超出顾诚对云南军事系统所属三个军民指挥使司的考察范畴。 ②

但是，当我们把这一问题与明代云南边境的外边政区体制结合起来研究时，很容易看到明代云南的军管型政区除了目前学界主要关注到的三个军民卫指挥使司外，还因西南边境军事征战和护国捍边的需要，曾经有更多的地区和都司卫所以外的政区为云南都司统辖，成为带有军管性质的政区 。《明实录》和 《明史·地理志》大量记载了 “隶云南都司”的政区情况。如 《明太宗文皇帝实录》记载: 永乐元年 (1403) 正月 ， “设者乐甸、大侯、干崖、湾甸、潞江五长官司，隶云南都司” ; ③ 三年 (1405) 七月 ， “设孟艮府，隶云南都司” ; ④四年 (1406) 正月 ，“设镇道、杨塘二安抚司，隶云南都司” ; ⑤ 四月 ，“设孟琏长官司……隶云南都司” ， ⑥ 十月 ，“设剌和庄长官司，隶云南都司” ; ⑦六年 (1408) 正月 ， “设堪步长官司，隶云南都司” ， ⑧ 四月 ，“设促瓦、散金二长官司，隶云南都司” ; ⑨十二年(1414) 九月 ，“设八寨长官司，隶云南都司” 。永乐朝是明代西南边疆开疆拓土和外边政区广泛设置的高潮时期，新附区域均隶于云南都司统辖之下，成为具有军管性质的政区。同时，据 《大明会典 》 : “洪武末年，以宣慰、宣抚、安抚长官等官皆领土兵，改隶兵部。 ”则明初凡拥有土兵的土司均隶属兵部统辖 。 “兵部凡四司，而武选掌除授，职方掌军政，其职尤要。凡武职，内则五府、留守司，外则各都司、各卫所及三宣、六慰。 ”“三宣六慰”乃明朝专门设置于云南边疆典型的外边政区形式，其直接隶属于兵部，表明此类外边政区具有明显的军管性。

此外，明朝云南的 “御夷府、州”外边政区也曾一度直隶于云南都司，如 “孟艮御夷府，永乐三年七月置，直隶都司” 。“孟琏长官司，旧为麓川平缅司地，后为孟定府。永乐四年四月置，直隶都司” ，说明孟定御夷府也曾直隶于云南都司。又，各御夷州地区也曾一度隶属于云南都司 ，“湾甸御夷州，本湾甸长官司。永乐元年正月析麓川平缅地置，直隶都司。三年四月升为州，直隶布政司” 。大侯御夷州前为 “大侯长官司，永乐元年正月析麓川平缅地置，直隶都司” 。 ① 宣德五年 (1430) 六月，明朝 “改云南金齿军民指挥使司干崖长官司隶云南都司” 。 ② 可见干崖、大侯、湾甸等御夷州都曾隶属云南都司，具有军管政区特征。

明朝以军事管控的形式确立西南边疆范围和疆域主权，其军管性政区与前文所论 “外夷衙门”政区基本吻合 。《大明会典》说 : “云南民夷杂居，国初，内置府，外设宣慰等司为藩蔽。 ” ③ 这不仅揭示明代云南政区的 “内 ”“外”分野，也指出了 “宣慰等司”作为外边政区的军管性质及作用。明朝对外边政区的护国藩篱作用非常重视，一方面，以 “三宣六慰”为代表的外边政区地处云南边疆的外环地带，形成西南边疆的 “藩篱”护卫态势。正统三征麓川之后 ， “三宣六慰”等外边政区对版图的巩固与护卫作用更加明显。万历年间 (1573—1619) 云南巡抚周嘉谟已认识到，西南外边政区是 “全滇藩篱 ” 、“中国藩篱” ，认为 “宣慰之官，岂容虚位” ， ④ 故而 “国朝编制宣慰、宣抚、长官、安抚等司，正其疆界，明其爵级” 。 ⑤ 另一方面，为防微杜渐，明朝 “岁檄文武良吏深入夷方，名曰抚夷，一以勘明奏狱，一以察识夷情，归报重臣，以俟分别。故夷方虽远，夷情巨测，然其动定音耗，可坐而致，即有小警，随加策断，不俟其大; 翼弱锄强，兴废继绝不待其闻。故夷官兢兢小心，其子孙得以永享佚乐，夷民得安于本业，而中国之民亦无战伐之劳，乃圣王仁覆华夷之大猷也” 。 ⑥由此可见，从洪武末期至正统年间，云南外边政区体制建构过程中曾经广泛进行了军事管控，最重要的作用乃稳固明朝版图 。 “世之治也，守在四夷” ， ⑦ 大凡明代西南边疆有警“则抵掌疆埸，未有先于土司者矣” ; ⑧“有事，则备兵使者发符调之，然惟行于三宣、六慰而止，远者不能及也” 。 ⑨明朝人看待云南外边政区对国家统一和疆域稳定的作用时评论说:“夫滇南大势，譬之一家，苍洱以东则为堂奥，腾永则其门户，三宣、蛮莫则其藩篱也。所贵乎藩篱者，谓其外御贼寇，内固门庭，使为主人者得优游堂奥，以生聚其子姓，保有其货财。 ”

明朝将 “腾永” (即腾冲卫军民指挥使司和永昌之地的金齿卫军民指挥使司) 之外的 “三宣六慰”和蛮莫军事重地视为护国之 “藩篱” ，藩篱固则外可御来犯之 “贼寇” ，内可固国家之 “门庭” ，确保藩篱之内 (即云南 “直隶布政司府、州、司”的 “内边”区域)人民平安富强; 又由所谓 “外夷衙门 ” 、“御夷”或 “羁縻”府、州、司构成外圈层的 “外边”防卫区域。这正是明代云南外边政区的管理特点，核心是对西南边疆的外边政区进行“抚安”与 “控制” ，带有强烈的军事管控性。明朝在西南边疆设置军管性外边政区的做法可谓蕴意深远，作用重大。

明朝云南外边政区的羁縻性

明朝对云南外边政区还实行 “外夷之治与内地殊异，非徒赖以抚安，而实资以控制”的统治方式， ① 是为明代云南外边政区的羁縻性。

对边疆少数民族地区实行羁縻管理是秦汉以后历代王朝都行之有效的政策，但是不同历史时代的羁縻区域和对羁縻的理解各有差异，并随着历史发展和中央政权对边疆民族地区管控的深入而发生变化。汉晋时期，凡纳入王朝版图的少数民族地区，任用少数民族首领为地方长官，均实行羁縻政策统治。唐宋广大边疆地区的都护府、都督府管辖区均设置为与内地正州或经制州有区别的行政区划，即羁縻府州。但唐宋王朝对羁縻州的管制相对松散，不派任何流官到羁縻州任职，凡 “夷人”献地归附即可自署刺史，自立为羁縻州。 ② 元代由于统治者民族性的变化，使其在处理民族关系和民族政策上对历代王朝羁縻政策有所调适，改唐宋在西南少数民族地区的 “羁縻之治”为直接管理，有明显的 “去羁縻化”特征。 ③

明朝建立后，汉族统治者再次对少数民族采用 “羁縻之治” 。目前大多数学者把明朝实行的土司制度看作羁縻之治，把少数民族为土官或土司的地区均视为羁縻区域。但明朝毕竟是经历了元代 “去羁縻化”过程后建立的王朝，因此在明人看来，土司制度并不等于羁縻制度，明朝人理解的羁縻性、羁縻范围和羁縻政区并不等于土司制度的性质、施行范围或地区。

明初平云南，太祖朱元璋就针对云南的民族、边疆和社会发展特点，制定了具有差别化的管理政策。正德时人周季凤已认识到明朝对于云南的统治是 “华其人而衣冠之，土其地而贡赋之; 秩其上下，区其种类而官治之” 。 ④ 万历间谢肇淛亦总结明朝对云南的统治方式说 : “高皇帝既定滇中，置藩、臬、郡、县，吏、赋役、学校一与诸藩等。复虑夷情反侧，有司迁转不常，莫能得其要领，仍以土官世守之。其在内地者，与流官杂处，专主盗贼，不时生发，抚驭诸夷; 在夷地者，赋役、讼狱悉以委之，量编差发，羁縻而已” 。 ⑤ 细绎这些史料，可知伴随着平定云南的进程，明朝统治者对云南内部的民族构成、社会经济发展和边疆地域地点的认识逐渐加深，从而采取了差异化的统治政策，使云南形成了三个层区的差异化行政管理: 第一层区为洪武十五年 (1382) 平定的 “滇中”腹里地区，明朝采用与内地完全一致的统治方式 ，“置藩、臬、郡、县，吏、赋役、学校” ，并 “大军镇焉” ，设卫所屯田，严密管控。 ⑥ 第二层区为洪武十六年 (1383) 明朝征南大军 “分兵下大理，下金齿，下临安、元江”的少数民族聚居区 ， “凡云南故境，皆郡县矣” ， ⑦ 依然建立府、州、县政区，但 “复虑夷情反侧，有司迁转不常，莫能得其要领” ，则 “仍以土官世守之” ，形成土官 “与流官杂处”的土流并治区。第三层区乃洪武十七年 (1384) 以后遣使招附的车里、缅甸、八百等最边远地区，明朝仅实现 “咸以壤奠贡” ， ① 以将其纳入明朝版图为目的。以上第一、二层区共同构成云南腹里的内边政区; 第三层区在统治方式上未按照内地方式设置行政区划，则是完全实行羁縻统治的外边政区，所谓 “在夷地者，赋役、讼狱悉以委之，量编差发，羁縻而已” 。云南政区的 “内 ” 、“外”分野也成为明朝对西南边疆直接管理与羁縻管控的分野。

从明代云南史地文献关于边疆羁縻区域的记载中，可以明显看到云南布政司直隶府、州、县与内地一体化加强，而外边政区则一直保留边疆羁縻制的特征。如万历 《云南通志·羁縻志》所载 “羁縻”政区并不包括直隶布政司府、州、司地域范围内的土司，仅为《景泰云南图经志书》的 “外夷衙门”或 《寰宇通志》中的 “御夷”政区，其序称 : “国朝编制宣慰、宣抚、长官、安抚等司，正其疆界，明其爵级。 ” ② 说明万历 《云南通志·羁縻志》所载区域正是西南边疆的外边政区范围，由于地理偏远，明朝对其统治偏于羁縻而安其夷人 ，“上用羁縻之法，不加约束，听其自为声教，故官制礼乐之属皆与中国不侔” 。 ③

汉唐以后历代王朝对云南仅羁縻而已，但明朝统治者根据云南边疆的地理区位特点、民族构成和社会发展的状况，采用分层分区的差异化行政管理，因此对明代云南的统治方式，不能简单地用土司地区为羁縻地区进行区划。即便云南的第二区层 (大理、金齿、临安、元江等民族地区 ) “仍以土官世守” ，然因其辖县政区已设置为大理、永昌、临安、元江等府，进行土流并治的行政管理，所以在明朝人眼中这些地区并非羁縻统治区。明朝人只将最边远的外边政区视为羁縻区。凡此皆证实明朝对云南的统治承袭了元朝在西南民族地区的“去羁縻化”政策，尽管在某种程度上保留了羁縻之治，但羁縻区域被压缩到最边缘的外边政区。明代云南只有外边政区具有典型的羁縻性特征。

明朝以羁縻方式确立云南外边政区为国家版图的一部分，维系外边政区土司对明朝的国家认同和版图上的归附，以达到稳定西南边疆国家疆域的目的。洪武年间，朱元璋设定云南外边政区羁縻治策时就明确了明朝的国家疆域观，外边政区的设置具有维护国家边疆的作用。史称 : “自永昌出塞，南际大海，诸夷自相君长。本朝芟锄梁、段，以武临之，皆稽首而奉正朔。革其昭纲、昭录之旧称，授以宣慰、宣抚之新号。叶文通于银台，象马陈于阙廷，版章设于职方，纲纪之司属在行省。 ” ④ 这说明永昌 (今云南保山市) 以外至缅甸南部沿海的广大区域，在明代以前均为当地民族 “诸夷自相君长”的地方，洪武年间平定云南时这一区域归附，明朝根据该区域的特点实行羁縻之治。明朝对云南外边政区实行羁縻统治仅仅要求其改变以前具有独立部落性质的以 “昭”命名的酋长旧称，接受国家授予的宣慰、宣抚官职称号 ，“稽首而奉正朔” ，认同明朝的统治，使其管辖的区域成为 “版章设于职方”的国家疆域。明朝对于云南外边政区治理方式的深刻蕴意是 “抵掌疆埸” ，即通过军事管控和羁縻统治，使云南外边政区成为明朝国家疆域的同时，还令羁縻土司承担护国捍边的藩篱重任，以实现明朝西南疆域的扩大和稳固。

明朝对云南外边政区实行的羁縻统治十分宽松。在政治上，云南外边政区内部事务的管理较之内边政区土司具有更大的自主性。正统十二年 (1447) 八月丁丑，英宗 “敕云南车里军民宣慰使司宣慰使刀霸羡，八百大甸军民宣慰使司宣慰使招孟禄，老挝军民宣慰使司宣慰使刀板养等曰: ‘尔等世居南徼，忠敬朝廷……尔等受显职，管治一方，通为办理’ ” 。 ① 所以，外边政区土司具有内边政区土司所不具备的 “管治一方”的特权，其 “管治”范围内的羁縻统治更充分; 云南内边政区土司，不过 “与流官杂处，专主盗贼，不时生发，抚驭诸夷” ， ② 职权主要是 “抚驭”下属土民及防范盗贼。在经济上，云南外边政区并不同内边政区一样承担赋税。万历 《云南通志·羁縻志》专门记载外边政区的赋役情况:

车里宣慰使司额征金五十两。车里靖安宣慰使司。木邦军民宣慰使司额征银一千四百两。孟养宣慰使司额征银七百五十两。缅甸宣慰使司。八百大甸宣慰使司。老挝宣慰使司。猛密安抚司。孟定府额征金六百两。孟艮府额征金一十六两六钱六分。南甸宣抚司额征银一百两。干崖宣抚司额征银一百两。陇川宣抚司额征银四百两。威远州额征银四百两。湾甸州额征银一百五十两。镇康州额征银一百两。大侯州额征银二百两。钮兀长官司额征马四匹，折银一十两。芒市长官司额征银一百两。八寨长官司。孟琏长官司额征银二百两。瓦甸长官司。茶山长官司。麻里长官司。摩沙勒长官司。大古剌宣慰使司。底马撒宣慰使司。 ③

明朝云南 27 个外边行政区，承担 “羁縻差发”的仅 15 个土司，而且 “羁縻差发”额征多者不过征银千两，少者如钮兀长官司仅 11 两银，根本不能与正式政区赋税负担同日而语，体现了明朝云南 “在夷地者，赋役、讼狱悉以委之，量编差发，羁縻而已” ④ 的经济政策。

综观明代纂修的两部总志和四部通志关于云南政区的记载，明代云南存在 “内” 、“外”分野的两套行政建置，一套为具有腹里内地特征的云南布政司领属的直隶府、州、司; 另一套为具有 “外”边区特征的政区。这一特殊政区模式形成和发展于明洪武后期至永乐年间，延续直至明末。明朝对云南由此形成腹里政区与外边政区两种管理方式，但无论 “内” 、“外” ，均是明朝版图和疆域，所谓政区所置，版图所在，这是明代国家疆域观的体现，反映了明朝西南版图的自身特点。

明朝云南创制的外边政区，符合政区划分和发展的原则，是国家根据政治和行政管理的需要，充分考虑内地与边疆的经济联系，以及明代云南西南边疆复杂的地理条件、民族分布、历史传统、风俗习惯、地区差异、人口密度及国际地缘政治等客观因素，从而对西南边疆外弧地带实行因地制宜的管控。这一体制符合明朝统治集团在西南边疆的根本利益，达到了对西南边疆的 “外夷之治与内地殊异，非徒赖以抚安，而实资以控制”的行政效果。 ①从本质上看，明朝在云南实施 “内 ” 、“外”分野的行政区划制度，是边疆行政管理格局下的 “内边”和 “外边”政区之分，同时对云南西南边疆弧形外环的 “外边政区”区域实行军管性和羁縻性的统治。

明代云南外边政区具有军管性和羁縻性两大特点。其军管性实质在于 “外御贼寇，内固门庭” ，明朝西南边疆无需驻扎重兵，即可依靠外边政区土司的 “外护”作用形成西南边疆的藩篱和屏障。其羁縻性质则是不改变原有民族社会结构，在边疆少数民族地区设官建制，维系外边政区土司对明朝的国家认同和版图上的归附，以实现稳定明朝西南边疆国家疆域的目的。明代云南外边政区的设立及其特征体现了明朝疆域观在行政管理上的灵活性，确保了明代西南边疆曾经拥有较长时间的稳定，为我国现代国家领土的确立奠定了重要的基础。

明朝初，在云南布政使司下除了正式府州，还设有南甸、干崖两个宣抚司和麓川平缅、木邦、孟养、缅甸、八百、车里、老挝、大古喇、底马撒和底兀剌十个宣慰司。

后麓川平缅宣慰司的故地在正统十一年（1446年）改置为陇川宣抚司，这样就形成了“三宣（宣抚司）六慰（宣慰司）”及其下辖的司（长官司等）。

参看：三宣六慰

“三宣六慰”都是土司，即其长官都由当地部族或政权的首领世袭，内部自治，但经济上要承担朝廷的“征役差发”和“贡赋”，土兵（地方军队）要接受朝廷或上级的调遣。因地理位置的不同，这些土司又分为沿边和外地两种，明朝对它们的统治方式和控制程度虽不相同，但它们都是明朝疆域的一部分。

1531年（嘉靖十年）缅甸东吁王朝建立，逐步统一缅甸，并不断进攻明朝所属的土司。至嘉靖末（公元1566年），缅甸吞并了八百、老挝和车里三个宣慰司。万历（1573—1620年）初，又攻占了木邦、蛮莫、陇川、孟养等司，“三宣六慰”全部落入缅甸手中。明朝出兵反击，收复了部分失地，并加强了边区的防守。但“六慰”中除车里外都已为缅甸所有，明朝仅保住了“三宣”。

至此，明朝在国界外的疆域主要还有：伊洛瓦底江上游的迈立开江以东、今云南盈江县以北地，萨尔温江以东、缅泰边界以北地以及老挝、越南北部的一些地方，其中包括当时的里麻司所在的江心坡（迈立开江和伊洛瓦底江另一条支流恩梅开江之间地）和茶山司所在片马（恩梅开江至高黎贡山间地）。

明代在西南少数民族地区设立的三个宣抚使司和六个宣慰使司的总称。三宣指南甸宣抚司、干崖宣抚司、陇川宣抚司。六慰指车里军民宣慰使司、缅甸军民宣慰使司、木邦军民宣慰使司、八百大甸军民宣慰使司、孟养军民宣慰使司、老挝军民宣慰使司。

其中，缅甸宣慰使司、孟养宣慰使司、木邦宣慰使司部分在今缅甸境内，八百大甸宣慰使司在今泰国境内，车里宣慰使司的部分、老挝宣慰使司的全部在今老挝境内，余均在中国云南境内。

明代宣慰使司设宣慰一人，从三品；周知一人，正四品；副使一人，从四品；佥事一人，正五品。宣抚司设宣抚使一人，从四品，同知一人，正五品；副使一人，从五品；佥事一人，正六品。

宣慰使、宣抚使管辖司内军民之政，原属吏部。后明朝政府因宣抚司、宣慰使司都领有士兵，于洪武末年改由兵部管辖，但实际上没有全部贯彻。

宣抚使、宣慰使定期朝贡，按年交纳定额赋税，称为差发，战时听供朝廷征调。明代统治者设置宣慰使司、宣抚司等土司制度，以土司治土军民，是借助传统统治权力来达到控制边远少数民族地区的目的。

金字红牌是由明朝中前期，在云南外边政区实行信符与金字红牌制度，在边疆管理、护国捍边、调停和处置编内内部矛盾方面发挥十分重要和积极的作用。但是，明末，明朝统治者逐渐放松了这一制度的执行，乃至基本放弃信符与金字红牌制度在西南边疆的贯彻。如前节所论，万历元年，明朝最后一次向云南外边政区颁赐金字红牌、勘合和信符，其后再也没有按规定，凡朝廷改元必定颁赐金字红牌和信符的记载，这等于明朝统治者放弃这一边疆管理制度。与此同时，北方满州势力兴起，明朝危在旦夕，自顾不暇，对西南边疆的经营和管理逐渐松懈。然而，自16世纪开始，东南亚地区的地缘政治发生的重大转变，一是葡萄牙殖民势力开始进入东南亚地区，从缅甸南部沿海地区进入，伺机寻求同盟力量，北上扩大势力范围的殖民活动；二是缅甸与木邦、孟养长期争斗失利，受木邦和孟养的压迫，“嘉靖初，孟养头目思伦纠木邦宜慰罕烈，发兵象击缅甸，大破之，掳其宣慰莽纪岁并其妻子，杀掠无算，遂瓜分其地。时有资金牌信符干户曹义，亦为所杀”②，明朝以金字红牌调停无效，于是“缅甸宣慰莽纪岁幼子，昔避孟养、木邦之难，久寓占城暹罗。今欲至中国见天皇帝，求复官职。士宁止之，不听”⑧，而明朝置之不理，导致缅甸宣慰幼子莽纪(又称莽瑞体)逃到今缅甸南部的洞吾(今称东吁)自立为王，明朝金字红牌和信符制度开始崩坏，自明太祖朱元璋以来长期六慰相互争地构怨，但金字红牌制度的外边区管控和制约作用削弱，明朝为此设置永昌同知，“专事抚夷”。与此同时，缅甸受木邦欺凌，缅甸莽瑞体兴起，希望明朝承认，授予职官，明朝疏忽怠慢，激起缅甸的不满，导致缅甸独立。“嘉靖二十三年，有马革大部落号得楞子者，其酋名排来，兄弟争国构兵，瑞体为之和释，兄弟感之，因奉瑞体为长”①并且在葡萄牙的支持下大肆侵扰明朝外边政区司三宣六慰地区。可见，嘉靖中期由于明朝金字红牌制度破坏，对缅甸处置不当，促使缅甸脱离明朝，莽瑞体称王，自立政权，势力扩大，开始与明朝为敌。

面对缅甸的侵扰，明朝的金字红牌制度破坏情况下，明朝后期对于缅甸的兴起，无法采取政治调解方式解决问题，缅甸一度攻打到云南的腾冲、施甸、风庆地区，威胁永昌府，明朝不得不从内地调重兵，设置姚关、腾永两个大营，虽然明朝军队在刘挺的指挥下击退了进犯的莽瑞体军队，明朝在外边政区的重要军事战略隘口进行边防军事部署，建立八关和勐卯屯田，形成军事边防屏障。“(嘉靖)三十九年，总兵沐朝弼、巡抚游居敬上言瑞体侵轶邻境，当预防内侵”，“滇始于蛮哈设兵，冬春防缅”②，云南外边政区的边疆屏障作用几乎丧失。

隆庆年间，由于明朝无力遏制缅甸兴起和侵凌木邦等相邻地区，云南外边政区纷纷向明朝请求依照永乐制度，颁赐金字红牌，要求明朝派使者调停土地争纷，制止缅甸的侵凌和扩张。“隆庆二年，木邦土舍罕拔遣使告袭职，有索赂者，以兵备迟疑对夷使归报拔，拔怒，与弟罕章集兵截旅途，经年不令汉人通”③，西南边疆局势几乎失控。然而金字红牌制度在明后期不再受统治者重视，明朝没有向外边政区重新授予金字红牌和纷争调停，而是束手无策，处置失当。外边政区一方面得不到明朝的强有力支持，另一方面在缅甸的威逼下，脆弱不堪。云南外边政区土司纷纷向明朝请求颁赐金字红牌和信符，确立是明朝疆域，希望在金字红牌制度下得到明朝的保护。嘉靖时，明朝曾派金齿卫干户曹义携金字红牌和信符往赐缅甸和其他外边政区土司，希望调解纠纷，然而不幸被缅甸所杀“时有资金牌信符干户曹义，亦为所杀”①。其后明朝再也没有向云南外边政区遣使颁赐金字红牌和信符，云南外边政区土司得不到明朝的任何支持与保护，边疆危机更加深重。

缅甸看到明朝并没有出手拯救外边政区，于是借鉴明朝的金字红牌制度，采取拉拢周围的土司头领的做法。隆庆二年，木邦得不到明朝支持，在交通道路阻断，人民缺盐生活艰难的时刻，“后乏盐，求于瑞体，瑞体馈海盐五千登，益感缅甸而患中国，遂携金宝象马，诣瑞体致谢”②。木邦缺盐，向缅甸莽瑞体求助，缅甸施与恩惠，木邦感念，与缅甸化敌为友，投靠缅甸，“瑞体见拔，欢甚，赠以宝带、缅铎、白象、姗锦、珍宝、香药甚多，退兵护之出孤，遂约为父子”③。随后其他土司纷纷效仿，“潞江安抚使线贵闻拔邀缅惠不货，亦投瑞体”④，六宣慰中除车里宣慰司虽然遭受缅甸侵扰，但依然坚定作为明朝的政区，其他木邦宣慰司、孟养宣慰司等投靠缅甸，八百大甸宣慰司、老挝宣慰司逐渐疏离明朝走向独立。在这样的情况下，明朝依然没有采取切实措施维护五宣慰司的管控，任其疏离和脱离明朝。

然而，缅甸则步步进逼，甚至学习明朝的金字红牌制度，派出使者，伸出援手，为这些弱小的外边政区土司排忧解难，导致弱小的外边政区在得不到明朝支持的情况下，纷纷倒向缅甸。万历三年，缅甸莽应里效仿明朝的金字红牌和信符制度，“伪为锦囊象函，书贝叶缅文，称‘西南金楼白象主莽哒喇弄王书报天皇帝，地方无事”’同样赐予云南边地除车里宣慰司外的其他宣慰司土司“赠以宝带、缅铎”①，俨然成为这些地区的君王，明朝仍然不闻不问，任缅甸侵占大片西南边疆土地。故万历洞吾王朝侵扰时，边地土司得不到明朝保护，持守两端，反映出边地土司国家认同摇摆性的边疆特征。在缅甸迅速强大，于是西南边疆形势逆转，明朝由此丧失大片版图疆域，故时人日“朝廷爱惜一张纸，打失(按：云南方言，“打失”即“丢失”之意)地方二千里”②。

由此可见，明朝万历年间，缅甸扩展和侵扰滇西，边疆土司纷纷向明朝求助，要求明朝重新赐予金字红牌和诰印，要求明朝按照金字红牌制度出兵或者征调边疆土兵进行保护。然而明朝对外边政区的金字红牌和信符制度已经破坏，边地土司得不到明朝的保护，被迫屈服缅甸。缅甸则借鉴明朝制度．在拉拢边地土司同时，授予投靠自己者缅铎和贝叶符，承认其在自己的保护下的缅甸版图，金字红牌为国家认同的标志。民国年间人，地处西南边疆的腾冲志士对明朝外边政区制度在明代后期丢失大片国土和失效，进行了深刻总结，说：“缅甸自元人设邦牙宣慰司于蒲甘城，置都元帅府，彼时版图已人中国，明初置缅甸宣慰使司，并置古剌、底马撒等宣慰使司，俱隶云南都司。尽大金沙江内外，皆受朝命。清乾隆间，复封缅酋孟陨为缅甸王，每届十年朝贡一次。顾中国自古视藩服之地，只取羁縻臣属之义，无利土地之心；有征服之武功，无建设之政治。迨乎衰季，则并武功而无之。”③