利害关系人，是指对于诉讼标的有直接或间接利害关系的人。直接利害关系人有权向法院起诉或可能被提起诉讼。间接的利害关系人对当事人之间的诉讼标的没有直接的利害关系，但当事人一方的败诉可能使自己遭受不利后果时，可以参加到诉讼中辅助一方当事人进行诉讼。

利害关系人一般认为是权益受到行政行为侵害的直接当事人。

“法律上利害关系”是公民、法人或其他组织的合法权益与行政行为之间存在的一种因果关系，所以，从合法权益、行政行为及其两者之间的因果关系这三个维度来探讨“法律上利害关系”的构成是较合乎逻辑的研究进路。本文试图在已有研究成果的基础上，从法社会学的视角重新认识和界定合法权益、行政行为及两者之间的因果关系，构筑起“法律上利害关系”的判定标准。

合法权益的内涵

合法权益的存在是其受具体行政行为影响，并进而可能形成“法律上利害关系”的前提，所以，判断“法律上利害关系”之构成首先必须恰当地界定合法权益的具体内涵。对合法权益这一概念应作何种理解呢？时下理论界比较一致地认为，所谓的合法只是受害者的一种主观认识，并不必然要求客观的存在。但是，权益又指什么呢？

国内学者对待权益这一法律概念有以下四种不同的态度：

（1）束缚于行政诉讼法的明文规定，从外延出发将权益圈定于人身权、财产权及法律、法规明确规定的其它权利，不对权益之内涵作进一步阐释；

（2）将权益理解为法定权利和单纯事实性利益之和，其实质是主张单纯事实性利益标准；

（3）把权益作为一个元概念来使用，不再对其作任何阐述；

（4）认为所谓法律上的利害关系是指权利义务受影响，从而间接地暗示权益应理解为权利。

对上述各种不同的诠释进行筛选或对权益概念形成一种新的理解之前，不妨先对英美日等国的相应制度与理论稍作掠影，以免武断地作出非此即彼的“印象式”判断。

行政行为的界定

“法律上利害关系”的第二个构成要件是影响合法权益的行政行为，因为行政行为是使合法权益受影响，并进而可能构成“法律上利害关系”的唯一“推动力”。那么，对于作为形成“法律上利害关系”唯一“推动力”的行政行为应作怎样的界定呢？因为“法律上利害关系”之构成便意味着利害关系人的原告资格，所以，作为形成“法律上利害关系”之唯一“推动力”的行政行为必须是可诉的行政行为，否则具有原告资格者向法院提起的诉讼便会失去其诉讼标的。

根据我国行政法学的一般原理，对行政行为可以作这样两个层次的划分：一是基于行政行为的过程性，可将行政行为划分为中间性的不成熟行政行为和最终的成熟行政行为；二是基于行为适用范围的不同，最终的成熟行政行为可划分为具体行政行为与抽象行政行为。一个可诉的行政行为，首先，必须是最终的成熟行政行为，除非法律有例外规定。之所以可诉的行政行为必须是最终成熟的，是因为行政诉讼较之民事诉讼、刑事诉讼有其特殊性。民事诉讼和刑事诉讼所体现的仅是司法权对民事纠纷的裁判和对犯罪行为刑事责任的追究；但是，在行政诉讼中却体现出两种国家权力即行政权与司法权之间的直接对峙与制约。行政诉讼场域中两种权力的直接对峙是其它两类诉讼所不具有的，而且就是这一特征决定了作为行政诉讼之标的的行政行为必须是最终成熟的，因为一种权力对另一种权力的监督与制约不能打断被监督权力之行使的程序，所谓的监督制约不能是代替行使，否则便会有违既定的国家机关权力分工之嫌。其次，一个可诉的行政行为必须是具体行政行为，因为法院对抽象行政行为没有审判管辖权。尽管将抽象行政行为纳入行政诉讼范围有其必要性和可行性，而且也可能是将来行政诉讼受案范围扩张的对象，但是司法救济而言，只有具体的行政行为才是可诉的。综合上述两点，作为形成“法律上利害关系”之唯一“推动力”的行政行为只能定位于一个成熟的具体行政行为。

法律上的因果关系

存在公法上的权利和一个成熟的具体行政行为，并不意味着它们之间必定构成“法律上利害关系”；欲构成“法律上利害关系”，两者之间必须存在特定的因果关系。什么是“法律上利害关系”所指称的因果关系，我们又应如何判断呢？

一般意义上因果关系是指一种引起与被引起的关系，是事物之间普遍联系的表现，是一种自然现实。但是，对于法律而言，这种作为纯粹自然现实的因果关系是不存在的，存在的只是作为法律现实的法律上的因果关系，即通过立法或司法活动确认的、作为承担法律责任之基础的、存在于加害行为与加害结果之间的联系。显然，作为“法律上利害关系”构成要件之一的因果关系必定是法律上的因果关系。当然，法律上的因果关系也以作为自然现实的事实上的因果关系为基础，是立法者或法官根据社会一般经验和普遍承认的价值观拟制的结果。

法院于行政诉讼活动中，既审查作为行政诉讼前置问题构成要件之一的法律上因果关系，又须对“客观”上法律上因果关系是否实际成立进行审查。在立案审查阶段法院对法律上因果关系的认定是形式审查；而在立案后的审判活动过程中对法律上因果关系的判定则是实质审查。我们必须对这两种因果关系的审查作出明确的划分，因为这不仅牵涉到可能造成法院重复审查，而且关涉到法院对两种审查结果的不同处置问题。如果形式审查后认定不符合作为前置问题构成要件之一的法律上因果关系，则裁定不予以受理；如果实质审查后认定不成立法律上因果关系，则判决驳回诉讼请求。还有，形式审查只确定法律上因果关系的“质”即是否成立；实质审查不仅要认定法律上因果关系的“质”即是否成立，而且还要认定法律上因果关系的“量”即程度，进而为确定责任比例提供理论指导。

法律上因果关系根据法律规定程度的不同可分为“法律上有明确规定的法律因果关系和法律上没有明确规定的法律因果关系。”法律上有明确规定的法律因果关系是立法者通过立法程序将某类得到人们价值观普遍认同与维护的事实因果关系予以确认的结果；法律上没有明确规定的法律上因果关系是指尚没有被普遍认同或由于立法技术等原因而没有被立法者通过立法程序予以确认的，但又因具有法律上意义并被法院确认的因果关系。前者因有法律的明确规定，所以这类法律上因果关系的认定较为容易，只需判断案件的事实因果关系与法律规定的因果关系的内容是否重合或相近即可；后者因没有法律的明确规定，故需法官在个案中根据法律的原则精神来判断，案件的事实因果关系是否应“升格”为法律上因果关系，并进而在个案中予以确认。关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第13条所列举的几种情况便属于法律上有明确规定的法律上因果关系。本文主要探讨法律上没有明确规定的“法律上利害关系”所指向的法律上因果关系的认定问题。

应怎样认定“法律上利害关系”所指向的法律上因果关系呢？国内学者有两种代表性的观点：一是直接因果关系论即法律上因果关系仅指直接因果关系；二是因果关系论即法律上因果关系除了直接因果关系外还包括间接因果关系。其实，直接因果关系与间接因果关系只是事物之间的两种联系方式，这对哲学范畴是以有无其它因素的介入为标准对事实因果关系进行划分的结果，它们仅表明事物之间的联系在空间与时间上的紧密程度。由此可见，直接因果关系与间接因果关系只是对事物之间联系的两种不同描述，它们本身不包含人类的价值判断因素，即是一种关于事实的知识。不管是直接因果关系还是间接因果关系都是一种纯粹关于事实的知识；而作为承担法律责任之基础的法律上的因果关系却承载着人们普遍认同和维护的价值观，张扬浓厚的伦理道德色彩，带有明显的策略安排和技术处理的痕迹，是一种有关价值的知识。这一“出入”使得直接——间接研究进路本身失去了其“正当性”的根基。正如有位学者所言：“直接原因和间接原因在许多情况下，很难区别原因力。”从直接因果关系和间接因果关系角度来认定法律上因果关系是理论上的一个误区。

行政许可利害关系人可“客观化”为以下几种情形：

相邻权关系中的利害关系人

这是产生利害关系人的主要情形。如：经许可设立的加工型生产企业、资源开发型企业或个体工商户，在经营活动中可能产生噪音、污水、废气、粉尘，对邻人的生产、生活环境带来直接影响。

竞争关系中的利害关系人

某些行政许可依法律、法规或惯例规定有明确数量限制（如旧机动车回收，按照国务院规定一个县只设立一家。），如果实施许可突破了原有的数量规定，那么势必会影响已经获得许可的经营者的利益，因而构成利害关系人。

知识产权关系中的利害关系人

行政许可事项可能对他人知识产权完整性、独占性产生侵害的，如企业名称核准中，与他人商标、专利上使用的名称重复，易让公众产生误认误导的，构成重大利害关系。

契约关系中的利害关系人

契约一方当事人为行政许可申请人，行政许可将改变其契约关系，则他方当事人为利害关系人。如村民公约有明确的规定，在本村范围内不得兴办某类企业，某村民欲取得该类企业的营业许可，则其他村民为利害关系人。

人格权、身份权关系中的利害关系人

如工商广告登记审查中，对可能涉及侵害他人隐私权、肖像权、名誉权和影响企业商誉的许可事项，可能受侵害者应视为利害关系人。

独立的权利主体

利害关系人是相对于行政许可主体、行政许可申请人之外独立的权利主体。利害关系人有着独立的权益、价值取向以及对自身权利的保护要求，同样承担着一定的社会责任和义务。利害关系人可以是公民、法人或其他组织，也可能是一定数量的公民、法人或其他组织。

利害关系人同行政许可行为有内在必然联系

即这一行政许可行为在客观上直接地对权利主体造成实质性的侵害。这种侵害不仅仅表现在可预见状态，也有可能是在许可活动实施以后才会被发现的，并且存在明确的因果关系。

利害关系人受法律保护

利害关系人是由法律赋权依法产生的，是法律保护的对象之一。它不同于一般意义上的公共利益关系人或第三人，必须是同行政许可行为有直接的利害关系人。

利害关系人是随着行政许可行为的产生而产生

体现了它是一种依附性、共生性、从属性关系。也就是只有当某一项行政许可行为产生并实施，利害关系人才会产生。可以说它是行政许可行为的伴生物，同样是受法律保护的。

《行政许可法》是第一次将利害关系人第一法律概念见之于行政法律，并从各方面确立了它在行政许可法律中的法律地位。体现了我国行政法律制度开始重视并保护利害关系人的权益。

《行政许可法》确立了利害关系人的法律地位

利害关系人作为行政主体在对申请人实施行政许可活动中已有法律存在，就是行政主体在实施行政许可中虽然主观上并未指向，但客观上已经存在，或虽然不能预见侵害关系的存在，但事实已经存在。因而，它的存在是与申请人具有相互平等的法律地位。行政许可活动在考虑申请人的要求的同时，行政机关有义务要平等地对待利害关系人，同样有责任要保护利害关系人的利益不受侵犯，使其真正成为行政法律关系主体。

《行政许可法》赋予利害关系人法律救济途径

1.陈述申辩。公民、法人或其他组织，对涉及侵害自己利益关系的行政许可行为可以在事前主动向作出行政许可的机关进行陈述申辩，表明这一行政许可行为，可能对自己的权利、义务造成侵害，请求行政机关不作出或限制条件作出行政许可，以免自身合法权益受损。行政机关应当认真听取，并视情况就申辩内容进行实质性审查。

2.听证。行政机关在作出行政许可行为前认为涉及申请人与他人存在利害关系的，应当告知申请人和利害关系人有要求听证的权利，利害关系人在被告知听证权利之日起5日内，提出听证申请的，行政机关应当在二十日内组织听证。行政机关将根据听证笔录，作出是否同意行政许可的决定。

3.请求撤销行政许可。对行政机关无法预见或故意对利害关系人的利益视而不见，已经作出的行政许可，利害关系人可以请求行政机关撤销该项行政许可，只要符合5个条件（见《行政许可法》六十九条第一款（一）至（五）项）行政机关应当撤销该行政许可。但是，如果该许可涉及公共利益或者相对人的个人利益而未能撤销，那么行政机关应当对利害关系人所遭受的损害程度予以相应补偿。

4.诉讼。由于《行政许可法》从法律上明确了利害关系人的法律地位，因而当行政机关存在违法行政许可行为事实，作为利害关系人有权向人民法院提起行政诉讼以维护自身的权益。

5.赔偿。当行政机关违法实施行政许可，给利害关系人的合法权益造成损害的，应当依照《国家赔偿法》的规定给予赔偿。

中国的《行政许可法》在制定、颁布之时有很多颇具特色的地方，近来，很多学者视告知、听证制度为《行政许可法》的核心制度，同时也指出：告知、听证制度尚不完善，保障听证制度的落实还需要进一步努力，所谓保障与落实是指：告知、听证制度不仅应当具备其应有的形式，更应当承载一定的内在价值，如此才能被称为正当的行政许可制度。

对于正当的行政程序判断标准问题，争论久矣，功利主义分析法学派的先驱边沁以“增进最大多数人的最大幸福”作为“衡量法律的好坏”的标准。这种模式认为：程序的正当性在于结果的有效性，“只要结果好，过程也就是好的，过程的意义在于结果之中”，之后的德沃金对此观点有所修正，但仍是强调工具性重于其内在正义。这种绝对工具主义观过分强调了程序立法的形式，而没能体现对公民权利保护的内在价值，这种思想指导下的程序存在着大量的不正当程序。经济分析法学的代表波斯纳及20世纪70年代的美国联邦最高法院将经济效益作为衡量程序正当性的标准，以各方利益之间的量化比较结果作为判断标准，表面上看，它让程序的正当性变得明确宜于操作，但它所欠缺的仍是正当性往往无法用算式计算。

美国法学家罗伯特．萨斯于1974年首次提出了法律程序的独立价值标准，贝勒斯、马修相继进行了深入地分析与论证，以美国宪法上的“正当法律程序”的内涵为基础，提出正当的法律程序应当是具有正义性的，而正义性就是通过“平等、可预测性、透明性、参与”的程序“使人的尊严获得维护”，这种程序本位主义观彻底地坚持和论证了程序正义的独立性，赋予程序内在价值以全新的意义。但这种理论的缺陷在于将重实体、轻程序的错误推向另一个极端，极易让程序变成繁文缛节而走上形式主义道路，它既可能让当事人的权利受到限制，也有可能让公共利益得不到维护。

程序对于任何一种价值的舍弃，都必须有足够充分的正当理由予以说明，并进而提出，以具备某些基本要素的最低限度的基本程序来保障程序的正义性，所谓基本程序是指面对瞬息万变的社会生活，在程序保障与个案需求之间设立一些最低的标准进行调和，这种最低标准是确保程序正义实现的必要条件。这种最低限度的基本程序，就是我们熟知的自然正义、正当法律程序，对于“最低限度”的认识，学界的分歧也还是有的，二大法系的学者们都对最低限度的要素进行了深入的分析，“三要素说”、“四要素说”、“五要素说”、“六要素说”都表明了“最低限度”的核心是告知、陈述、说明理由，至于在此过程中产生的异议及其解决机制，应当属于后行政程序中的权利救济问题。

《行政许可法》将告知、陈述作为行政机关的义务、公民的权利进行了原则性规定，但对其适用范围及其保障的程度（如是否应说明理由、异议产生的制约）未进一步规定，造成实践中行政机关的自由裁量余地过大，而过于自由的裁量往往造成权利保护的缺失、行政权力的恣意行使。如城市规划行政许可中，公民申请建房许可时，相邻关系人应否被告知？可否提出异议？对提出的异议行政机关应否给予说明？这就关系到建房能否被视为涉及申请人与他人间重大利益关系，实践中，建设规划部门往往不愿进行如此归类而给自己带来过多的麻烦。如国有土地使用权出让许可中，非竞争人（原使用权人）可否提出异议？实践中，挂牌出让公告应当可以解决被告知问题，但原使用权人及其职工（享有划拨土地使用权的单位职工）提出的异议往往不能被视为具有法律效果的陈述予以对待，不能当然的启动告知听证程序，不能产生阻却行政许可进程的法律效果。

正当法律程序所承载的价值理念，推动了西方宪政的发展，成为一条宪法基本原则为世界各国普遍采纳。但这一理念在中国仍停留在理论的层面，并未成为明确的法律原则出现在成文法中，《行政许可法》所设定的告知、陈述制度隐约中折射出正当法律程序的光芒，但仍有一步之遥，这一步就是本文所关注的、有待进一步确立的“最低限度”。愿我们在立法实践、行政实践乃至司法实践中形成良性互动，在正当法律程序的指引下构建起具有中国特色的正当行政许可制度。

作为一部较好体现民主意识的法律，《行政许可法》确立了一些重要的制度和规则，其中告知、听证制度成为一项核心制度，它彰显了公民在行政法律关系中的主体地位，在这些制度和规则中，特别值得关注是对利害关系人的权利保护制度。《行政许可法》第三十六条、第四十七条规定“行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知该利害关系人。”、“行政许可直接涉及申请人与他人间重大利益关系的，利害关系人享有听证的权利”。这里的利害关系通常表现为相邻权、竞争权、环境权。在行政许可的过程中，对非行政相对人所主张的相邻权、竞争权、环境权的保护机制，一般有两种，一是行政机关主动考虑相关因素后，理性的作出决定，另外就是为行政机关设定一定的义务，用义务来保障权利的实现。第一种机制存在的前提是行政机关及其工作人员具有高度的理性，能自觉地、主动地避免错误的发生，但社会常识告诉我们，这只能是美好的愿望。而第二种机制则是理性社会的通常手段，以可能出现错误为前提，为行政机关设定义务的机制，而告知、听证制度就是为行政机关设定预防性机制。