库伦办事大臣是清政府于喀尔喀蒙古土谢图汗部设置的驻扎大臣，全称钦差库伦办事大臣，乾隆二十六年（1761年）始置，驻库伦（今蒙古国乌兰巴托）。一般由满人出任，首任满族大臣为诺木珲，首任蒙族大臣是喀尔喀郡王桑寨多尔济。乾隆四十九年（1784年），设副职帮办大臣一人，由蒙古王公、台吉担任。属员有印房章京、理刑司员、管理商民事务司员、笔帖式等官。在恰克图另设有办事司员一人。

清朝与俄罗斯之间出现边务与互市问题是在喀尔喀内服后。喀尔喀内服之前，虽与俄罗斯有贸易往来，但是此时喀尔喀只是名义上臣服清廷，清朝与俄罗斯之间在漠北还没有直接的关系。俄蒙的边境贸易，在十七世纪中叶己有相当的发展。崇德三年（1638年），喀尔喀向清朝派贡使。在土谢图汗车臣汗的贡品中，即有俄罗斯枪。

康熙二十八年（1689年）《中俄尼布楚条约》是清政府同外国签订的第一个国际条约，它从法律上明确了整个黑龙江流域是中国的领土，也以条约形式确立了同俄国的贸易关系。《尼布楚条约》第五款规定：”自和约已定之日起，凡两国人民持有护照者，俱得过界来往，并许其贸易互市。”这一阶段的中俄贸易主要有两种形式：京师互市（清代称俄国商队至北京贸易为京师互市）和边境贸易。边境贸易包括库伦互市和齐齐哈尔互市，库伦互市稍繁盛，“商贾俱集于此，皆与俄罗斯国贸易。”库伦城市的营建，据额尔德尼额尔克的蒙古志记载，始于顺治六年（1649年），而库伦的兴起，又直接与哲布尊丹巴兴建大庙及驻锡（意为僧人出行，以锡杖自随，故称僧人住止为驻锡）有关。自从喀尔喀蒙古内服后，库伦更是日趋繁盛，成为漠北汉蒙各族与俄罗斯人交易的处所。库伦互市的不断兴旺引起了清政府的关注。康熙五十九年（1720年）库伦互市正式被清廷准许，并且加强了对互市的管理。嘉庆会典事例载：“五十九年议准：哲布尊丹巴胡图克图库伦地方，俄罗斯与喀尔喀互相贸易，民人丛集，难以稽查。嗣后内地民人有往喀尔喀库伦贸易者。令该管官出具印文，将货物人数开明报院，给予执照。出何边口，令守口官弃验明院照放行。如带有军器禁物，立即查擎送院，交该部从重治罪。由院委监视官一人前往，会同喀尔喀土谢图汗等，弹压稽查，二年一次更代。”此时，理藩院即在库伦添设司员监督中俄互市，并建立院票（执照）制度，稽查内地民人。

雍正七年（1728年），《恰克图条约》签订。依照《恰克图条约》，开恰克图为常设互市处所。嘉庆会典记载：“雍正五年（1727年）议准，喀尔喀恰克图地方，设立互市，通俄罗斯贸易，设监视官一人，由本院司官内拣选，二年一次更代。”自此中俄边境贸易逐渐山库伦北移至边境恰克图。恰克图市场地跨中俄两国边界，属中国境者叫买卖城，属俄国者名恰克图，两城紧密毗连。随着边境贸易的不断繁荣，清政府不断寻找合适的方式对其进行管理和规范，这也是库伦办事大臣设置的另一个原因。由于此时中俄中段边界尚未划定，边境地区秩序混乱，互市亦带来一些社会问题，比如不法俄商经常寻衅肇事、贸易争端等，当然，对清政府来说，更主要的是中俄界务及稽查蹄界道逃等事件。

根据康熙六十年（1721年）旧制，中俄边境交界的地方性交涉事宜由土谢图汗处理。库伦及恰克图属喀尔喀土谢图汗的领地，开市后，由土谢图汗自行监理。康熙五十九年（1720年），清政府加强了对贸易的管理，由理藩院委监视官一人前往与喀尔喀土谢图汗等弹压稽查。康熙六十年（1721年），清政府又赐土谢图汗“鄂齐顿巴图土谢图汗”印，命其督理俄罗斯事。《恰克图条约》第六条规定两国“近边地方偶有偷窃逃亡等事，行文时中国在边之图什业图汗王，俄罗斯在边之城守尉，各用画押铃印公文为凭。”清政府设置库伦蒙古办事大臣系由喀尔喀王公内特派，也是由此而来。

哲布尊丹巴呼图克图，是喀尔喀蒙古格鲁派黄教最大的活佛兼封建主，与达赖、班禅、章嘉合称清代四大活佛系统。一世与二世哲布尊丹巴呼图克图均在土谢图汗家中转生，在当时动荡的历史条件下，发挥了巨大的宗教权威和政治影响力。清朝政府限制哲布尊丹巴呼图克图的影响这一意图早在其一世圆寂、二世的呼毕勒罕（灵童）未确定之前已有。乾隆二十二年（1757年）呼图克图圆寂，呼毕勒罕未定之前，清政府在库伦设置了额尔德尼商卓特巴和堪布诺们汗两封号，前者总管其徒众事务，后者总管喇嘛念经事务，使哲布尊丹巴呼图克图的经济和宗教大权分隶于二人之手。

第二世哲布尊丹巴呼图克图（1724一1757年），法名罗布桑丹巴通密，是土谢图汗达尔汉亲王敦多布多尔济之子。在清政府的大力支持下，二世哲布尊丹巴呼图克图在喀尔喀广建寺院，喇嘛人数和寺院数量不断增加，库伦成为全喀尔喀蒙古人的宗教活动中心，寺院经济也得到很大发展。由于哲布尊丹巴呼图克图在政治和经济上的影响渐强，清政府开始谋求在政治方面限制哲布尊丹巴与人民的接触。

为强化对哲布尊丹巴的权力的限制，巩固对喀尔喀蒙古的统治，乾隆二十六年（1761年），乾隆帝在此设置了库伦办事大臣。另外，从第三世哲布尊丹巴呼图克图开始，呼图克图均从西藏人中转生，这实际也是清政府为防止呼图克图权势过重而采取的措施。

乾隆二十年（1755年），准噶尔首领阿睦尔撒纳反叛，清高宗派师征讨，喀尔喀不堪大军供应之苦，加之乾隆二十年（1755年）乾隆帝赐死因为疏忽而放走阿睦尔撒纳的札萨克亲王额林沁多尔济（额林沁多尔济是喀尔喀蒙古大活佛哲布尊丹巴二世的兄弟），并诏哲布尊丹巴与土谢图汗入京观刑。乾隆帝此举本意是震慑喀尔喀王公，但额林沁多尔济的被杀引起了诸喀尔喀王公的普遍愤怒。青衮扎布与阿睦尔撒纳交好，在看到额林沁多尔济被杀后，为求自保，起了反叛之心，发起以撤驿站、弃哨探为形式的反叛，因为正好与喀尔喀人对清朝统治不满的情绪相契合，各地牧民纷纷举行暴动，撤除了张家口和乌里雅苏台之间的驿站，撤驿弃哨，致使中原和喀尔喀的交通断绝，严重威胁到清廷征讨准噶尔战争的进程，另外，蒙古牧民还不时袭击清军，并对平素依靠官府势力发放高利贷进行勒索的汉商进行打击，清廷在漠北的驿站系统全部瘫痪，此即撤驿之变。因喀尔喀上层王公不敢对清朝彻底翻脸，撤驿之变仅维持了数月便彻底失败。青衮扎布父子被杀，追随者遭到残酷镇压。这次事件使得清廷对喀尔喀蒙古加强了警惕，从而用各种手段加强对外蒙古的控制，设置库伦办事大臣便是其中之一。

库伦办事大臣设置是一个逐渐演变的过程。一般认为，库伦蒙缺办事大臣的设置早于满缺办事大臣。第一任库伦办事大臣为蒙缺，即为乾隆二十三年（1758年）喀尔喀郡王桑寨多尔济。而最早的满缺库伦办事大臣是晚在乾隆二十六年（1761年）诺木珲。目前学界一般认为喀尔喀郡王桑寨多尔济为第一任蒙缺库伦办事大臣。

嘉庆《大清会典事例》卷五四三记载：“办事大臣二员。雍正九年（1729年），库伦互市处，驻司员经理。后改驻办事大臣一人。乾隆四十九年（1784年）奉旨，增派大臣二人，同办库伦事务。系出特简，不为顺缺。令设办事大臣二人。内一人系蒙古王公台吉兼任。”

清廷在库伦办事大臣与定边左副将军的用人上有共同的特点，设置初期重用喀尔喀贵族，经过过渡期后，权力回收。库伦办事大臣设置之初，蒙古大臣之权重于满洲大臣，满洲大臣只是协理办事，桑斋多尔济之后，库伦办事大臣之权才收于满洲大臣。定边左副将军始设时，前两任副将军人选均出喀尔喀王公，父子相承，前后长达22年。从乾隆三十八年（1773年）免去车布登扎布的定边左副将军职务起，乾隆帝就内定国策，再不允许喀尔喀人治理喀尔喀。完成了蒙古贵族治理蒙古再到中央集权这一过程。

宣统三年（1911年），外蒙古宣布独立，以“共戴”为年号，正式宣布“大蒙古帝国（博克多汗国）”成立，并组成了蒙古“独立”政府。末任库伦办事大臣三多（蒙古正白旗人）被哲布尊丹巴乌里雅苏台将军和科布多参赞大臣节制的乌里雅苏台和科布多城，进而控制了整个外蒙古。

“库伦办事大臣，帮办大臣，各一人。雍正九年设互市处，驻司员经理。后改置办事大臣，监督恰克图俄罗斯通商事宜。乾隆四十九年增一人。寻定为额缺。内一人以蒙古王、公、台吉兼任。所属有印房章京，理刑司员，管理商民事务司员，笔帖式等官。分驻恰克图办事司员一人。”

库伦大臣官印为“清（满）、汉、蒙三体字，清、汉文柳叶篆”。

管理边务是库伦办事大臣设置的主要目的之一。所谓边务包括卡伦的稽查及鄂博的巡视。喀尔喀诸部正式归附清朝后，清廷为了达到稽查游牧、追捕逃犯、防范沙俄入侵等种种目的在该地区陆续设置了卡伦。巡视鄂博是对边境管理的另一重要手段。

办理与俄罗斯事务是设置库伦办事大臣的主要原因之一。库伦作为中俄边境上的重镇在清朝边疆安全和稳定上的地位举足轻重。何秋涛在《北檄形势考》中写到：“北边镇戍之大者，自最东迄于最西，曰吉林省，曰库页岛，曰三姓，曰黑龙江省，曰黑龙江城，曰呼伦贝尔，曰库伦，曰乌里雅苏台，曰车臣汗，曰土谢图汗，曰三音诺颜汗，曰札萨克图汗，曰唐努乌梁海，曰科布多，曰塔尔巴哈台。曰伊犁，凡十有六处。”（库伦）其地本为哲布尊丹巴呼图克图驻劄处，喀尔喀四部尊崇黄教咸宗仰焉。唐纥牙帐近仙娥河，即今色楞格河。元太祖和林故都亦在色楞格河南岸，盖自古漠北会宗之地土拉河、鄂尔浑河诸水皆会于色楞格河，以入北海，库伦实据上游，所谓扼其吭而扮其背也。”由此，库伦办事大臣所辖区域范围在边疆镇戍上的战略地位可见一斑。

雍正五年（1727年）九月一日，中俄双方签订了《布连斯奇条约》，划定中俄中段边界。如此便产生了边务问题。管理边务，内容主要包括对卡伦的稽查和对鄂博的巡视。卡伦，又有喀伦、喀龙、卡路等称法。何秋涛在《北檄形势考》中说“更番候望之所曰台，国语谓之喀伦，亦作卡伦，又有称卡路、喀龙者，皆翻译对音之转也”。《布连斯奇界约》载：北自恰克图河流之俄国卡伦房屋，南迄鄂尔怀图山顶之中国卡伦鄂博，此卡伦房屋既鄂博适中平分，设立鄂博，作两国通商地方。

属于库伦办事大臣管辖的卡伦，自恰克图起东接呼伦贝尔副都统所辖察汉鄂勒卡伦，共设二十八座卡伦，土谢图汗和车臣汗两部各设十四座；西接科布多大臣所辖近吉里克卡伦，共设十九座，其中十二座有赛音诺颜部设立，七座由札萨克图汗部设，一共四十七座，除赛音诺颜部和札萨克两部设立的一部分卡伦接唐努乌梁海外，其余全在中俄交界近旁。由此可见，库伦办事大臣在管理边境上的责任之重。

库伦办事大臣设置后，中俄恰克图贸易归大臣管理。《清史稿》记载：“又设库伦办事大臣……理俄罗斯边事。康熙六十年（1721年）与俄立约，定为陆路通商埠，各遣官监视。乾隆二年（1737年），并停京师贸易，统归恰克图办理，总其权于库伦大臣。”可见，库伦办事大臣负责对俄的边事和监督陆路商贸的事宜。而恰克图贸易在乾隆年间曾连续在三十年内发生三次闭关绝市。对这三次闭关的处理过程体现了库伦办事大臣在监督中俄互市上的职能，同时也逐渐使库伦办事大臣的建制确立，而闭关绝市也是管理互市的一项措施。

恰克图是中俄互市贸易的主要地点，也是库伦办事大臣管理互市的主要内容。中俄互市中出现的问题，皆由库伦办事大臣负责与俄方交涉。事实上，库伦办事大臣在互市事宜中如交涉双方走失越界牲畜和“私增货税”等事外，还曾因俄罗斯“越界立栅”多次行文俄方萨纳特衙门。当发觉俄方对清朝有人口的藏匿不报或是蚕食领土意图，而又交涉无果的情况下，库伦办事大臣则奏报中央，依据命令进行停市，逼迫俄方就范。乾隆年间的三次恰克图停市即是此种情况。

库伦办事大臣作为清廷中央派到边疆的重臣，有代表朝廷对外签订条约等法律事宜的权力。恰克图互市第三次停市后，库伦办事大臣按照朝廷命令与俄国签订《恰克图市约》即是其职责之一。中俄互市之前，内地商民即有出口北到外蒙古互市贸易的情况。监督内地商民之责其实与互市贸易有连带关系。内地商民赴口北贸易，都要经理藩院发给院票。此项制度始于康熙五十九年（1720年），由理藩院先将预盖印信之票交给察哈尔都统、绥远将军及多伦诺尔同知衙门，由他们分别填写发给贸易商民。院票上填明商民姓名、所住地址及起程日期等项，并另外缮写货品车驮清单，粘贴于票尾，再加盖填发机关印信，一面行文商民所往地方大臣官员衙门。商民领票贸易，一律勒限一年返回，免其在外逗留生事。遇有无票私行贸易的，查获枷号两个月，笞四十，逐回原省，货物一半没收入官。

库伦办事大臣拥有司法权，其管辖范围主要有两个，一个是监督各盟旗审理案件，另一个是直接审理有关内地民人的案件。库伦办事大臣设置之初，并无直接监督盟旗司法的权力，但库伦办事大臣即是衔钦命在临边疆，其所行使的职权应该无所不包。只有对于司法案件必须先行奏准才可过问。

乾隆四十二年（1777年）库伦办事大臣才有审理关于内地民人案件的权力。此后，随着清朝政府在外蒙古的统治的加强，库伦办事大臣的司法权随之扩展，到了嘉庆十六年（1811年）明文规定“土谢图汗车臣汗两部落蒙古民人交涉人命盗案，由库伦办事大臣办理。蒙古与蒙古盗案，由盟长办理。其蒙古与蒙古寻常人命案件，该盟长审明拟罪，报明库伦办事大臣详审无异，转为报院，倘案情不确，录供拟罪与例不符者，该大臣伤驳另审。如紧要命案。该盟长实不能审办者，该大臣亲提案内人犯审拟，应报院者报院，应奏者具奏。”

此时，库伦办事大臣不仅审理蒙民与内地民人的案件，而且对一于蒙民与蒙民间的命案，也有了详驳或提审权，在审判程序中已经成为盟长之上理藩院之下最重要的一级。

清代在外蒙地区的内地民人，其相互间的司法案件，及内地民人与蒙古人之间司法案件，一律由理藩院驻扎司官初审，大臣将军复核报院，程序上也是三级制。“审结拟罪时，内地民人依《大清律》，蒙古牧民依蒙古法。凡是拟罪至遣者，由理藩院会同刑部审决，死罪须会三法司定狱，若是监候，则入秋审。”这种审理程序，是乾隆、嘉庆以来的定制，在库伦办事大臣未设之前，理藩院本派有驻劄库伦及恰克图司员，在监督互市贸易及稽查内地民人职权之外，还带有审理内地民人司法案件。

自乾隆四十二年（1777年）起，驻劄库伦理刑司员改归库伦办事大臣监管后，所有内地民人案件及蒙民与内地民人案件，才开始呈报库伦办事大臣办理。乾隆四十五年（1780年）又规定库伦等处商民及喀尔喀所属地方商民所发生的人命案件，均交库伦司员审理，由库伦办事大臣定拟具奏。去往恰克图的商民，或在恰克图界内，或者边外，如有人命案件，交恰克图司员办理，一面申报理藩院，一面申报库伦办事大臣，将罪犯一并解送库伦定拟具奏，次年（1781年）复议定札萨克图汗部、赛音诺颜部蒙民与内地民人案件也可就近向乌里雅苏台将军或科布多大臣具报办理，演变至嘉庆十六年（1811年）定制。

清朝对蒙古地区的监临，开始以定边左副将军为主，乾隆五十一年（1786年）以后，才逐渐将土谢图汗与车臣汗两部的监临权划归库伦办事大臣。嘉庆七年（1802年）八月，规定土谢图汗与车臣汗两部事务，在库伦会集，并与库伦办事大臣一同办理，两盟重大事件皆由库伦办事大臣专奏，库伦办事大臣节制两盟成为定制。

库伦办事大臣的监临权中除了对土车两部盟旗札萨克监督外，并对哲布尊丹巴沙毕徒众行使监督权。库伦办事大臣监督哲布尊丹巴主要体现在以下三方面：

首先，库伦办事大臣设立后，哲布尊丹巴如去热河朝勤，则必须先由库伦办事大臣奏报中央同意后，库伦办事大臣指派“王大臣一人，于四部落贝勒贝子公札萨克台吉，闲散台吉内按每部落各派出两员，共八员，沿途照料……”哲布尊丹巴去北京朝勤的规程亦是如此。

其次，库伦办事大臣要每三年复查额尔德尼商卓特巴上报的哲布尊丹巴呼图克图属下徒众的户口数目，并上报理藩院。

第三，按照皇帝旨意，库伦办事大臣参照达赖喇嘛和班禅额尔德尼圆寂和转世的例证，办理哲布尊丹巴圆寂及其活佛转世的相关事宜。

第四，削减哲布尊丹巴呼图克图政教两权。在乾隆授意下，三世哲布尊丹巴呼图克图从西藏转生后，乾隆二十八年（1763年）五月，当喀尔喀派员前往西藏迎归新呼毕勒罕时，乾隆帝又颁发谕旨，借口呼图克图“年岁尚幼，不能管理属民。库伦既设有满蒙办事大臣，嗣后一切事项暨哲布尊丹巴所有沙毕徒众，悉归办事大臣管理。”韵等哲布尊丹巴政教两权，完全转移给满蒙大臣掌管。

驿站是清朝蒙古地区站道沿途分段负责通讯和转运的交通基层单位，用来专门负责传送皇帝的谕旨或总督巡抚等高级文武官员的奏折等机要快件公文，在东北和内外蒙古地区因为不设用来传递普通公文的塘或铺，所以无论是普通公文或者是机要公文都要靠台站来传送。由于台站主要为国防军事服务，有时也叫作军台或军站。清朝北路交通，以阿尔泰军台为主，其驿站自张家口起，干路经察哈尔及四子部落，到了第十九站“齐拉伊木胡尔”接喀尔喀境，再过六站到了“赛尔乌苏”。由“赛尔乌苏”至“哈拉尼敦”共二十一站。由“哈拉尼敦”到乌里雅苏台共二十站。从乌里雅苏台至科布多共十四站，这一范围为阿尔泰军台，是清初在西北用兵时所设。

军驿支路有四条，其中一条就是北到库伦恰克图的驿路。从塞尔乌苏到库伦共十四站，从库伦至恰克图共十一站，以备巡查卡伦及到俄罗斯边境互市用。库伦办事大臣所辖地区的站道包括库伦南、北两路站道及恰克图东、西卡伦站道。据《嘉庆会典事例》驿程条记载：“自皇华驿至赛尔乌苏一千九百里，由赛尔乌苏至库伦九百八十里，由库伦至恰克图九百二十里。”共计三千八百里，其中隶属库伦办事大臣的，由搜吉至恰克图二十五台，共设总管图萨拉克齐二员，章京二十五员，昆都二十五名，兵一百八十八名，马一千一百六十六匹，骆驼四百一十二只，里程共计一千九百里。

清朝政府在漠北喀尔喀地区先设置了定边左副将军，继而又设置了库伦办事大臣，在同一地区先后设置两个机构对该地区进行管理，首先可见漠北蒙古地区对清朝政府意义重大，其次是这两个机构的管理范围不同，职能侧重不同，而最重要的是，由于喀尔喀蒙古的特殊地理、政治位置，要求清朝政府必须在此设置一个能够强化对漠北蒙古地区统辖、监督并较好地处理对俄关系这样一个机构。库伦办事大臣的设置确实达到了清政府的预期目的，在加强清朝政府对该地区统治方面发挥了重要的作用。

首先，库伦办事大臣的设置，巩固了统一的多民族的国家。通过设置库伦办事大臣及其权力的行使，使清朝政府能够有效统治漠北蒙古，促使漠北蒙古各部落在一定程度上和睦相处，维护了北疆的安全与稳定，对国家长治久安具有重要意义。

其次，设置库伦办事大臣，使清朝政府将处理漠北蒙古地区对俄关系权力从土谢图汗部贵族手中收归中央。库伦办事大臣的设置，说明清代在蒙古地区中俄边境事务（包括恰克图贸易活动）的管理体制发生了变化，即由蒙古王公督理、理藩院派遣司官监督的形式，开始转向由中央派遣满族大员直接统领司官进行管理，而蒙古王公起到的只是协理作用。这反映了清平定准部叛乱后，政府加强了对蒙古地区的控制，加强了中央集权制，有利于国家的统一。

第三，在对俄关系方面，库伦办事大臣设置，作为一种新的边境管理体制的建立，在处理边境事务中发挥了重要作用。库伦办事大臣代表清朝政府签订条约等法律文件，是中国通过和平手段维护我国民族利益的典型事例。更重要的是，库伦办事大臣对边务和互市的管理，在一定程度上粉碎沙俄对华的领上图谋，迫使其放慢蚕食我国领土的脚步，迫使它在对华关系方面略为收敛一点野心，在维护我国领土完整方面产生重大影响。

第四，库伦办事大臣的设置，辅助中央各项政策的推行，同时，对哲布尊丹巴呼图克图的监督管理，管辖在外蒙古地区的贸易，设卡征税，并稽查台站，各盟旗的一切重大军政事务报大臣，大臣再呈报中央，从政治上加以监督、管理，在一定程度上有利于当地宗教、经济、交通等事业的发展，对促进漠北蒙古与中原的沟通和联系有重要作用。

库伦办事大臣的设置，本为平定准格尔部后为加强统治外蒙而设，为了避免刺激喀尔喀蒙古人情感，采用了潜移默化的婉转治理策略，逐渐收回喀尔喀王公的事权。初设之时，以蒙古大臣权力为重，满洲大臣只是在遇有事故时以钦差身份协理，帮同办事。到了中俄恰克图互市第一次停市时，乾隆帝乘机将库伦办事大臣由奉命处理而逐渐形成为一种定制。这种以渐进的方针而达到威服外藩的目的，正是清代处理外蒙政策的成功之处。