“腾笼换鸟”，即“产业转移和劳动力转移”双转移战略，由时任广东省委书记汪洋在2008年5月正式提出。具体是指珠三角劳动密集型产业向东西两翼、粤北山区转移；而东西两翼、粤北山区的劳动力，一方面向当地第二、第三产业转移，另一方面其中的一些较高素质劳动力，向发达的珠三角地区转移。

2008年，在美国次贷危机深化影响下，国际金融市场动荡还不知何时才能结束，美国财政部注资救“ 两房”，又有雷曼兄弟申请破产、美林被美国银行收购，更使国际金融市场动荡雪上加霜。2007 年在美国经济衰退之后，从 2008 年年中开始，欧盟、日本经济也出现明显的衰退之势，从而引起全球经济整体放缓或滑坡。2008年之前的二三十年，拉动中国经济发展的“ 三驾马车” 中几乎是对外贸易一马当先， 而在全球经济放缓趋势下， 中国进出口贸易增速已明显下降，可能还将继续下滑。进出口贸易增速下降，在广东表现得特别明显，据人民银行广州分行提供的一份统计情况表明， 广东省2008年上半年外贸出口增长 13%， 增幅比2007年同期 26.5%回落了 13.5个百分点。因此，广东和全国一样，要保持经济持续较快增长，防止出现大的波动和起伏，当前必须改变在较大程度上依赖外贸出口导向的经济模式和经济增长方式，要加快经济结构调整，推动产业转移和产业升级。

2008 年 5 月 29 日，广州白云国际会议中心，中共广东省委、广东省人民政府在这里召开了一场事关广东省未来发展方向的会议——推进产业转移和劳动力转移工作会议，会议提出了推进产业转移和劳动力转移的“ 双转移” 战略，出台了《关于推进产业转移和劳动力转移的决定》和8 个配套文件等一系列政策措施。

广东省委、省政府在《决定》中指出在未来5年投入500亿元人民币，调整结构、升级产业、优化劳动力素质、提高人均GDP。《决定》还指出，珠三角各市要“依照国家产业政策，实行行业准入差别对待政策，提高产业的用地、能耗、水耗和污染物排放标准，提高劳动密集型产业准入门槛，积极转移部分低附加值劳动密集型产业”。值得注意的是，《决定》中还提到上述转移工作将“纳入经济社会发展规划和年度计划，并作为政绩考核的重要内容。实行领导负责制，建立目标责任考评制度，逐级落实目标管理。”

在促进“双转移”方面，另一举措便是加快产业转移园区建设，使转移走的产业能够在东西两翼和北部山区的产业转移园中安居落户。

战略提出的当年即遭遇了全球金融危机的冲击，“企业倒闭潮”和“民工返乡潮”同时出现。然而时任广东省省委书记的汪洋力排众议，表示政府不能去救“落后生产力”，“金融危机办到了政府想办但办不到的事。”

然而“双转移”战略的实施效果并不好。政策推行初期，遭到当地企业与政府的反弹。截至2010年底，包括意向在内，34个产业转移园区已引入2423个项目，其中一半以上来自珠三角的企业，累计投资额也达到了5447亿元。但只有1196个项目已经建成，不到引入项目的一半。原因在于产业转出地“没动力”。一方面，在找到新的增长点前，旧有产业仍是当地经济发展的主力；另一方面，省里对产业转出的利益分享，一直未作出明确安排。

2010年6月，广东省委政府出台《关于加快经济发展方式转变的若干意见》（下称《意见》），提出要培育省内500强企业，拟通过提高重污染行业排污费、提高限制和淘汰类行业电价的方式，加快这些行业的淘汰速度。

按照《意见》内容，广东计划重点培育的500强企业是指：以汽车、装备、船舶、钢铁、石化为重点的100个先进制造业项目；以金融、物流、商务会展、文化创意、科技服务等生产性服务业为重点的100家现代服务业项目，构建两个至三个在全国有影响力的现代服务业集聚区；推进工业化与信息化融合，完善家电、陶瓷建材、纺织服装、食品与包装等一批产业共性技术平台建设，重点培育100个优势传统产业项目；建设一批省级现代农业园区，加快发展现代畜牧业和现代渔业，重点培育100个现代农业项目。建立战略性新兴产业技术标准体系，培育100个战略性新兴产业项目。

为实现区域协调发展，《意见》提出广东省将在未来五年中，每年安排5亿元财政用于省内欠发达地区产业转移园的建设。尤为关键的是，《意见》提出要健全产业园区合作共建机制，鼓励采取由园区共建双方成立园区开发股份公司等方式，共同推进园区开发建设。《意见》还鼓励，珠三角合作方在园区一定范围、一定年限内，单独进行开发建设，并享受相关收益。针对这500强企业，《意见》提出要由省统筹安排其建设用地指标。此外，重污染行业，《意见》提出要提高排污费，对限制类、淘汰类企业实施差别电价，以加快淘汰落后产能。

2013年1月17日，中共中央政治局委员、广东省委书记胡春华表示，广东作为“排头兵、先行地、试验区”的地位不会一劳永逸，广东既要抓“腾笼换鸟”，又要推动“凤凰涅槃”。

胡春华要求落实习近平对广东的要求，要有忧患意识和紧迫感。他强调，广东已经没有改革开放初期的政策优势，作为先发展起来的地区，我们更加痛切地感受到传统发展方式带来的弊端。他表示，推动经济结构优化调整、加快转型升级必须坚定不移，特别是总体上仍处于越坎爬坡阶段，还没有出现转变的“拐点”的时候，必须强调坚持抓，决不能动摇和懈怠。结构调整、转型升级是一项长期艰巨的战略任务，做好这项工作既要有战略眼光，还必须付出坚持不懈的努力。

胡春华指出，要加强重点领域权力监督和对领导干部特别是一把手的监督，认真做好有关领导干部重大事项报告并在一定范围公示的试点工作。推进各项改革创新工作，深入实施党代表任期制和试行党代表常任制。坚决查处大案要案，始终保持惩治腐败高压，以反腐倡廉新成效推进廉洁政治建设。

2014年两会期间，总书记在与广东团代表一起研究全面深化改革、促进结构调整问题时，用了“腾笼换鸟、凤凰涅槃”八个字。他说，腾笼不是空笼，要先立后破，还要研究“新鸟”进笼“老鸟”去哪？要着力推动产业优化升级，充分发挥创新驱动作用，走绿色发展之路，努力实现凤凰涅槃。

2015年2月，习近平主持召开中央财经领导小组第九次会议时指出，实施创新驱动发展战略，要增强紧迫感，把更多精力用在研究增强创新能力上，着力破除制约创新驱动发展的体制机制障碍，完善政策和法律法规，创造有利于激发创新活动的体制环境。这更是点出了腾笼所换的“鸟”。

2015年3月，习近平在参加十二届全国人大三次会议吉林代表团审议时一针见血指出，东北老工业基地“工业一柱擎天，结构单一”的“二人转”组合并没有根本改变。他用“加减乘除”形象地为东北老工业基地振兴发展破题。他说，“现在加法多，其他少，亟待补课。这个问题不解决，老工业基地难以凤凰涅槃、腾笼换鸟。”

“腾笼换鸟”，改变的是高投入、高消耗、高排放的粗放型增长方式，换来的是质量与效益、经济与社会协调的增长方式，最终带给人民群众的是幸福安康的生活。“腾笼换鸟”如同“凤凰涅槃，浴火重生”，认识越早，决心越大，代价越小。腾笼换鸟需要“一石三鸟”：新体制牵动，新机制驱动，新产业拉动。最重要的是“倒逼机制”：有的地方水、电、资金、能源都紧缺，却能“倒逼”着企业改变原先高消耗、高投入的粗放型经营管理方式，“倒逼”着地方政府加快转变职能，推动结构调整和产业升级。有的地方土地不足，却能“倒逼”出向“闲置、空间、时间、管理、科技、规划、机制、企业、置换、域外”要土地集约经营。城市的经营管理者是否有“逼迫”感，在于其见识的“早”与“迟”；而“腾笼换鸟”成功与否，在于投资强度、产出密度、效益高度和环保水平是不是有一个显著提升。

产生巨大的经济效益

广东实施产业转型升级3年，35个省级产业转移园累计创造产值逾4400亿元,税收逾240亿元,从产值和税收角度看,相当于再造了一座中等城市。

解决了环境污染问题

随着产业升级，污染严重的企业从市区搬迁出去，改善了环境污染，蓝天绿树得以重现。以佛山为例，经过“双转移”腾笼换鸟,佛山一方面让制造环节在迁往外地过程中进行技术改造,解决污染能耗问题,一方面把陶瓷产业的核心技术、研发、会展、总部等仍然放在佛山。

新兴产业高速发展

伴随着珠三角产业转移、“腾笼换鸟”等政策的实施，广东瞄准先进制造业、战略性新兴产业和现代服务业，推动产业结构升级，加快区域经济转型，发挥重点项目在推动产业转型升级和区域协调发展上的带动作用。为此，广东选定高端装备制造、节能环保、新能源等八大产业作为重点发展领域，将珠三角建设成为全国领先、世界先进的战略性新兴产业基地。

深圳是珠三角各个城市转型升级的典范。深圳的投资率在国内各大城市中是最低的，仅为17.2%，2013年城市更新改造投资仅为358.34亿元，但深圳的经济总量却在市域经济体层面雄踞全国第四。广东省政协委员、深圳市委党校副校长谭刚告诉本报记者，早在2000年左右，深圳就发现自身传统模式发展已经难以为继，在发展要素严重约束的情况下，实际上也倒逼深圳加快转型升级。

著名经济学家吴敬琏在岭南论坛期间，就广东产业升级问题对凤凰财经表示，产业升级很重要的一点是制造业要向微笑曲线两端延伸，他同时对腾笼换鸟政策表示了质疑，他说：“之前浙江在这方面有过实践，但是并不成功。”吴敬琏认为，过去讨论产业升级的时候，有一点不够注意，“一说就好像是新兴产业，是高技术产业，但其实很重要的一条，要让我们的制造业向微笑曲线两端延伸，向它的研发、销售、售后服务延伸，通过这样的一些东西来提高它的效率。”

经济学家厉以宁说，在国际金融危机的冲击下，别看广东受的影响最大，但实际上也在一定程度上加快了地区经济的转型。“腾笼换鸟”实际上就是产业的升级。当然，广东还应该加快企业的自主创新。

广东省副省长陈云贤说：“腾笼换鸟换蓝天。以广东佛山市为例，近年来关闭或转移企业超过1600家。同时，佛山对部分骨干企业进行技术改造，按照节能减排、低碳经济发展要求改造提升，一大批有巨大发展培植潜力的新兴产业鱼贯而入。2007年到2009年，禅城区南庄镇陶瓷企业从原来的75家锐减至13家，但行业总产值不降反升，去年达118亿元。”

全国政协经济委员会副主任、中央政策研究室原副主任郑新立在接受南方日报记者采访时说，广东“腾笼换鸟”“双转移”等一系列举措都非常好，继续坚持下去加快产业转型升级，广东就有希望超过韩国。