公共行政指国家行政机构依法管理社会公共事务的有效活动。这一定义的含义包括： 首先，公共行政是一种活动，这一活动的主体是国家行政机构，即通常所说的政府或者行政当局，不包括立法和司法机构。 其次，这一活动的客体是社会公共事务，与管理社会公共事务的主体相应的必然是具有社会公共权威的机构，而这一机构在现代社会中非政府莫属。 第三，作为一种活动，它必须依法举行，而且必须是有效的。有效包含两层含义，即有效性和效率。

公共行政的主体是以国家行政机关为主的公共管理组织。立法机关与司法机关不属于公共行政的主体。公共管理组织除国家行政机关外,还有依法成立的、具有一定行政权的独立行政机构和法定组织。

国家行政机关是依法成立的公共行政机关,由不同的层级组成,包括中央政府和地方各级政府。政府的不同层级构成不同的公共行政的主体，发挥不同的政府作用。一般而言，中央政府负责全国性公共产品的提供，如国防、外交、货币、银行、全国铁路、国道等全国性的公共事务；而地方政府则负责地方性公共产品的提供，如地方铁道公路、地方基础设施、地方医疗与教育等地方性公共事务。我国居民委员会和村民委员会是基层性群众自治组织，负责本居住地区的公共产品的提供，如人民调解、治安保卫和公共卫生等。

从名义上享有公共行政权力和具体行使公共行政权力的角度分析，国家行政管理的主体又可以分为四种：

1、政府（包括中央政府和地方政府）。

2、政府各行政机关。政府各行政机关的公共行政权力是通过法律规定以及在法律规定下的政府内部授权获得。

3、独立行政机构。

4、授权和委托型行政主体。

公共行政的客体即公共行政的对象，也就是公共事务。公共事务依其范围的大小可分为国家事务、共同事务、地方事务和公民事务。

在市场经济条件下，公共行政的主要责任是生产和提供公共产品。政府的公共产品体系构成政府所管理公共事务的范围，包括经济类公共产品，政治类公共产品，社会类公共产品，科技、教育与文化类公共产品。

国家公共行政管理客体包括行政机关内部事务和社会公共事务。特别是政府通过行使公共行政权，对社会公共事务进行管理，由此与社会生活中的几乎一切行为主体发生行政、法律关系。在通常情况下，所谓社会行为主体是指具有法人和自然人的资格和地位、且具有移动行为能力的公民、公民团体、社会组织。政府的行政行为是影响乃至决定它们社会生存条件的最重要的因素之一。概括地说，国家公共行政管理的外部客体大致可以分为以下六类：

1、经济性组织，包括制造业、服务业、金融业、科技业和其他一切以营利为目的的组织。

2、社会性组织，包括教会、社区团体、群众团体等一切以非营利为目的的组织。

3、政治性组织，包括正当和一切以政权或政治性权力为目的的组织。

4、教科文组织，包括学校、科学研究单位和各种文化团体。

5、新闻性组织，包括报社、新闻社、电台、电视台等一切新闻传播媒介组织。

6、公民，是政府公共行政管理的最大量的行为对象。在对公民实施公共行政管理方面，政府可能采用的行政手段是多种多样的。

公共产品是和私人产品相对而言的，是指产品和劳动的利益由社会成员共同享有。它与私人产品能够加以分割并且提供给不同的个人是根本不同的。公共产品同时具有非排他性和非竞争性两个基本特征。

公共产品的范围十分广泛，从政治、法律、国防、治安、政府行政管理、大中型水利设施，到城市规划、公共道路、环境治理、环境卫生、防病防疫、天气预报、科学研究以及铁路、城市公共交通设施、广播、电视、教育以及抗旱、防洪等，都属于公共产品的范围。

政府提供公共产品的基本方式是服务，无论是公安、法律、政府行政管理，还是教育、卫生等都是服务。

社会公平有三个不同的标准：第一是贡献标准，第二是需求标准，第三是机会均等标准。

政府发挥着为社会和市场提供必要的法律和制度的作用。管制意味着政府以法律方式对社会发展和市场运行进行规范。管制可以是经济方面也可以是社会方面的。

市场的局限性和市场失灵使得政府管制成为必要。政府针对市场失灵的现象，设计出相应的制度来约束和规范经济主体的行为，以保证整个社会经济规范有序的运行。这些管制内容主要包括：（1）公益事业政策方面的管制；（2）保护消费者权益、信息公开、保护知识产权方面的管制；（3）针对外部不经济问题的管制；（4）针对非价值物品的管制；（5）财税、金融政策方面的管制；（6）社会福利和社会保障制度方面的管制；（7）民商法及反不正当竞争法方面的管制；（8）产业政策和振兴科技政策方面的管制；（9）保护环境、土地及自然资源、劳动保护等方面的管制。

政府宏观调控的主要目标是：（1）充分就业。是指非自愿失业者都能够就业。（2）稳定物价。是指一般价格水平的稳定。(3)经济持续均衡增长。（4）国际收支平衡。（5）收入公平分配，保障最低生活需要。（6）控制人口。（7）保护和改善生态环境。（8）合理配置资源。（9）控制外部性。

现代公共行政是在一些原则的指导下进行的，这些原则是：

依法行政是依法治国的一个核心内容。

服务原则除了涉及一种意识之外，还涉及政府行为的两个方面，即反应和质量。

这里的效率包含两层意思：一是政府活动的有效性，二是政府活动追求的目标是以尽可能少的投入取得尽可能大的产出。

责任原则有两层含义：一是政府的行为对社会大众负责，一个轻率的鲁莽的不计后果的政府注定会给社会带来灾难。二是政府对自己的行为负责，对自身的失职、失误承担相应的责任。

（一）西方的公共行政理论

1.古典学派，也称程序学派和制度学派

古典学派有三位重要的代表人物。首先被称为程序学派创始人的法国人亨利.法约尔。他的贡献在于首先提出了管理有五大功能，即计划组织指挥协调和控制。其次，他提出了著名的14项管理原则。再者，他提出了著名的“法约尔跳板”原理。

德国社会学家马克斯.韦伯是古典学派的又一位重要代表人物。他第一次比较系统地论述了官僚制度的特征，并分析它在西欧工业社会中的作用。

第三位代表人物是科学管理的创始人泰勒。他的科学管理思想及管理主义对管理理论与实践产生的影响是首屈一指的。

2.行为学派

该学派经历了一个从“人际关系”到人类行为科学的发展过程。

3.决策学派

西蒙在20世纪40年代出版的《行政行为：行政组织中决策程序的研究》一书开创了对决策的研究。西蒙认为“管理就是决策”。

另一个有影响的决策理论是林德布罗姆的渐进决策理论。

4.系统学派

切斯特巴.纳德是第一个把组织看作是一个社会系统的理论家。

5.经济学的贡献

20世纪80年代和90年代，经济学中的公共选择理论和新制度经济理论对西方的公共行政产生了极为重要的影响。

西方一些主要国家尤其自20世纪80年代以来进行了大刀阔斧的改革。这一以新公共管理名义出现的公共行政改革，有以下几方面特征：（1）将注意力集中于取得结果和管理者的个人责任；（2）以市场运作方式消解官僚组织的弊端；（3）引入私人部门的管理方法；（4）政府的某些功能通过市场的测试而承包出去；（5）把公众视为公共管理机构的客户；(6)在资源使用中强调削减直接成本；（7）在公共部门中引入更多的竞争。

（二）转型时期的中国行政

中国公共行政自1949年中华人民共和国成立，经历了一个从传统向现代转变的过程，转变的基础是经济体制从原来的计划经济转向市场经济。这一转变导致了许多方面的变化。首先是政府与人民关系的变化。其次是政府职能和角色的变化。最后是政府观念的变化。在整个转型时期，中国的公共行政必须处理好以下几个问题。

1.政府定位问题

政府的定位问题涉及它扮演的角色及其运作方式。

2.政府官员问题

官员的问题在相当大的程度上决定着中国政府的命运。

3.制度建设和创新问题

制度建设和创新在组织结构、领导体制、运作程序和非人格管理方面显得尤为重要。

4.依法行政问题

转型时期中国公共管理如何在运作中摆脱人格化管理，仍然是法制建设面临的一个问题。

5.观念更新问题

市场体制的确立以及世界范围内一种新的经济社会形态的出现，要求中国的公共行政有一种全新的思维，这首先要求进行观念的更新。其次要有世界眼光。

（三）知识经济社会与公共行政

知识经济社会的到来使公共行政呈现如下的变化：

1.从等级行政向网络行政的发展。网络行政首先使得命令、指示、信息等不必完全通过等级进行传递，网络的传递方式既迅速且面广。其次，网络行政的公开度将得到极大的提高。

2.从精英行政向大众自治发展。精英的“黑箱式”操作将逐渐为公众参与的运作所取代，这是一个社会最终走向民主的必然要求。

3.从官僚式行政向企业式运作的发展。

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