政府失灵，是指个人对公共物品的需求在现代化代议制民主政治中得不到很好的满足，公共部门在提供公共物品时趋向于浪费和滥用资源，致使公共支出规模过大或者效率降低，政府的活动或干预措施缺乏效率，或者说政府做出了降低经济效率的决策或不能实施改善经济效率的决策。

亚当·斯密《国富论》中论述了追求自利益的个人被“看不见的手”引导着，不自觉地增进了整个社会的福利，个人利益和社会利益是一致的，市场在“无形的手”的调节下运行顺畅，政府做好“守夜人”的工作就足够了。随后几乎所有的古典经济学家和新古典经济学家都力图使他的理论精确化、规范化。但从西方市场经济发展的历史来看，仅靠市场的力量无法解决公共物品、外部性、垄断和信息不对称等问题，周期性的经济危机导致经济效率和社会福利损失表明市场失灵了。1929～1933年世界性经济危机爆发了，凯恩斯主义应运而生。二战后西方国家广泛采取凯恩斯主义干预政策的确在一定程度上纠正了市场失灵，国家干预政策从此成了西方国家重要经济政策，用来克服市场失灵，恢复市场的功能，实现社会福利最大化，即由于“市场失灵”的存在，才有政府干预调节的必要性。

但是，政府也不是万能的。在力图弥补市场失灵的过程中，政府干预行为本身局限性导致另一种非市场失灵——政府失灵，即政府采取的立法司法、行政管理及经济等各种手段，在实施过程中出现各种事与愿违的问题和结果，如干预不足或干预过度等，并最终不可避免地导致经济效率和社会福利的损失。战后凯恩斯主义政府干预政策在西方盛行二十余年，带来了政府规模膨胀过度、巨额财政赤字、寻租、交易成本增大、社会经济效率低下等问题。上世纪70年代西方国家的滞胀是政府失灵的典型现象。在这一背景下，西方学者在分析政府与市场的关系问题时，改变了重视市场失灵而忽视政府失灵的局面。

政府失灵又称政府失败或政府缺陷，为英文Government failure一词的中文译文。另外英文中还有Nonmarket Failure一词，中文译为非市场失灵或非市场失败或非市场缺陷，在有关政府失灵理论中几乎是与前者等同的概念。中国国内的学者一般认为是萨缪尔逊提出的。对于后一个概念，一般认为是由政策学者查尔斯·沃尔夫提出的。

政府失灵的提出是有一个发展过程的。一般认为，政府失灵是政府在克服市场失灵或是市场缺陷的过程中所产生的。现代的市场经济是一种混合经济，用查尔斯·沃尔夫的话说“不是纯粹在市场与政府之间的选择，而是经常在两者的不同结合间的选择，以及资源配置的各种方式的不同程度上选择”，或者用韦默和维宁的话说“每个社会都通过个人选择与集体选择的某种组合来生产和分配物品”。也就是说市场经济的发展过程中，政府总是要发挥其作用。

丁煌认为“所谓`政府的失败'，是指国家或政府的活动并不总像应该的那样‘有效’，或像理论上所说的能够做到的那样‘有效’”，而唐兴霖也认为“政府失败是指个人对公共物品的需求在现代代议制民主政治中得不到很好满足，公共部门在提供公共物品时趋向于浪费和滥用资源，致使公共支出成本规模过大或者效率降低，预算上出现偏差，政府活动并不总像应该的那样或像理论上所说能够做到的那样`有效'”。胡宇则认为“政府失灵是产生于经济学的一个概念，是指政府的经济调节措施在许多方面不理想，政府发挥不了预定的经济调节作用”。

概括地讲，“政府失灵”包括以下几种情况：

（1）由于行为能力和其他客观因素制约，政府干预经济活动达不到预期目标；

（2）政府干预经济活动达到了预期目标，但效率低下，或者说成本昂贵，导致资源并未得到充分有效地利用；

（3）政府干预经济活动达到了预期目标，也有较高的效率，但都带来不利的事先未曾预料到的副作用；

（4）某些外部性问题或国际性经济贸易问题，一国政府无能为力加以解决，如核利用中的污染问题，国际贸易纠纷问题等。

人类的行为受到经济、政治、社会、文化等诸多因素影响，如果仅局限在经济领域内对政府失灵进行思考，很难得出正确的结论和解决办法。公共政策牵涉面广、制约因素多，政府在制定、实施公共政策过程中可能偏离公众目标，造成政府失灵。

（一）公共决策过程中的缺陷导致公共政策的低效甚至偏离公共目标

第一，民众与政府的委托代理中存在道德风险。现代民族国家宪法一般都规定一切权力属于人民，并规定人民行使权力的方式和途径，并按照一定的程序将权力授予政府，所以政府只是全体社会成员——人民的代理者。国家是全体人民的组织，政府只是立宪意义上的代理人，立宪性制度赋予政府机构决策权——组织中最重要的权能。在现实政治体制中，民众直接选举或间接选举议员或政府首长，通过议会或政府首长向具体的行政机构授权，是民众授权模式。不论直接民主制，还是代议制政府，民众与政府之间是一种委托与代理的关系。凯恩斯经济学中隐含着政府是“道德人”假设，即政府永远是大公无私的，市场失灵时，政府代表公众利益恢复市场功能，使社会福利最大化。“政治人和经济人能够是同一人吗？在公共选择领域中，假设他们就是同一人”。

但是实际上假定政治家和官员是毫无私利的社会利益的代表是靠不住的，存在道德风险。如同消费者和生产者追求自身利益最大化一样，政府部门及官员也是追求自身利益最大化的经济人。例如，获取更大的权利和更高的威望，争取本部门预算和规模的最大化，减轻工作负担，获得更多的报酬，争取更长的任期，等等。

第二，民众的“搭便车”行为和利益集团的操纵使公共政策偏离社会利益，导致政府失灵。委托代理理论假定选民以投票的形式参与政治决策过程，强调了选民对政府行为制约的必要性与制约的方法。政府的公共政策即使并非全体公民直接投票选择的，也是由民众选出的代表投票决定的，这些代表为了能再次当选，在很大程度上受选民意愿的约束。但在现实中，选民的“搭便车”行为导致公共政策偏离社会利益。

第三，多重委托代理制约失效。民众与政府的委托代理关系是多重的。一重是公民及其代理机构（立法机关）作为委托人与政府行政系统作为公民及其代理机构的代理人之间的委托代理；二重是政府行政系统作为委托人与具体的各级政府组织作为代理人之间的委托代理；三重是具体的各级政府组织作为委托人与政府组织工作人员作为代理人的委托代理关系。根据组织管理的权责对等原则，立宪性制度一般同时规定了对政府权力的限制，各级政府（代理人）都是以维护公共利益即民众的利益（委托人的利益）为目标，但是“多重委托代理”缺点造成对代理人制约失效。其原因在于：一是政府作为公共产品惟一的提供者处于垄断地位，缺乏竞争压力，民众对公共政策制定、执行无决定权；二是委托代理模式的民意传递，经过代理人的过滤会发生民意损失，因为代理人的价值取向、偏好与民意可能存在偏差；三是在代理活动中代理人都在寻求最有利于自己的行为方式和规则，如故意把决策程序复杂化、模糊和减轻责任，降低职业风险；四是有理性、不知情的选民对特殊利益没有制约。对代理人监督乏力和成本过高，加上监督信息的不对称，使民众难以获取政府及官员真实的信息，选民对政府及官员的监督是无效的，这些因素使得委托人与代理人之间缺乏有效的良性的互动，使监督流于形式，导致政府失灵。

第四，现有民主决策制度的缺陷。直接民主制中存在的问题有循环投票或投票悖论和偏好显示是否真实等问题；间接民主制中固有的问题主要是被选出的代表由于其“经济人”特性而往往追求自身利益的最大化，而不是选民或公共利益的最大化，选民却难以对其实施有效的监督。现有的投票规则或表决方式主要有一致通过和过半数等，然而一致同意原则的决策成本太高，且容易贻误决策时机，更严重的是，“一致同意的选票制度将盛行于讨价还价和敲诈以及达不成任何实质性决议的拖延”。多数原则不可能是完全民主的，它可能出现多数人对少数人的强制。当代经济学家德姆塞茨指出，企图用一个完善的政府取代一个不完善市场的想法是荒谬的。政府失效至少和市场失效一样严重。

（二）公共政策执行的低效率引起了政策失灵

政府机构制定的公共政策对经济的调控行为，没有使社会资源配置状况变得更好，或者相对资源配置状况的改善而付出的实际代价过高造成资源浪费，引起效率和社会福利的损失。

第一，从成本收益角度来看，只有政府干预收益超过其干预成本时才有干预必要，否则公共政策是低效的或无效的。任何一项公共政策的制定和实施都需要相当的行政成本，都需与此项政策相关的运行费用，社会或社会的某一阶层、某一部分人必然要为此付出成本或代价。

由于政府处于垄断地位，其收益源于企业、居民提供的税收，支出属公共开支，运行的成本和收益是分离的，没有企业那样的硬预算约束，使得政府没有提高效率、降低成本的激励。政府干预活动大多不计成本，倾向于使用过多的资源，即使计算成本，也很难做到精确。在干预收益方面，政府作为垄断组织提供的服务往往是垄断的、惟一的，而确定评价政府机构的绩效标准十分困难，对一些政府产品的质量和数量的度量很难，难以对政府进行有效监督。而且当政府活动不成功时，缺乏一种可靠的终止这种活动的机制。政府干预的垄断性和排他性，往往造成干预活动的低效，甚至无效。

第二，公共产品市场是完全垄断市场，缺乏竞争导致的低效率，常常使政府的干预、调控行为滞后，丧失时机，导致政府失灵。在无竞争的市场条件下，不可能有两个政府或政府中两相同职能部门同时活动，政府部门存在任意扩大自己的职能范围，滥用政府权力，过度干预的倾向，导致政府的行为效率低下。同样，不同的政府部门所提供的公共服务是单一的、垄断的，因而部门之间也不存在竞争压力，一个部门效率的提高不会对其它部门形成激励。明哲保身的官员为避免犯错，故意把决策程序复杂化，只要符合程序，一旦错误发生，责任不是个人承担，表面上看是官员集体承担，实质是由社会承担，这样就没必要追求高效率。

第三，从公共政策的供求来看，干预供给超过干预的需求，造成公共政策效率低下或无效。一方面在市场机制下，经济主体要想获得一定的收益，必须付出一定的成本，利益与负担是结合在一起的。但政府干预下，收益者和负担者产生分离，获益者可能是全社会或者特定的集体，它们无需考虑谁是支付者，这样受益者就有很大积极性，进行政治上有效的努力，去发起、支持和扩大一个特定的低效的项目或政策。这种积极性要比支付者反对这一项目或政策的动力大得多，其结果可能造成政府过度、持久的干预。另一方面，政府官员及政府本身的利益使政府自身具有不断扩张和膨胀的本性。公共选择理论认为，官僚机构和立法部门都追求预算的最大化，他们与利益集团结成“铁三角”，导致政府预算有不断扩大的趋势。庞大的不断膨胀的政府机构，层次繁多，冗员太多，人浮于事，导致公共产品供给的低效率。随着社会对公共产品日益增长的需求，极易导致政府干预职能扩展和强化及其机构和人员的增长。由于缺乏竞争对手，就可能导致政府部门过分投资，由此而造成越来越大的预算规模和财政赤字，成为政府干预的昂贵成本。当政策运行的直接成本和政策运行的机会成本大于政策实施所带给企业的收益时，就会导致政策失效。此外，政府干预越多，官员就越有机会追求自身利益。这在一定程度上鼓励了政府部门对公共物品的供给超出社会资源最优配置所需数量，结果造成政府的过度干预，导致资源浪费呈上升趋势。

第四，缺乏对政府、官员严格和科学的制约、监督和考核机制。从理论上讲，政府、官员必须服从民众的监督以保证政府部门运行的效率，切实为民众服务。但在现实中，这种监督因为多重委托代理制度的缺陷和信息的不完备而效力有限甚至无效。因为选民所了解的信息是由被监督者提供的，监督者对被监督者的工作知之甚少，结果监督者可能受被监督者操纵，从而使被监督者实现自身利益最大化的政策得以实施。例如，国政府官员的升降实行上级任命制，造成了极少数官员只对上级（往往是上级个人而非上级集体）负责而不对下级负责。政府官员的工作缺乏责任制的约束，对其工作状况和实绩缺乏公平合理的考核和评价标准，造成一小部分官员欺上瞒下，做表面文章，搞形式主义。在政府的组织制度存在种种缺陷和问题的情况下，势必导致政府做出不合理的和错误的决策，或者即使做出了正确决策也不能得到有效贯彻和实施，这又必然导致社会经济资源配置低效，社会福利减少，经济发展失衡。

（三）公共政策自身的不确定性引起的干预失灵

第一，政策的时滞引起的市场失灵。从公共政策制定到政府采取行动有一个认识、决策和行动的时间，受政府预见能力、行动的决心和制定政策效率的影响，政策出台后需要一定的时间才能影响政策目标，受客观环境和条件的影响有一个传导时滞；而从经济个体行为的变化到整个社会宏观经济变量的变化又需要一个过程，即生效时滞。同时，根据执行状况调整政策需要一定的信息资料，而与此有关的统计资料需要一定时间才能被提供，这有了资料时滞；政策需要一定时间对资料进行整理、分析、判断，如此就产生了识别时滞。市场经济的运行有其内在的规律性和周期性，政府政策的滞后性增加了市场运作中的不确定性，导致经济无规则的波动，加剧经济动荡，带来资源浪费。政策时滞的存在导致政策极易在不适当的时候发挥不适当的作用，甚至有人认为政策时滞的存在导致政策的不可信赖。

第二，不完全信息和有限理性造成的公共政策失灵。正确的决策必须以充分可靠的信息为依据，现代市场经济活动复杂多变，增加了政府对信息的掌握和处理的难度。而且，获取决策信息总是需要支付一定甚至很高的成本的，不管是选民还是政治家所获得的信息都不可能是完全的，同时，信息不对称还来自于信息优势方对信息的垄断。在交易中拥有的信息越多对自己越有利，信息的优势方为了得到最大的经济利益就会隐藏信息或提供虚假信息。而政府对社会经济活动的干预，是一个涉及面极广、错综复杂的决策过程。一方面有限理性导致政府的干预、调控能力有限，政府官员并非无所不知、无所不能，同样有人类共有的一些弱点，如知识经验不足、计算能力和决策能力的有限；另一方面大部分公共政策是在信息不完全甚至扭曲的情况下做出的，决策不可能是最优的甚至是错误的，因此导致政府对市场的干预的存在一定的盲目性、滞后性，使经济资源的配置达不到最优，导致政府失灵出现。

第三，政府的公信力不强致使公共政策执行效率降低。公信力是公共政策的基础和灵魂，政府公信力在复杂多变和充满风险的市场环境中是一种确定性的力量，有助于降低风险降低交易成本，提高效率。政府公信力受到置疑有客观方面原因，许多政府行动的后果极为复杂、难以预测和控制，弥补市场缺陷的措施本身可能产生无法预料的副作用，使公共政策受到怀疑，如理性预期导致的干预政策失效，甚至帮倒忙。政策的制定、实施和发生效果的过程，实际上是一个博弈的过程。市场主体会对政策进行理性预期，并对可能损害自身利益的政策采取防范措施，即上有政策，下有对策，使公共政策效率降低或落空。但政府公信力降低更主要的是主观因素造成的，如朝令夕改、寻租、与民争利、缺乏民主、不依法行政，以及为民众提供公共物品能力和效率低下，使得公共政策得不到民众信任，妨碍公众与政府的合作效率，增加整个社会的交易成本，导致政府公共政策效率低下。

（四）寻租造成的政府失灵

垄断导致寻租，寻租导致腐败。政府利用垄断性行政权力和法律手段干预市场，获利的人乐意用较低的贿赂成本获得较高的收益和超额利润。在寻租活动中，政府并非一个被动的被利用的角色，麦克切斯内就提出“政治创租”和“抽租”问题。前者指政府官员利用行政干预的办法来增加私人企业的利润，人为创造租，诱使私人企业向他们行贿作为得到这种租的条件。后者指政府官员故意提出某项会使私人企业利益受损的政策作为威胁，迫使私人企业割舍一部分既得利益与政府官员分享。在垄断的角逐中，一些活动家致力于实施某种限制——寻租，也有一些活动家致力于反对实施这种限制——避租。寻租、设租、避租活动中不仅耗尽人们的才智，而且把费用强加给社会的其他人群，从而阻碍了经济发展。垄断造成一重损失，角逐垄断权又造成另一重损失。非生产性的寻租使个人收益最大化，但却是社会资源的浪费，导致政府官员的行为扭曲。政府官员为了特殊利益争夺权力，破坏公平的竞争秩序，导致整个经济效率、政府效率和全社会福利损失，最终导致政府失败。

总之，由于政府自身的局限性和外部因素对政府约束无效，政府在纠正市场失灵时引起了效率和福利损失。用沃尔夫的话说，在市场“看不见的手”无法使私人的不良行为变为符合公共利益行为的地方，可能也很难构造“看得见的手”去实现这一任务。

政府在调控经济的过程中所固有的缺陷导致“政府失灵”。

第一，政府的组织结构不利于信息的传导，造成“政府失灵”。政府的机构设置是“金字塔”式结构，以适应“政出一门”和领导负责制的组织原则。然而正是这种结构，严重阻碍了经济运行中各种信息的及时传输和政令的及时下达。市场运行中，各种资讯瞬息万变，政府在对市场进行宏观调控的过程中，必须掌握及时准确的信息才能做出正确的决策。然而，市场中的各种信息通过各级机关层层审批最后递交到决策者手里，需要一个漫长的过程。而这时信息的准确度，在复杂多变的市场环境中已经大打折扣；同时，政府决策者，通过各级机构把自己的决策落实到经济运行的问题环节，中间也需要一个复杂的程序。“从上至下的决策信息传输途径使得一项政策并不能及时地发挥作用。

第二，政府的“超然”地位，使其丧失了经济调控的有效性，导致了“政府失灵”。政府进行宏观调控的过程，是站在市场之上的，他并没有直接深入市场中对出现混乱的环节进行调控，而是通过财政政策、货币政策、福利政策和再分配政策等手段对整个国民经济肌体进行间接调控。通过政策的持久效果和扫除各种外部障碍来诱导国民经济走向正规。然而，政府对于调控的力度和幅度，以及调控的时间的把握却是非常困难的。往往出现调控力度过大或过小的问题而影响经济的发展。同时，由于政府独立于市场之外，并没有直接参加到经济运行之中，它对于经济运行状况的敏感程度就会相应减弱，不利于政府及时发现其中的问题，这就从一个方面决定了政府很难提出有效的具有前瞻性的指导意见，因此政府的调控多是事后调控，造成了资源的极大浪费，也给调控增加了难度，同时，也增加了政府公共政策失败的可能性。“决策规则的自身缺陷，加上信息的不完全，导致政府活动在干预市场经济时存在的无效性是必然的。

第三，政府行政属性成为“政府失灵”的固有原因。政府属于行政机构，而并非纯粹的经济组织，它的活动原则和机构构成必然要适应处理大量行政事务的需要，而并非仅仅为了适应经济调控的职能。这种行政化作风也必然会渗透到政府管理经济的活动中，例如，行政审批的低效率，日常工作的程式化缺少灵活性，以及处理问题时层层请示的制度等。这些工作方式是在日常行政事务的处理中逐步形成的，然而却与经济活动高效、及时的要求相背离。在经济管理工作中，政府机构的这种工作方式，易导致低效率和滞后性等一系列问题，使政府调控行为丧失时效性。此外，虽然各国都把管理经济作为政府的重要职能，且其重要性在不断的提升，然而政府不可能把全部精力与财力都集中于经济管理上。与经济运行的持续性相比，其每次的调控行为必然是短期的和间接的，因此，政府首要关心的是调控的眼前效果，而对于调控行为长期的以及隐性的影响，政府却没有精力去评估。直到某项政策的负面影响集中发挥作用，政府才会反思其最初的正确性。这也成为“政府失灵”的一个重要原因。

市场失灵的存在是国家干预的前提，但有些市场失灵是政府干预难以修补的，勉强干预势必“政府失灵”。这倒不如通过进一步完善市场机制来克服这些缺陷。政府干预从本质讲也是一种经济行为，只有当其收益高于成本时才是合理的。政府的规模、职能应严格限制在经济合理的范围内。

政府失灵问题由来已久，对其所进行的研究可能在更早的文献中已经出现过，甚至在与亚当·斯密同时代的学者也可能曾做过相关的阐述，只是没有人对其进行系统的研究。到上世纪70年代，随着西方社会滞胀现象的出现，政府失灵开始凸显为西方经济学和政治学研究的焦点问题，相关的理论研究也开始系统化并且日渐成熟起来。诸多公共选择和公共政策学者及部分发展经济学家在这一领域中做出了巨大的贡献。他们的研究各有其独到之处，但不可否认也存在一些问题，受到学界的诟病。批评主要集中于他们所采用的方法论方面，认为个体主义方法论本身就具有较大的局限性，过于简单化，有还原论的嫌疑。尤其是公共选择和公共政策学者，他们采用的“经济人”假设对政府失灵虽有较强的解释力，但却难以与事实完全相符。