官僚制是指所有大中型组织中由受过训练的专职人员组成的行政管理机构。18世纪，当人们首次用“官僚”一词时，把它当成一种新的政府形式，认为公益精神的维护得益于官僚和官员。

官僚制是现代资本主义经济合理性的高度体现，充分发展的官僚制是一个实施组织管理的严密的职能系统，它把整个社会变成一架非人格化的庞大机器，使一切社会行动都建立在功能效率关系上，以保障社会组织最大限度地获取经济效益。现代社会中，组织管理的官僚制已经透到每一个社会生活领域中，体现了社会生活的理性化。韦伯认为这是现代社会不可避免的“命运”。一方面它使人们的行动逐渐淡化对价值理想和意识形态的追求，专注功能效率；另一方面无情地剥削了人的个性自由，使现代社会深深地卷入了以手段支配目的和取代目的的过程。

官僚制（bureaucracy）是权力依职能和职位分工和分层、以规则为管理主体的管理方式和组织体系，亦称科层制，它是由德国社会学家马克斯·韦伯提出。

官僚制是近代社会生产力飞速发展、社会分工越来越细、组织规模不断扩大的产物。德国社会学家M.韦伯较早阐释和分析了官僚制。他认为，任何组织都是以某种权力为基础的，合理—合法的权力是官僚制的基础；它为管理活动、管理人员和领导者行使权力提供了正式的规则。官僚制既是一种组织结构，又是一种管理体制。现代社会组织的管理就意味着按照正式规则对组织活动进行控制。

中心概念

一、以合理性作为科层论的学理预设。“合理性”（rationality）或“合法性”（legitimacy）是韦伯政治社会学的中心概念。可以说，他的政治理论实际上是围绕着这两个概念展开的，是对它们的进一步引申与发挥。合理性是韦伯科层理论的重要学理预设。

韦伯认为任何一种合乎需要的统治都有着合理性基础。既然科层制能够稳定地运作，并且呈现出等级制的权力矩阵关系，它必然也是以某种合理性作为其实现前提的。他认为，科层制是特定权力的施用和服从关系的体现。具有特殊内容的命令或全部命令得到特定人群服从的可能性可称为“统治”，此处的统治不包括纯粹暴力的控制，因而统治看来更多地限于自愿的服从。自愿的服从又是以形成个人价值氛围的“信仰体系”为基础的，作为个人，他必得深刻认同信仰体系，才能取得行动的一致性、连续性而不致导致内心的紧张，并最终获得自愿的服从。韦伯把个人自愿服从的体系视为合理性或合法性体系，从而他对一个体系的认识排除了价值判断。也就是说，合理性并不表现在事实的好坏之分，而是存在于看它是否被人们在信仰上认可，或者说，个人对一种秩序保持了它是一种合法秩序的信念，这就是这个秩序的“正当性”（validity）或它之所以存在的合理性。在正当性信念的支持之下，任何来自权威的命令都会得到个人的遵从，而不论这些命令是否来自统治者个人，或通过契约、协议产生的抽象法律条文、规章等命令形式。

这样一个合法性来源或正当性信念可以分为两大类别。一类是主观的正当性，包括情感的正当性（多表现为情绪的接近、亲和）、价值合理性的正当性（相信一个秩序体现了个人的美学、伦理或其他价值）、宗教的正当性（来自于对救赎需要秩序这一看法的认可）；第二类是所谓客观的正当性，包括习惯的正当性（对已经成为过程或重复出现的事实的默认，以及心理学意义上可表述为主要来自于外部压力的从众心理）、法律的正当性（对法律体系无论是出于内心的抑或外在的服从）。在这五种正当性信念的统领、号召或驱使之下，由内心向行动的发展方向又可判明为四种不同的行动类型：（1）情感类型行动（情感的正当性）；（2）价值合理性类型行动（包括价值合理性和宗教合理性正当性）；（3）传统类型行动（习惯的正当性）；（4）目的合理性类型行动（法律的正当性）。

对行动者行动类型的分析，成为韦伯社会秩序的基础，他对社会体系的看法，包括对科层制的理解，大抵由此生发开来。通过下文的分析我们将可以看到，韦伯根据不同的行动类型，把科层制作了进一步的甄别，他尽管常常在对政治问题的评价中表现出实证主义的倾向，但还是对不同的科层制作了价值判断，似乎这是有违他价值中立的分析态度的初衷的。在韦伯看来，科层制或许仅仅是指现代社会的科层制，对于其它社会而言，典型的科层制是不存在的，或者至少是残缺不全的。

统治类型与行动类型

以命令—服从类型作为科层论的解析机理。在韦伯那里，命令—服从类型往往意味着就是统治类型，它又是与行动类型紧紧相扣的。他认为，不同的行动类型构成了不同统治类型的基础，并发展出三种相互独立的统治形式，它们是基于传统背景之上的合法化统治、依靠个人魅力而建立的合法化统治和借助法律的正当性建立的合法化统治，它们分别被韦伯概括为传统型统治、“卡里斯马”型统治和法理型统治。这三种统治形式又可被指称为三种命令—服从类型。

在第一种命令—服从类型中，个人出于由来已久的忠诚而服从一个领袖。人们认为领袖拥有权力，是因为领袖本人及其祖辈从来就处于统治者的地位，统治者因据有传统所承认的统治地位而具有他人服从的权威。在这一类型中，家长制和世袭制是其突出的代表。依靠超凡魅力的命令—服从类型是三种形式中最不稳定和最易发生变化的。它的服从者对统治者怀有敬畏和完全忠诚的情感，相信领袖具有超凡的禀性、非常的气质或者是魔幻般的才能，认为他因为拥有启迪和喻示的天赋而能够给服从者指明行动的方向，甚至能够创造奇迹。在法理型命令—服从类型中，由成文法律规定了统治者的地位，在这种情况下，个人对统治者的服从不是基于血统论、世袭制或情感依恋，而是根据人们所认可的法律对现实等级制表示承认。服从不是对个人的个性化服从，而是主要体现于对由法律规定的某个职位的服从。从而，在此处命令—服从类型业已被物化，在所有的政治关系中，拒绝传统抑或“祛除巫魅”成为既定的社会法则，政治结构体系已被完全地非人格化了。

韦伯显然比较倾心于后一种命令—服从类型。他认为，在三种不同类型的命令—服从类型中可能都曾产生过行政生活中的官僚主义化或者说是科层化的行为，在传统型和个人魅力型这些前现代的统治形式中，科层化曾经在一些个案中明显地表现出来。例如，中世纪哥特式建筑当然是有着结构应力的考虑的（它需要成立科层化的机构具体处理这些问题）；古代地中海和近东地区以及中国和印度的簿记的合理化形式也是类似的事实。即使从国家政治看，许多前现代的社会形态已经通过发达而庞大的官僚主义机构组织自身，如新帝国时期的埃及、秦代以来的中国等等。但是，所有前现代的官僚主义都可以看成是非理性的统治形式，因而它们不是真正程序化的典型的科层制行政管理。比如古代的中国，通过科举取士的办法实现了知识分子向官僚体制的流动，官员升降擢免也反映出官僚体制的内部流动，然而对官员的评价却主要基于伦理相对主义的标准，以及对皇帝的忠诚程度。在这里，谙熟儒家典籍并具有人文教养是最为重要的，官员几乎完全避免了对自身职位与职权的技术化与科学支持，并极端缺乏行政管理专业知识。由于用伦理主义的相对标准衡量官员的行为，依据一般是模糊的，官员在体制中的地位取决于上司个人的态度，从而大大发展了人身依附关系。“这是中国这种行政机构特有的反官僚制和倾向世袭制的原因，反之又说明了这一行政机构的粗泛和技术上的落后。”

比较而言，韦伯赞赏的是各种现代官僚主义制度，这种官僚主义制度由于其明确的技术化、理性化和非人格化而表现出它的合理性。所以，他认为，现代官僚主义体制是当代世界的特征。他还进一步分析了现代科层制度所共有的而且是相互关联的几个要素。

第一，现代科层制表现为一整套持续一致的程序化的命令—服从关系。各级官员由于受到非政治化的管理（对他们最主要的肯定评价是技术性要求），下级必须依靠其上级的首创精神和解决问题的能力。科层体制是法律化的等级制度，任何官员的行动方向是由处在更高一级的官员决定的。

组织构造的特点

第二，上述从属关系一般是由严格的职务或任务等级序列先在地安排的。在这里，权力矩阵并不反映在权力的个性特点方面，而是基于职务本身的组织构造。在科层体制内部，每一个个体单元被分割成各自独立的部分，并且要求完全排除个人的情感纠葛。

对权力义务体系的规定细致而明晰，使得每个个人都能够照章办事而不致越出权力义务体系范围。在此种情况下，不允许科层个人随意扩大其行动的阈值并表现出所谓的“能动性”。这就是说，个人在科层体制中已经被物化与原子化了，官僚制度就像一部运转良好的行政机器，它要求其成员只是做好自己份内的事，即使在一些情况下过分的程序化可能导致效率的低下也在所不惜。

运作的指标

第三，现代科层的非人格倾向。由于权力来源不是出自血统的或世袭的因素，而是源于建立在实践理性基础上的形式法学理论和形式法律规定的制度，科层运作的主要指标是可操作性与效率，实证主义有时甚至是功利主义就大大占了上风，个人的性格和意志在这里难以有所作为，人身依附关系因为科层内部流动的物化标准与程序化而弱化乃至消失了。个人和国家财产的实际分离以及个人权力资源与管理手段的分离导致个性化权威的虚化。所有这些都表明，现代官僚制比之前现代官僚制度要有效得多，并且不那么容易遭受来自内部和外部的冲击。官员的体制内流动，不是由他的上司的个人好恶决定的，而是取决于制度所规定的行动的程序化、客观化、他的年资、工作经验、责任心和敬业精神等等更加可以在形式上加以量化。用纯粹理性主义的观点看，个人的服从对象不再是拥有特定职务的个人，而是个人拥有的特定职务，换句话说，他为客观的非个人的组织和组织目标服务。

优势所在

第四，现代科层的技术化倾向。现代科层拥有极为完美的技术化程序和手段，这也正是它之所以优越于前现代科层体制的突出优势。在技术化取向的支配下，现代科层不仅愈益倚重各类专家，而且在管理的方法和途径上也越来越科学化、合理化，组织行为的科学化业已成为各类科层的共识。这是因为，非此不足以回应现代社会的无论是来自程序或是系统外部的种种挑战。于是，个人的或者说是“卡里斯马”式的行动效应在此无能为力，受到专家指导的科层的行动方式更加一丝不苟，科层的日常工作大部分与信息、各种知识、对信息的收集整理归纳、多个可行的决策方案的提出以及对这些方案的进一步的彻底的论证等等相关。不仅组织行为技术化了，而且组织目标及这些目标的确立过程也技术化合理化了。

形式与实质合理性

三、以工具—目的论作为科层论的实证指归为了进一步深入论述官僚主义体制的合理性，同时又注意避免对不同合理性的价值判断，韦伯试图从事物因果关系上判明合理性的类别，从而表明他完全是在实证主义的层面上贯彻他对体现不同合理性的科层体制的个人倾向。据此，他在逻辑上划分出两种合理性，即形式合理性和实质合理性。

所谓形式合理性，是指在统治关系中，行动方式倾向于在其手段和程序等方面尽可能地被加以量化，从而使得行动本身以及对行动结束后目的实现程序的预测成为可以被计算的任务。这是一种纯粹客观的合理性。实质合理性则完全基于价值判断的基础，它对行动的目的和后果作出价值评价，这些评价如是否合乎宗教信仰或宗教教义，是否符合习惯，是否表现出某种社会美德或善行等。实质合理性只是关乎伦理主义或道德理想的一种合理性，它仅仅对行动实现价值判断，极力强调行动的社会关注，忽视行动效率，这是一种主观合理性。而形式合理性则与之相反，它不仅把行动过程看成是可计算的，而且把目的本身也看成是可计算的。韦伯认为，目的其实就是意味着社会秩序的理性化，或者说就是使它表现出最大程序的可计算性。因此，形式合理性可以表述为工具—目的主义，实质合理性则体现出伦理道德理想主义。韦伯指出，实质合理性是前资本主义社会秩序的本质特征，在现代社会，这种合理性已经基本失去了它存在的社会氛围。现代社会日趋繁复的生产与生活，必然要求把行动的效率提到一个十分重要的位置，社会管理必然愈益科层化。在经济生活中，受到资本主义市场经济法则的支配，公司不得不连续地、精确地并尽可能以更大的成本效益和更快的速度处理它的业务；在现代民族国家问题上，现代国家统治越来越依靠科层化的管理方式，使它的军事、司法和行政管理人员日益脱离行政管理组织的物质手段，领取工资和薪金的国家行政人员彻底摆脱了过去曾经被先赋的任职条件，他们已经被广泛地普遍地雇员化了；在公共生活领域中，报刊等社会舆论不仅在内部形成了分工明确运作有序的机制，而且在外部也愈加和科层化的国家相互信赖，并受着受过专业训练的各类活动家或党派官员的指导，同时，社会公共空间也日益官僚主义化；在政党政治中，科层化的政党想方设法从技术上强化其操纵人民大众的漠不关心和“同意”能力，并精细地事先计算自己行动的过程与所能达到的结果。

在韦伯看来，现代生活的彻底科层化意味着工具—目的论已完全控制了一般社会心理。资本主义合理化过程在消灭和取代其他形式生活的同时，本身也倾向于变成一种目的。这种工具—目的论与现代社会的效率相呼应，它或许是社会进步的表现，也是社会发展进程中压倒性的世界潮流。日常生活的一切领域都倾向于变得取决于纪律严明的等级制度、合理的专业化、个人本身及其活动的条理化工具化。科层主义的统治是当今世界的共同命运，这一过程基本上是不可逆转的。

现代官僚主义

四、以人文回护作为科层论的社会关怀尽管官僚主义在现代社会是不可避免的，但在韦伯看来，现代官僚主义仍然存在着指向人类本身的许多限制。他指出，现代社会包括现代科层制度是新教改革运动的结果。从16世纪开始，新教就用其自身的纪律逐渐切入信徒的个人生活和社会生活。在这里，为世俗生产和生活而辛苦劳作不是为了世俗的享受，或是刻意追求某种行动的条理化，而是教徒们普遍感到自己有义务履行为了上帝的荣誉而尽的责任。这种天职驱使他们深深投入日常生活，个人必须通过那些平常的有时近乎琐细的行动方能检验自身，并获取自我救赎。新教运动通过求助于作为一种得到认可的天职的劳动来具体验证这些天职的内容。按照新教徒的理解，“无休止的、不间断的和有组织的劳动本身变成了世俗生活的首要目的、来世得到超度的禁欲主义手段、复活和虔信最可靠的标志。”这种以伦理和宗教信仰为世俗生活的精神取向的合理化运动，无疑体现了一种实质合理性。

不平衡的根源

但是具有讽刺意味的是，新教通过成功宣扬这些主张，对现代官僚主义的出现作出了意义深远的贡献。新教运动对当代社会的影响恰恰在这一运动的实质合理性消解之后才表现出它的实证价值。在现代社会，通过禁欲寻找天国的强烈愿望逐渐迷失了，代之以反映了形式合理性的功利主义、技术主义和实证主义。对于伦理价值的热情，让位于缺乏人性的冷冰冰的整理、归纳、演绎、推理、计算和论证之中。为了追求效率，人们日益把价值、信仰、理想弃之不顾，而几乎在社会领域的各个层面都努力用被认为能够最大限度地提高效率的机制——现代科层制组织起来。也就是说，全部现代生活被官僚制化了。形式合理性与实质合理性之间出现了一道无法逾越的鸿沟，并且前者仍在不断蚕食着实质合理性的地盘。作为社会主体的个人，在庞大而且全能的科层机器面前完全无能为力，他们已被彻底地物化了。韦伯认为，形式合理性与实质合理性之间的历史的和现实的悖论，反映了官僚主义化过程中的不平衡既是现代文明的独特成就的主要根源，又是现代文明的局限性的主要根源。

如何才能走出现代文明形式合理性与实质合理性二律背反的峡口？韦伯大抵希望通过对科层主义的人文回归摆脱这一社会困境。在他看来，科层制的发展路向无疑是应该向其中加入社会关注的因素，经过民族国家和有作为的政治与社会活动家等现实因子打通形式合理性与实质合理性之间的关隘。他既不想否定现代官僚制的成就，也企望能够克服其业已被当代社会人们所普遍意识到的积弊。

意识到其存在的必要性

第一，由于官僚主义是最难破坏的社会结构之一，同时由于作为一种技术主义的必要性，对官僚主义决不能采取决裂的态度。试图用扩大公共领域的办法解决现代科层制，表面上似乎在倡导一种民族要求，但其结果必定是大大降低效率、法律秩序和物质发展水平这些现代文明成果。鉴于科层统治“铁的必要性”，韦伯建议通过发展民族国家的权力来克服现代科层制度中存在的非理性。既然科层制的主要弊端恰恰在于它的形式合理性与非人性，从而提高民族国家的权力可以强化社会对作为人格化政治表征的民族国家的心理体认。对技术主义挑战的回应首先是提高国家在世界上的实力地位，通过经济发展、军事强化、政治建设等等历史的和现实的人类化的活动抒发人们深层意识和感情上的共同体情结。经过国家政治领导人用行政手段塑造共同体新的话语体系、风俗习惯以及政治记忆，借助于民族荣誉以恢复已经失落的价值合理性传统，或许可以重新建立对伦理相对主义和道德理想主义的信心，用国家价值目标整合社会公众。在国际关系上，民族国家的固化必然带来政治共同体的独立性和个性化。

铸造独立政治人格

第二，走出现代科层制困境的第二个出口是铸造政治与社会领导人的独立的政治人格。韦伯认为，官僚主义使得几乎每一个行政领袖都淹没在技术绝对主义的情景之中，这种工具主义的正当性甚至已经成为集体无意识而得到人们的遵崇，它是一种社会不自觉的潜在魔力。在当代，培育具有个性的、意志坚定目标明确、对自身行动充满信心并且具有高度责任感的领导人已成为十分迫切的任务。这样的领导人将是打破普遍主义的重要因素。这种领导人至少应具备下述条件：1.他必须对从事的事业保持充沛的热情，因为只有热情才是坚定信仰的主要心理前提。唯有如此，信仰及由信仰感召的行动才可获取它执着的始终如一的力量源泉。2.他还应该对从事的事业怀有持续的信仰。没有信仰的热情自然是十分浅薄的、缺乏独创性的。在信仰的召唤下，他的行动必然目标明确、意志坚决和负有深重的责任感及献身精神。3.他的行动必须体现出在信仰与客观现实之间的某种均衡感。他不会因为现实限制而修正信仰，也不会由于信仰而无视现实；他不是鄙薄客观的超人，也不是随波逐流的庸人。当然，在个人意图的实现历程中，信仰应该始终处于统领与涵带的地位。

官僚制具有如下特点：

组织管理的权力建立在一整套为所有组织成员共同认可和严格履行的正式规则基础之上。这些规则有明确的规定，所有管理人员的活动都无一例外地受这套规则的制约。这些规则是根据为完成组织目标和实现组织功能的需要而制定的，排除任何个人情感的因素。

组织权力横向方面按职能分工，明确规定每个部门的职责、权限和任务，限定各自的管理范围，各负其责，各司其职，相互配合，不得推诿或越权。

组织权力纵向方面按职位层层授权，明确规定每一个管理人员的权力和责任。职位的设立服从管理和效率的需要，不因人设位。处于中间职位的管理人员,既接受上级的指挥,又对下级实施管理。组织权力的分层形成一个金字塔型的等级结构。

在组织管理范围内，部门以及管理人员的关系均为公务关系。在处理组织事务时，应照章办事，不允许将私人关系掺杂在内，更不允许因私人关系而破坏组织的正式规则。

任职资格要通过考核和任命。组织成员资格应通过正式考核获得，他们进入组织并占据一定职位的依据，是他们经由教育和训练所获得的专门知识和技能。除最高领导者外，所有的管理人员都是上级任命产生的，他们是专职的管理人员，领取固定的薪金。管理人员晋级有统一的标准，其薪金应与责任和工作能力相适应。

官僚制的组织结构和管理体制，根据组织目标合理地分解了组织权力，提供了组织内各方面有效合作的基础，在一定程度上排除了组织管理中的不稳定因素，有助于提高组织活动的效率。但是，由于官僚制在一定程度上忽视了组织成员的个性特征，等级森严，任何行动都受到正式规则的严格束缚，使得组织成员的创造性、主动性受到压抑，容易滋生墨守成规、繁文缛节的官僚主义，组织沟通容易出现障碍，从而导致组织效率的降低。

官僚制终结的表现是：传统行政管理实现效率价值的能力受到怀疑；“统治”概念的消解与“治理”概念的出现；政府的运作方式、职能发生了革命性的划时代的变化；权力层级关系被破坏，官僚制畸变。公共管理的产生是挑战官僚制的结果，它扩展与深化了行政管理内容，强调“公共性”，把解决“公共问题”，实现“公共利益”作为新目标，表明公共组织的变迁从内部走向了外部。后官僚制的兴起是公共管理的最新背景，其主要表现是：组织变迁表现出多样化与复杂化的特征；能否“善治”成为判断组织模型好坏的基本标准；公共部门、私营部门和第三部门以开放的姿态出现；政府组织显示自己能力从技术模仿转向了制度模仿与借鉴；人事管理走向人力资源管理时代；“虚拟政府”与“影子公共部门”有能力分担和改善传统的政府职能；权力“多中心”形成。

官僚制终结了吗？

马克斯·韦伯（Max Weber）的官僚制模式（Bureaucratic Model）开创了行政管理发展史上的新时代，其显著的组织特征曾经作为管理主义的经典规范在政府间普遍流传和应用。

在探求官僚制长期存在的主要原因时，尼古拉斯·亨利（Nicholas Henry）认为，主要原因在于它能够为民主政体中的公众解释“非常复杂的和技术性的问题”，“受雇的官僚行政人员某种意义上是专门人才、各行业的专家”，“一直肩负着解释复杂技术和社会问题的责任”。那么，官僚制存在的原因果然如此吗？我们认为另一方面的原因也是不容忽视的，即整个社会发展的基本条件符合官僚制模式的要求，官僚制模式为整个社会提供了解决部分问题的思路。

其一，在官僚制模式盛行的时代，工业革命与之同步发展，官僚组织追求效率与工业企业追求利益意义相同。官僚组织的机械式管理与早期的“经济人”假设不谋而合，使得官僚制模式不仅在公共部门被认可，同时也被私人部门认可。其二，早期的行政管理的大师对“行政“的理解始终局限在两种思维模式中，即独立的行政和以政治为参照的行政，前者强调与行政的“分离”，后者强调与行政的“融合”，都没有看到实现行政发展还必须具备的其它条件，客观上限制了变革行政模式的视野，认可了官僚制模式的合理性。其三，“行政生态”理论和新的人性假设理论提高了人们对“行政”的理解水平，但“效率第一”和“行政至上”的观念没有动摇。于整个社会而言，人们仍旧认为“政府行政”可以解决一切危机和包揽一切社会事务，其中，对行政水平和行政能力的衡量始终以“效率”为标准，而韦伯官僚制模式最可贵的就是设计了一套实现效率的“机械规则”。其四，工业革命后期，政府管理社会事务越来越显出艰难，官僚制模式普遍受到诘难，但在寻找新的管理模式中，各国政府都在探索不同的道路，企业型政府范式被认为是“日益兴起的新型政府的基础”，为行政改革“提供了一个强有力的概念工具”和“提供了一种方法”，但并不是所有的政府都按企业型政府形式加以组织，这为官僚制模式在一定地域、时间继续存在留下了机会。与官僚制同时代存在的还有其他组织模型，包括泰勒（Frederick W. Taylor）的科学管理模型、古立克（Luther H. Gulick）和厄威克（Lyndall Urwick）为代表的行政管理模型、人际关系模型、组织发展模型及其他综合模型。由于这些模型不具有比官僚制更强的力量，因此，并不能代替官僚制和帮助官僚制改变存在的状态。博兹曼和斯特劳斯曼（Bozeman, B.and Straussman）认为，组织理论者总是“抓住官僚制等级结构方面的替代性问题，却丝毫不能动摇韦伯封闭性的官僚制的权力。”官僚制是如何失去依存的基础呢？原因有三个方面，一是官僚制实现效率价值的能力受到普遍怀疑，二是政府统治时代结束，三是权力层级关系被破坏，官僚制畸形发展产生了重大的恶果。

欧文·修斯（Owen E. Hughes）认为，官僚制理论遇到两个特殊的问题，其一是官僚制与民主之间的关系存在问题；其二则在于人们不再视正规的官僚制为一种特别有效的组织形态。由于官僚制过分强调规则，“规则本身取代了组织效率变成了力图达到的目标，而不再是达到目标的手段。米歇尔·克罗泽（Crozier, M）认为，官僚制组织本来就应该是无效率的，甚至“官僚制组织就是无法从其错误中吸取教训来改正其行为的组织”。1981年，另一学者凯登（Caiden）认为为了达到官僚制的“效率”所付出的代价是沉重的，“狭隘的求同现象；对个人进取心和创造性的限制；难以忍受的一致服从；称职但并不出色的工作表现，以及同样的自鸣得意，……当官僚制走到极端，那么它的缺陷将会取代其优点。”对官僚制的种种否定，无不痛击其“效率至上”的观念，并深刻地指出官僚制实现效率的不可能性。

我们从韦伯理想的官僚制模式分析出发，可以看出，从某种意义上，这种设计带有理想主义的色彩，现实的不可能性和官僚制实施过程中的偏向从一开始就为官僚制最终的失败埋下了伏笔，限制官僚制发展的恰好是那些从一开始就认为是官僚制发展的有利条件，那些“复杂的技术和社会问题”的复杂程度超过了设计者最初的想象，而且充满了多样与动态性，甚至发展的陷阱。在许多经济落后的国家，官僚制组织对市场和个人的控制不仅表现在不能提供必要的商品和服务，而且表现在技术官僚控制规模的无限制扩大和对权力无节制的妄想。

政府“统治”时代的结束是官僚制失去依存基础的第二个原因。“统治”概念的消解与“治理”“善治”概念的出现标志着政府的运作方式、职能结构发生了革命性的划时代的变化，并且意味着：（1）政府的主体地位动摇；（2）政府的控制范围缩小；（3）政府职能变化；（4）衡量政府能力的标准是公共产品和公共服务；（5）其他变革。在这种变革中，政府组织的内部结构发生了改变，资源配置与人力资源的重新划归、确定，权力的所有制形式变化一下子使得官僚制的金字塔式结构完结，走向了另一种全新结构图式。

政府统治时代的结束表明“重塑政府”的开始，一如奥斯本和盖布勒（Osborne, D. and Gaebler）所讲的那样：(1)政府掌舵而不是划桨；(2)政府授权而不必躬亲；(3)引进竞争机制；(4)造成使命感；(5)按成果管理；(6)顾客取向的服务；(7)开发创收，服务收费；(8)预见未来，重在预防；(9)下放权力，实行参与式管理；(10)以市场为导向。市场机制的建立、非政府组织的兴起、第三部门的扩大不仅分担了政府的许多责任，而且从根本上摈弃了官僚制的思维模式，并逐渐形成了一套新的具有特色的新模式。

权利层级关系破坏，官僚制畸形发展从根本上动摇了自身存在的基础，是导致官僚制失去依存基础的第三个原因。主要表现是：(1)层级节制要求在所有的官僚制机构中实行有秩序的上下级制度，机构的各个层级都有固定的监督和监察制度，相应层级赋予相应权力并一级对一级负责。但是，发展到官僚主义阶段，层级节制特点虽然保留了形式上的相似，但实质上已经发生变化，一是层级无节制增多，总的行政权力被更多的层级分解。二是层级之间的监督监察变成了权力与权力之间的控制与被控制。三是重要权力上浮，形成了权力的核心阶层。四是政令不畅，一级一级暂缓，客观上使行政效率大大降低。(2)规范化要求以法规形式对“固定的和官方的权限范围方面”加以规定，一切行政活动都是官方的委派，一切权力都以一种稳定性的方式加以分配，一切上岗履行职责的官员都必须符合普遍规定的任职资格。这些规定客观上使行政管理在法律规则限制之内活动，保障了官僚制的有序运转。但当进入官僚主义阶段之后，规则限制内的活动出现了异化。新的规则充满利己主义和排他性，成了推诿扯皮的充足理由，无节制地制定新的规范使行政管理寸步难行。行政活动的官方委派由于对下情不了解，导致委派成了非常盲目的活动。委派者经常把崇拜自己的人或者有利可图的事交给自己帮派内的人去做，形成利益集团，进而有力量为自己争取到更多的权力，官僚制也由此被带入歧途。(3)权力的分工首先体现在公私分开。官僚制行政管理把官厅活动视为与私人生活领域有明显区别的事情，权力所及之处绝不能是私人生活领域，权限范围因管理层级和幅度多寡有所不同，要求各司其职，各行其权，各负其责。但形成官僚主义后，首先是假公济私，为自己和朋党捞去各方面的好处。当私欲极度膨胀后，便出现了贪污腐败等不良行为。权力分配时尽量为自己争取更多的管辖范围，大权独揽。一旦获得足够的权力时，便权权交换、权钱交换、卖官鬻爵，走向官僚制的反面。官僚制的发展与官僚主义的兴起最终形成了一套官僚主义“样式”：官僚的政治生活—追求权力；官僚的经济生活—金钱利益至上；官僚的文化生活—追求精神上和感官上的刺激；官僚的日常生活—享乐主义欲望得到满足。由此，官僚制范式必然走向崩溃。官僚制的结束，并不是否定政府的开始，而是意味着政府新的变革。东西方国家不同的政治、经济背景决定了官僚制终结的进程是有差异的，西方经济发达国家已经开始摆脱官僚制的羁绊，而中国社会有关官僚制的思考才刚刚开始，但也并不像少数学者宣称的那样需要重新建立一套理想的严格规范的官僚制模式来补课。工业革命结束了，单纯追求效率的时代结束了，官僚制也该结束了。

公共管理是一种新的管理社会的理念，虽然国内学界出现的多种不同观点，但并不影响对此学科本质上的定义。公共管理是与新公共行政学、新公共管理及“治理”紧密相连的一个概念，它的发展是以不同的阶段体现的。第一阶段是理论阶段，即新公共行政学阶段；第二阶段是实践阶段，即新公共管理阶段，强调“政府重塑”；第三阶段是转折时期，即“治理”理论时期。

为什么这样讲？1968召开的密诺布鲁克会议具有里程碑的意义，它揭开了公共管理的序幕。比较系统地阐明密诺布鲁克会议的中心主题：①公共行政学学者如何将道德价值观念注入行政过程；②如何能有效地执行政策；③政府组织机构与其服务对象的恰当关系是什么。这一切是对公共管理最充分的理论准备，可以称之为理论阶段，即新公共行政学阶段。这一阶段为80年代开始的以“新公共管理”为口号的公共管理实践打下了基础。其后，进入20世纪80年代，直至90年代初期，西方国家特别是英、美、新、澳等国家在“新公共管理”的旗帜下，把“新公共行政学”的理念变成了最广泛的行动。在英国，从撒切尔夫人上台开始，政府制定了最为激进的改革计划，商业管理技术、竞争机制的建立和顾客导向的政府服务搞得如火如荼。在美国，特别是克林顿政府期间，大规模进行“政府重塑”运动，国家绩效评价委员会（NPR）的报告《从过程到结果：创造一个少花钱多办事的政府》成为整个行动的指南。在澳大利亚、新西兰及欧洲国家，“新公共管理”不再是停留在理论上的教条，而变成了轰轰烈烈的实践活动。因此，我们有理由认为“新公共管理”是一场把公共管理理念付诸实践的伟大的活动。20世纪90年代，由世界银行和OECD倡导的“治理”概念扩大了公共管理的实践范围，形成了公共管理一次新的转折。“治理”理论强调公共行政主体的多元化，除了政府以外，其它社会力量都可以承担公共行政职能。同时，公正看待“第三部门”的崛起与公民社会的兴起，在公共领域形成了众多的权力中心，各个权力中心竞争、合作，共同开发行政资源，提供公共服务，使公共事务的管理具有了较大的公开性，其透明度大大提高。因此，“治理”理论是新公共管理实践的进一步深化，丰富了公共管理的内容。这样，新公共行政、新公共管理和治理就成为公共管理发展的重要阶段，互相之间既不能替代，也不能割裂。同时，也可以看出，流行的“治理”、“善治”运动并不是公共管理的全部，而公共管理也不等同于“治理”与“善治”。

官僚制

显然，公共管理理论已经趋于成熟。但这种成熟并不是一帆风顺的，它是挑战官僚制模型的结果。

第一，公共管理是在反对官僚制的基础上，对传统行政管理内容的扩展与深化行政管理与公共管理最大的区别在于“行政”领域与“公共”领域的区别。关注“行政领域是行政管理者的责任，关注“公共”领域是公共管理者的责任。行政管理者的视野是狭窄的，他们以官僚制模型为中心，忽视了外在空间对行政的影响，并且认为只有政府才可以解决公共问题和提供公共物品，过高估计了政府的能力。公共管理者则不然，它以行政管理理论为基础，对政府行政管理阶段的问题进行了公正的评价，看到了单纯的政府和单纯的市场的不足，为政府重新定位，更重要的是把提供公共物品、分担社会责任看作全社会的事情，不仅是公共部门，而且包括私人部门和第三部门。这样，在传统的“行政”领域，政府可以充分发挥自己的能力，做自己能够做好、做了的事情。在“公共”领域，政府也可以找到自己合适的位置。关注公共领域的管理是政府管理者的责任，也是其他管理主体的责任，官僚制模式失去了存在的基础，变革组织模型也就成了政府改革的首要的和重要的任务。

第二，公共管理是对官僚制范式的扬弃，主张以多种范式改革政府公共管理时代不能抛弃政府，在所有的管理环节中，政府依然是重要的和不可缺少的。那么，政府以什么样的范式存在就成为公共管理者的责任。戴维·奥斯本和特德·盖布勒主张以企业型政府范式改造政府得到了普遍的认同，但这一范式是不是最好的和适应所有政府的?答案并不肯定。仔细分析企业型政府范式的十个要素，其中包含三个基本的假设：其一，企业与政治是无关的，行政与政治也是无关的；其二，以竞争为核心的企业发展是成功的，企业效率与行政效率都是第一位的。其三，公共物品的提供必须建立在市场交易的基础上，服务也是一种交易。在这三种假设中，新的问题是，谁是“划桨者”和权力的“接受者”？政府作为“掌舵者”是否会凌驾于“划桨者”之上？政府作为权力的“授予者”是否会成为“接受者“的“上司”？种种疑虑使企业型政府范式并不能成为唯一的选择。官僚制不能解决的问题，企业型政府范式也未必能解决。

各国“重塑政府”运动的实践表明，以多种范式改革政府是一种良好的选择。不同国家，不同政治、经济、文化背景，不同的政府与不同的发展历程，客观上要求这种变革切合实际而又多姿多态，求新而不求异，求结果而不求过程，真正实现政府发展的目标。

第三，公共管理注重三个关系的考察：政府与政治的关系；政府与市场的关系；政府与公民的关系公共管理是宏观管理，是多主体、多领域、多元管理，其外在背景复杂，如何处理好与一些重要因素的关系是公共管理者的责任。主要有三个关系必须强调：其一，政府与政治的关系。公共管理强调政府与政治的特殊关系，一方面，政府是管理者的政府，不是政治家的政府；另一方面，管理政府必须遵守政治规则。和私营部门、第三部门不同，政府是政治家可以介入的部门，但政府管理的目的并不是为政治服务。假如政府成为政治家利用的工具，那么，它就失去了公共管理的意义。官僚制模式中，政府是政治家利用的工具，政治对政府的控制最终体现在技术官僚对政治权利的控制之中。其二，政府与市场的关系。政府不能替代市场一如市场不能替代政府一样，但政府和市场可以互为补充。政府与市场的关系是权威与制度的关系，是政治与经济的关系。政府与市场谁有权威谁就会获得制定规则的权力，谁获得制定规则的权力谁就会获得经济利益并且分配社会财富。公共管理中，政府和市场都存在失灵的问题，可以帮助政府的是市场机制，可以调控市场的是政府组织，政府与市场是相互依存又不能互相替代的。官僚制模式中，政府与市场处于两个极端：要么对市场采取放任的态度，政府无所作为；要么以种种名义筑起政府对市场干预、控制的篱笆，市场没有发展的空间，最终导致政府与市场同时失灵。其三，政府与公民的关系。公民是政府最大客体，也同时是政府最大的支持者。建立政府与公民之间和谐的关系有利于政府摆正自己的位置，政府应该明白，最大限度地实现公民利益的满足是政府的责任，政府只有帮助公民实现利益的权力，而不能分享和侵占公民的利益。确立政府与公民关系的前提是始终让公民成为政府的支持者，要如此，政府只有依靠高质量的公共政策和高质量的服务来获得，政府最终以不损害公民利益来获得自身利益的满足。官僚制模式中，公民是政府的附庸，并被动地接受政府所制定的公共政策，公民无法通过建立非政府组织来提供公共服务。

官僚制的目标是效率，公共管理的目标是公共利益，目标选择与价值选择本质上不同。公共管理首先把“公共性”看作最大的特征，权力范围的扩大突破了官僚制组织的界限，曾经属于政府的权力可以让私营部门和第三部门分享，曾经是政府权限范围内的事件其他组织也可参与，这样，政府组织、非政府组织和私营部门在公共物品的提供方面界限变得模糊，政府组织的私利、非政府组织和私营部门的私利都变成各自内部的事情，外部表现出来的共同特征即把实现公共利益看成共同的追求。其次，能否解决公共问题是检验政府组织与非政府组织能力强弱的标志。一切导致公共利益受损的现象都可以称为“公共问题”。官僚制组织无法解决公共问题或者只能部分解决公共问题，因此，官僚制组织的公共能力是弱小的。公共管理时期政府组织和非政府组织优势互补使得解决公共问题变成一件非常容易的事件，公共利益也可得到更好的实现。第三，解决公共问题和实现公共利益的手段是多样化的。行政管理时期官僚制组织实现目标的手段是机械的、单一的，缺乏灵活性，并以僵死的规则限制人们的创造性发挥。公共管理组织的多样性使得手段也多样化，更快捷、方便地解决问题，实现目标。

后官僚制时代是一个新的组织时代，它意味着在组织内部和组织周围发生了革命性的变革。在组织内部，组织模型变得多样化和复杂化。在组织外部，新技术时代—特别是信息技术为代表的高科技正在日益改变和调整着各种社会关系。主要表现是：

第一，组织变迁越来越表现出更加多样化与复杂化的特征，“善治”已经成为判断模型好坏的基本标准詹·库伊曼（J. Kooiman）指出，因为政治系统具有动态性、复杂性和多样性，因此管理和治理本身也应该是动态的、复杂的和多变的。政府组织是实施管理与治理活动的主体，针对这种多样的、复杂的和动态的状态，仅以一种模型对应已经不可能。为了适应这种变化，实施管理与治理功能的组织更加多样化，公共部门的模型变迁并不完全依赖企业型政府范式，私营部门的情形变得更加不可琢磨，崛起的第三部门界于公共部门与私营部门之间，非政府与非营利的特点是人们不得不思考其究竟为什么而存在。另一方面，在国家与家庭之间，公民社会（市民社会）作为一个独立的单元出现，究竟是为了调整国家的矛盾还是解决家庭的问题都不甚清楚。如果再把“公共部门—第三部门—私营部门”和“国家—公民社会—家庭”两组概念对应起来分析，问题的边界变得更加模糊。假设公共部门是代表国家的利益而存在，第三部门以公民社会的利益为重，那么，私营部门和家庭的关系是否更加密切？组织的多样性，组织利益的多元性，内部关系的错综复杂与不稳定的结构使得模型的选择不再是唯一的，这种情况下，实现善治就成为模型选择的唯一的标准。“善治就是使公共利益最大化的社会管理过程。善治的本质特征就在于它是政府与公民生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态。”其有四个基本要素：(1)法治；(2)有效的行政管理；(3)实行职责和责任制；(4)政治透明性。人们往往以是否具有这四个基本要素为标准，就能够对组织模型进行必要的科学的选择。

第二，公共部门、私营部门和第三部门以更加开放的姿态出现，“开放性”成为组织的显著特征官僚制体制所治理的公民和官僚本身是反人本主义的，科学管理追求的效率能够服务于人本主义，也能够服务于其他价值。公共管理时代是科学管理的时代，也是服务于人本主义的时代。根据尼古拉斯·亨利的观点，对组织环境的感知、对人性的感知、对组织中操纵理念的感知和对组织在社会的角色和意义的感知是组织具有开放性的显著特征。[1][P.93-127.]曾经流传的人际关系学派、新组织发展学派、组织与环境互动学派都具有开放性的特征，但我个人认为公共管理时期组织开放性的意义更加深远：(1)政府组织、私营部门和第三部门中公平、民主的意义大于效率的意义；(2)组织无等级与公共政策的平等性。(3)公共制度（包括政治制度）的发展与进步先于技术的发展与进步，工业化模式是先进政治模式的结晶。(4)组织在纵向和横向方面都表现出网络的稳固性，信息传输渠道畅通，即政府组织从中央到地方的纵向延伸与政府组织的横向展开、私营部门从大企业集团到家庭作坊式经营的纵向延伸与私营部门的横向展开、第三部门的不同类型分割等等，构成了整个社会完整的网络体系，便于各类信息的传输、共享。

第三，政治制度的规范与创新意识萌发，政府组织显示自己能力不再以是否对外国技术模仿、移植了多少为标准政府发展越来越重视自己的形象建设，对法律、制度、道德的追求远远超过其他，而把技术的创新交给企业与研究机构来完成。在整个“重塑政府”的运动中，政府依靠法律、制度、规范“掌舵”成为最重要的事情，“服务”也是政府从自身发展中切实感到应该做的事情。许多国家并没有走相同的道路，制度创新更多根据本国的实际情况而定。英国、新西兰所走的道路与芬兰、丹麦不同，“用更具体的概念来进行总结，可以说威斯敏斯特国家采用的是‘最小化模式’（minimizationmodel）。他们努力分解传统的公共服务机构，让国家提供最少的产品和服务，而最大限度地扩张私人领域的空间。相反，北欧国家更多采用的是‘现代化模式’（modernizationmodel），较少使用私有化方式。”认可和创造某一模式始终与某一种政治制度的规范、创新紧密联系在一起，模式的选择正是制度规范的选择。

第四，人事管理从公务员制度时代走向人力资源管理时代就公共部门而言，“人”与“物”两者之间对“人”的研究始终是最重要方面，行政管理时期侧重人事制度的安排，即政治任命制度、公务员制度、集体谈判制度和弱势群体保护行动制度，而公共管理时期重在研究人事管理的改革与发展问题，其中，寻求人力资源的最佳配置方案成为人事管理的中心。在经历了“经济人”、“社会人”的认识之后，学者们把人事管理的传统功能扩展，提出了人事管理的PADS四项新功能，即人力资源规划、人力资源获取、人力资源开发、纪律与惩戒等。公共管理中更愿意把人看作创造财富和价值的“资源人”。更愿意把人事问题看作一个动态的系统，发展的系统，一个与目标紧密相连的系统，从而使内部结构与外部关系的研究都得到重视。

第五，“虚拟政府”、“e政府”、“数字政府”作为同义词出现，代表着在传统公共部门之外出现了“影子公共部门”，并有能力分担和改善传统的政府职能互联网技术作为一个平台支撑着公共管理虚拟领域的存在，无论是公共部门还是私人部门或者第三部门，都可以借助这一平台扩展自己的服务功能。网络的普及使得传统的政府职能可以延伸进家庭或者私人生活空间，传统公共组织的边界线、组织层级消失，有形组织向无形组织方向发展，直接的权力控制变成了间接的制度控制，权力权威变成了制度权威。其中的好处体现在几个方面：(1)公共部门人力成本大幅度降低；(2)公共部门更加开放，回应性更好；(3)公共部门信息资源利用率提高，信息的社会价值增高；(4)透明性好；(5)责任明确，公共责任全社会分担的趋势明显；(6)催生数字城市、数字经济等一系列概念出现。

第六，权力“多中心”形成在后官僚制时期，权力中心从以政府为主体的固有的组织形态中开始分解、外移，向非政府机构、非营利机构和其他民间组织渗透，构成新的相互平行的多重权力中心，“集权结构将处于瓦解状态，在政治上（指美国）总统及国会已无关紧要，州政府和地方政府将成为最主要的政治实体。“出现了一种“矩阵组织的领导形式“和“多元化的领导制度”，经济集权也急剧减少，国家将迅速地分为地区性经济和专业性经济。其中主要原因在于政府中心让位于市场中心，多种类型的组织都可以参与市场活动，政府依靠权力所树立起来的权威下降，影响力日渐减小。多中心的形成使得组织呈现出多形态、多模型，运转更加灵活，组织效益、公平等原则得到更好的体现。根据发达国家的经验，组织发展近年来呈现出这样一种趋势：整个社会成了一个松散组织的集合体，组织内部的自律意识加强，结构合理科学，资源得到有效的配置，依靠法律与制度进行的宏观控制更加有效。

现有的状态清楚地表明官僚制时期开始解体，后官僚制时代已经来临。在这样的大背景下，公共管理的任务更加清晰，各国政府所面临的任务也更加明确，那就是彻底丢掉对官僚制的一切幻想，调整政府发展的规范，从体制上完善管理制度，以更加积极的态度，融入后官僚制的发展潮流中。