产业组织是指同一产业内部各企业间在进行经济活动时所形成的相互联系及其组合形式。因各产业及企业间相互联系机制和形式的不同，对资源利用效率及产出效益都有直接的影响，因而利用经济政策改善产业组织，实现产业组织的合理化，并借此达到资源有效利用，收益公平分配等经济政策一般目标，便成为产业组织政策的首要任务。

所谓产业组织政策，也便是政府为实现这一目标而对某一产业或企业采取的鼓励或限制性的政策措施。同时，因一般认为良好产业组织的形成需以市场结构合理、竞争适度为条件，因而，产业组织政策也被称为“禁止垄断政策”或“促进竞争政策”。

1、从政策导向角度看，各国已有的产业组织政策通常分为两类。 一是竞争促进政策：鼓励竞争、限制垄断，主要有反垄断政策或反托拉斯政策、反不正当竞争行为政策及中小企业政策等，它着眼于维持正常的市场秩序；二是产业合理化政策：主要适用于自然垄断产业鼓励专业化和规模经济，它着眼于限制过度竞争，直接表现为政府的规制政策。

2、从政策对象看，产业组织政策可分为市场结构控制政策和市场行为控制政策两类。

市场结构控制政策是从市场结构方面禁止或限制垄断的政策，如控制市场集中度、降低市场进入壁垒等。市场行为控制政策是从市场行为角度防范或制止限制竞争和不公正交易行为的发生，以及诈骗、行贿等不道德商业行为的发生。

产业组织政策的主要内容可分为两方面：

1、充分利用规模经济

规模经济是指产品产量处在适度规模时因单位产品费用水平相对下降而获得的经济利益，是生产的社会化和专业化的结果。这种规模经济的形成，靠市场虽也可渐次获得，但毕竟耗费时日。要加速企业生产的专业化发展，建立大批量生产的组织体系，只有动用经济政策的力量，对经济规模的形成适时引导，才能实现对规模经济利益的取得。

2、促进有效竞争

有效竞争是指企业间通过提高质量、降低价格、提供优质服务等正当竞争手段而进行的有利于增进社会福利的竞争，是相对于无效竞争而言的。虽都是竞争，但这两种竞争结果却是截然不同的。一个是对社会经济利益提高的促进，一个却是对社会资源的空耗。产业组织政策的实施，便是要限制无效竞争，促进有效竞争，从组织上保证资源的充分利用。

产业组织的一般目标是维护市场的有效竞争，以提高产业内部的资源配置效率。有效竞争是指产业组织处于既能够保持产业内部各企业之间的适度竞争，又能获得规模经济的效益，即可以兼容竞争活力和规模经济效益的竞争。

企业达到并有效利用经济规模，市场供应主要有达到经济规模的企业承担； 从长期看，各产业的资本利润率比较均等； 较快的技术进步； 不存在过多的销售费用； 产品的质量和服务水平较高，并具有多样性 ； 能有效利用资源。

尽管市场上卖主数目足以消除单个企业对价格的影响，但要达到符合经济规模的要求； 企业规模比较均等，单个企业不能操纵市场； 不存在人为的企业进入或退出市场的障碍。

企业独立作出价格、产量和营销决策，不存在窜谋； 企业不能使用提高效率以外的方法消除和排挤竞争对手。

利润不高于其他行业从事同样风险程度生产经营活动可以获得的水平； 促销开支和产品差异化程度在适度范围以内； 企业经营具有效率； 企业对技术进步能及时作出反应。

控制市场结构

对各个产业的市场结构变动实行监测、控制和协调，防止不合理市场结构的产生。具体措施包括： 降低市场集中度，依法分割处于垄断地位的企业，降低进入壁垒，减少不合理的产品差异化； 建立企业合并预审制度，对中小企业实行必要的扶植； 在某些产业实行规制政策，防止过度竞争。

调整市场行为

禁止和限制竞争者的共谋、卡特尔及不正当的价格歧视； 对卖方价格、质量实行广泛监督，增强市场信息透明度； 对非法商业行为进行控制和处置。

直接控制市场绩效

对资源分配方面存在市场缺陷的产业，通过政府的干预（如直接投资）弥补市场机制缺陷； 对赢利不多和风险较大的重大技术开发项目提供资金援助； 增加教育、科研和技术推广的公共投资；禁止滥用稀缺资源。

提高产业竞争力的两种基本政策取向

在如何提高本国产业的国际竞争力这一问题上，存在两种不同的基本政策取向：一是以保护、扶植为特征的产业政策，一是以鼓励竞争、反对垄断为主旨的竞争政策。尽管从增强产业竞争力、调整产业结构和推动经济增长等政策目标看，二者有着共同之处；但是，无论是在理论依据还是在政策手段上，它们都存在重大的差别。

产业保护与扶植政策以经济后起国家的“市场残缺”和“后发优势”为理论依据。市场经济在欧美等国经过百年的发展日渐完善、成熟，但在这一过程中，市场机制的缺陷也不断展露出来，像公共产品、外部性、垄断、分配不公、宏观经济失衡等种种市场失灵现象逐渐为人们所认识。产业保护与扶植政策的倡导者认为，在世界经济发展的进程中，后起国家不仅面临着市场经济国家共有的市场失灵问题，而且还存在后起国家所特有的市场残缺问题，也即，后进国家的市场经济运行由于缺乏相应的制度体系作为支撑，从而导致市场机制不能稳健运行。不同于各种市场失灵现象，市场残缺的问题主要表现在：国民经济中市场化程度低，市场机制无法充分发挥作用；市场主体发育不完全，其结构和行为往往是扭曲的；市场体系不完整，商品市场与要素市场割裂，要素市场发展缓慢；市场信息经常阻滞与失真，难以为决策提供有效信息；最为严重的是，后进国家往往不具备市场运行的法律制度框架，市场中正常的交易活动和信用行为得不到应有的保护。市场残缺问题的存在，决定着后进国家在实行赶超战略和实现工业化的道路上必须另辟蹊径。

“后发优势”是产业保护与扶植政策的另一种理论依据。在发展理论中，发展中国家的后发优势主要指产业结构演变的规律性所产生的可模仿性。相对于先进国家来说，后进国家的产业水平一般处于较低的层次上，这样，后进国家就可以向先进国家引进、学习并模仿已有的知识与经验积累，这不仅在技术方面，而且也在制度方面。凭借这种后发优势，后进国家可以少走弯路，大大缩短工业化所需的时间，尽快赶超工业发达国家的经济水平。

由于不是依靠市场经济的自然演进来实现产业结构的升级和产业组织竞争力的提高，因此，以产业保护与扶植作为基本政策取向的后进国家都十分强调政府在产业经济发展中的主导作用。政府一方面强制性地移植市场制度，培育市场主体，以克服市场残缺；另一方面则依据产业结构的演进规律，选择、确立战略性的、具有“后向联系”和“前向联系”效应的主导产业部门，通过运用财政、金融、管制等政策手段，大力予以政策上的倾斜，保护和扶植其发展，以促进产业竞争力的提高，推动产业结构高度化，带动经济增长。

推行产业保护与扶植政策，提高产业竞争力的思路如下：“市场残缺”与“后发优势”→政府对产业发展的强干预→倾斜式的产业发展策略→旨在保护、扶植特定产业发展的政策设计→提高产业竞争力。

产业组织政策

竞争政策是政府为维护市场经济的有效竞争而确立的经济政策与法律体系的总和，它以“市场有效”和“政府失灵”为理念，倡导经济的自由民主化，借助有效的法律框架和实施机制，创造公平、透明的经济环境，促进竞争，限制垄断。西方国家一般实行竞争政策，他们坚信，充分竞争的市场经济能够在自发运行的基础上，仅仅依靠自身的力量，达到资源的有效配置状态。尽管在特定的场合或领域，存在着所谓的“市场失灵”现象，这需要依靠政府的力量加以克服和矫正。然而，由于政府机构的运作容易陷入低效率境地，加上政府机构固有的自我繁殖性，政府对经济的介入和干预经常也会带来负面效应，使市场经济的效率受到损害。因此，市场经济的运行固然离不开政府的参与，但应当对“政府失灵”保持足够的警惕，要让市场机制延伸到它所能有效运作的最大空间。 从促进产业竞争力的角度看，竞争政策本身并不指向特定的产业，更不为特定产业的发展提供保护或扶植，它的目标指向是由各种原因不断衍生出来的对市场竞争秩序的侵蚀和破坏因素。削弱和排除来自各个方面的对竞争秩序的冲击，为置身于市场经济的各种参与主体创造公平、透明的经济环境，构成推行竞争政策的最高宗旨。

那么，在缺乏政府推动的情况下，产业竞争力提高的动力又来自何方呢？源于市场，源于竞争。竞争政策的倡导者认为，在一个供求双方都存在足够数量的独立参与者的竞争性市场上，每个参与者为了能够在相互争夺中成交，需要向来自另一方的伙伴提供优惠条件，包括低于同一方的竞争价格，优惠的支付条件和供给条件，优异的产品质量和售后服务等等，而产品和技术的创新则是当事者最重要的竞争策略。因此，竞争性的市场提供了激励产品和技术创新的动力，从而为各种新的想法、新的技术、新的组织、新的管理方法提供了演练场和试验地，一旦技术与组织创新获得成功，就能够在市场上赢得丰厚的回报，与此同时，一个个富有生机活力的企业就会在市场竞争中逐渐成长和壮大起来，而产业竞争力也因之而得以进一步的提升。因此，竞争性的市场本身虽不直接青睐于哪个产业，却能够依靠自身的力量，为产业竞争力的提高提供一个足够有力的支持环境。

由此，推行竞争政策，促进产业竞争力的思路如下：“市场有效”与“政府失灵”→政府对产业发展的弱干预→自然演进式的产业发展策略→旨在为国内产业发展创造透明、公平的经济环境的政策设计→提高产业竞争力

产业保护与扶植政策的有效性及其内在缺陷

产业保护与扶植政策是国家主动运用各种政策工具，采取重点生产方式，实行社会现有资源的重点配置。它一方面根据产业演进趋势，规划产业结构高度化目标和发展序列，选择和确立对国民经济发展和产业结构高级化具有较大关联效应的主导产业部门，通过政府的经济计划、经济立法、经济措施扶植战略产业的成长，实现产业结构升级，带动整个经济起飞；另一方面则出于对决策者的水平限制和国际经济环境的不稳定性等方面的考虑，通过建立富有活力的企业制度和具有灵活性的市场结构来弥补产业结构政策的缺陷，促进产业结构自我调整功能的形成。一旦政府因结构调整进行重点投资时，民间投资就可以通过市场机制的作用来带动，从而促进产业结构调整和产业组织竞争力的提高。同时，由于市场的残缺，仅仅依靠市场竞争形成规模经济的时间往往过于缓慢，因此通过促进集中的产业组织政策有可能缩短这一过程，从而也能缩短后进国家实现赶超先进国家的目标。因此，成功的产业政策实践一般是在立足市场机制的基础性作用的前提下，强调政府在产业结构升级和产业国际竞争力提高中的主导作用，并且在实施产业结构政策的同时，实施产业组织政策。 应当说，在国内市场残缺、民族产业的国际竞争力不足，以及国际经济环境动荡不安的情况下，如果能够对产业保护与扶植政策恰当地加以运用，能够起到弥补市场失灵与市场残缺，提高资源的配置效率；保护和扶植新兴、幼稚和重要的民族产业，发挥后发优势，增强产业竞争力；防止经济震荡，保持社会经济稳定发展等多方面的作用。事实上，正是凭借独树一帜的产业保护与扶植政策的有效运用，日本经济才能在20世纪60、70年代获得高速增长，一跃成为世界第二大经济强国；而效仿日本产业政策实践的韩国经济，从20世纪60年代开始起步，经过30多年的超常规发展，创造了所谓的“汉江奇迹”，1995年GDP排名世界第11位，并拥有三星、现代、大宇等一批人们耳熟能详的国际性大企业集团。

日、韩等国的成功实践表明，在一定时期和一定条件下，产业保护与扶植政策的有效性是可以得到保证的。然而，1991以后，日本经济陷入了战后首次的长期萧条和回升乏力的境地，而韩国也与日本一道，从1997年末起先后被卷入亚洲金融危机之中，一些享誉世界的重量级企业集团在此过程中纷纷落马，经济复兴之日至今依然遥遥无期。人们在反思：过去因创造了经济奇迹而大行其道的产业保护与扶植政策，为什么会成为今天危机的诱因？

首先，正确进行产业规划，尤其是确立对产业结构高度化具有关键作用的主导产业，是产业保护与扶植政策的重中之重，不能有所偏差。总体说来，在实现工业化的赶超阶段，由于一方面可以通过学习、研究和把握先进国家已有的产业结构演变规律进行战略产业的抉择，做出正确产业规划的机率较大；另一方面因经济发展初期投资项目之间的互补性较强，即便事后发现最初的政策并不准确，仍有改进的可能；因此，只要政府具备相应的能力，并且能够广泛听取企业和专家的意见，对主导产业的正确认定和把握是比较有保证的。但是，在工业化赶超任务完成之后，在激烈竞争的国际经济环境中，技术前景和市场机会变得越来越不确定，出现了不同企业之间产品相互替代、资源相互竞争的情况，在此情况下，政府要对主导产业做出正确的判断和选择是相当困难的。尽管自20世纪70年代起，日本就和美国展开了信息通讯技术的较量，但是日本政府直到80年代末期还没有深刻意识到随之而来的IT革命对世界经济的影响，而是在电子技术和新材料发展处于领先地位，汽车、家电、计算机等出口优势明显的情况下，把战略重心放在扩大内需、扩充公共投资上，并在经济形势尚好的情况下，实施超低利率，诱使大量资金投入到土地和股票市场，从而导致了90年代泡沫经济的崩溃，其时，美国却以IT革命的洪流创造了连续10年之久的低通胀增长的新经济。

第二，以产业保护与扶植作为提高产业竞争力的基本政策取向，往往强调社会资源向特定产业的政策倾斜，这必然导致国家对产业的强干预，在此情况下，一支有能力监督经济行为而又独立于政治干预之外的高质量公务员是至关重要的，因为它是廉洁、高效政府的基础，是实现正确的强政府干预的必要前提。但是，在政府长期控制社会经济主要的资源配置权力的条件下，公务员要始终保持廉洁是相当困难的，对产业经济活动的强政府干预往往演化成政府腐败的温床。日本号称有一支高素质的公务员队伍，但是，政府官员的经济丑闻却一直不断。在亚洲金融风波中，大藏省金融检查部官员的违法事件被揭发，说明日本一些重要企业集团破产倒闭是与政府管理部门长期以来营私舞弊、监管不力存在着密切联系。

第三，产业保护与扶植政策的强化必然导致竞争政策的弱化，并且极易衍生出市场竞争的大敌——行政垄断。竞争政策倡导对不同的企业和产业部门提供一视同仁的政策服务，而产业保护与扶植政策侧重于对不同企业不同行业采取差别对待的政策，使它们在竞争中处于不同的地位；尽管二者可以在某些场合起到互相补充和相互促进的作用，但是在多数情况下，它们之间的兼容性是较差的。从日本竞争政策的实践看，尽管日本在战后不久(1947年)就在美国经济顾问的直接参与下，制订了一部类似美国反托拉斯法的竞争政策法规，即《关于禁止私人垄断和保护公平交易的法案》(简称《禁止垄断法》)；但在战后日本经济发展的大部分时间里，《禁止垄断法》所确立的竞争政策原则，并没有得到认真的实施。由于产业保护与扶植政策在战后历届政府的经济政策体系中始终居于核心地位，因此在产业政策与竞争政策的冲突中，产业政策总是处于上风，而竞争政策则长期受到了冷遇。

此外，由于产业保护与扶植政策的立论是，如果缺乏政府直接的或间接的财政、金融支持，企业就不能有效地进行技术改造、产品开发和结构调整，从而会影响到企业的长远发展，并最终削弱一国的国际竞争力。这就难免使企业必须为争夺有限的资源而与政府紧密联系在一起。同时，产业保护与扶植政策的鼓吹者认为：适当的集中和垄断，可以创造出规模经济的效率，而大企业垄断在国际竞争中具有天然的优势，这对提高一国经济的国际竞争力有益而无害。这样，当政治权力与市场势力联系在一起时，就催生出市场竞争的大敌——行政垄断。

第四，产业保护与扶植政策的制订与实施以相对独立、封闭的国民经济体系作为自己的逻辑起点，这与全球经济与贸易自由化的发展趋势格格不入。为了促进国内主导产业的非常规式发展，政府不仅要在资金、技术、人员等方面给企业以支持，而且还要为企业的产品的销售提供或创造市场。这一方面要保护同类产品或替代产品的国内市场免受外来的干扰，而且要为本国企业的产品在国际市场上的立足创造条件，保护与扶植民族产业发展的需要很自然就会导致一系列关税和非关税壁垒的设置。可见，以相对独立、封闭的国民经济体系为逻辑起点的产业政策的制订与实施，其结果难免要走向贸易保护主义。由此，在民族产业的国际竞争力得以提升的同时，其在国际市场上的摩擦与冲突也变得愈益激烈。事实上，有关日本、韩国与其他发达国家或新兴工业化国家之间发生贸易争端的事例，我们都是时有耳闻的了。

综上分析，在相对独立封闭的民族经济体系条件下，运用财政、金融、管制等手段，以产业保护与扶植作为基本政策取向，通过在资源配置上对主导产业的强制倾斜，在一定时期是有利于加速工业化进程的。但是在完成初步工业化以后，尤其是随着国内外经济运行环境的变化，这种非均衡的政策模式将逐步丧失效率，尤其是难以适应经济信息化和全球化的要求。