行政督察区为南京国民政府时期省以下县以上的行政分区。行政督察区作为第二级行政区，为虚级，属于准行政区，由行政督察专员公署管理，其行政长官为行政督察专员。行政督察区制度是在《行政督察专员公署暂行条例》颁布后在全国全面推行的一种省以下行政分区制度。

1932年，汪精卫执掌的国民政府行政院公布《行政督察专员暂行条例》，蒋介石控制的“豫鄂皖三省剿总”公布《剿匪区内各省行政督察专员公署组织条例》。通过这两个条例，国民政府建立了省与县之间的行政督察专员制度（本文称这种政治举措为“一制两例”）。1936年，这两个条例被行政院颁行的《行政督察专员公署组织暂行条例》所取代。这种行政督察专员制度，以及对于当时的地方行政、军事、财政运作，对于后来中国共产党在抗战时期、解放战争时期乃至中华人民共和国时期相关制度的建立和运作，都有重大影响。国民政府行政督察专员的“一制两例”、从分到合，虽然仅仅持续4年多，其历史内涵却颇为丰富。

中国自秦代以来的地方行政体制发展，大致经历了从郡、县二级制走向州、郡、县（省、府、县）三级制的过程。每当行政运作因政区幅员大小、机构层次繁简而出现障碍时，多以派出行政督察机构的方式来解决。汉代的刺史、唐代的“道”、宋代的“路”、明代的总督、巡抚，以及明清时期介于省与府（州）之间的“道”，均属于这类机构。一般来说，这种派出性机构最初只构成一个非正式的行政层级（被后人称为“虚级”），但最终往往演变为“实级”。民国初年，袁世凯政府废除了清代的省—道—府—县的虚四级地方政制，实行省—道—县实三级制。由于它削弱了割据军阀的权力，道尹往往被架空，道“并未真正起到行政区划的作用”。1924年，主张地方与中央“均权”的孙中山在《建国大纲》中提出中国地方政制应实行“省—县二级制”，南京国民政府建立后，遵奉“总理遗教”将其写入1931年6月颁行的《中华民国训政时期约法》。

然而，“省—县二级制”在运作中很快就出现了传统性难题，即省级政区辖县数量多，行政不便，也不利于“剿共”的推进。在这种背景下，国民政府推出了行政督察专员制度，于1932年公布了上文提及的两个“条例”。这两个“条例”在一些方面存在重要差异，然而在颁行后的4年时间内却并立而存。

对于这两个“条例”，有学者注意到了它们在专员职权、地位和办事机构等方面存在不同，指出“一制两例”的现象系蒋介石、汪精卫争斗所致。然而，差异的背后究竟蕴含着何种深层意义，它们为何能并立而存，在并存过程中影响力如何消长，以及最终如何走向统一，这些问题迄今尚未受到应有的关注。

1932年8月6日，国民政府行政院公布了《行政督察专员暂行条例》（以下称“行政院条例”），豫鄂皖三省“剿匪”总司令部公布了《剿匪区内各省行政督察专员公署组织条例》（以下称“剿总条例”），规定在各省设行政督察专员以辅助省政府行政。这两个条例都强调这一制度的“临时”“暂行”性质，规定行政督察专员的任用方式与常设行政主官不同，前者为“遴派”“委派”，后者称“任用”；前者使用的印信为木质长方形关防，后者使用正方形铜质印信。清代常设性“额缺官”使用正方形印信，临时性“差委官”使用长方形关防，民国政府沿用了这一制度。然而，这两个“条例”在专员设立的时空范围、派任机关、组织员额、职权和督察方式等方面却完全不同。

首先，关于行政督察专员设置的时空范围，两个条例的规定明显不同。据“行政院条例”，行政督察专员的设立具有时间方面的临时性和地域方面的特殊性。它规定：“省政府在离省会过远地方，因有特种事件发生（如剿匪、清乡等等），得指定某某等县为特种区域，临时设置督察专员……辅助省政府督察该特种区域地方行政。”其名称也与这些特定县份挂钩，称“某某省某某等县行政督察专员”；行政督察专员“于某项特种事件办理完竣时，即撤废之”。反观“剿总条例”，则没有这种关于时空限制的规定，相反，蒋介石在有关呈文中强调，行政督察专员必须普遍设立，“酌划一省为若干区，各设行政督察专员公署”，“不能谓有匪之区或边远之区可设专员，无匪之区或近省之区则可置而不顾”，因为就“吏治腐败、民生凋敝之亟须整饬”而言，所有的地方都无二致。

其次，关于行政督察专员的委派机关和地位、待遇，两个条例的规定也明显不同。“行政院条例”规定行政督察专员由省政府在“各县县长中指定一人兼任”；而“剿总条例”则规定，行政督察专员由“剿总”委派，简任待遇。对于“剿总条例”的这一制度设计，蒋介石解释说：“对于行政督察专员必须隆重其体制，予以简任之待遇，授以监督区内各县县长之大权，故其人决不能就区内现任县长择其一提升加委，致为原与同官同职之县长所轻。”两个条例都有行政督察专员与辖区内县长互兼的规定，但究其实却大不一样。“行政院条例”规定以县长兼专员，县长是其本职；“剿总条例”规定专员由“剿总”委派而兼住在地县长，专员是其本职。这种不同在薪俸上得到了体现。国民政府时期的县长属于荐任官，行政督察专员以县长兼任，“仍支县长原俸”，官俸从220元起叙，最高可叙至370元；而由“剿总”自上委派的专员享受简任官待遇，职阶与省政府厅长相同，官俸从400元起叙，最高可叙至520元。

两个条例对于行政督察专员制度的设计，更重要的不同在于专员的职权。有人指出，“暂行条例，规定专员权限较小，军事区条例则甚大”。

对于行政督察专员职权的总体定位，两个条例一为“督察”，一为“综理”，这具有“纲”的意义。上文述及，按照“行政院条例”的规定，行政督察专员的设置具有临时性和非普遍性，只是在某些“特种事件”发生时“辅助省政府督察该特种区域地方行政”，也就是说，它没有常设行政官员那种直接的行政权，只是对地方行政履行“督察”职能。而“剿总条例”的规定却不同，它规定须在各省划分区域普设、常设“行政督察专员公署”，在“三省剿总”和各省政府的“指挥监督”下“综理辖区内各县市行政及剿匪清乡事宜”。在当时国民政府的制度话语系统中，“综理”一词总是用于对各“实级”政府常设行政机构（或行政主官）职权的整体定位，如省府职权是“综理全省政务”，县府职权是“综理全县政务”。因此，规定以行政督察专员“综理辖区内各县市行政”，实际上赋予了它直接行政（而不是在一旁“督察”）的职权。对于“督察”与“综理”之间的差异，当时已经有人指出：“‘行政院的’专员之职责，恰如行政督察专员的督察身份……‘行营的’专员之职责，因为用了‘综理’二字是已冲破了‘督察’的警戒，似觉‘实过其名’。”

由于总体定位不同，两个条例对于行政督察专员的人事、军事、财政等各项具体职权的规定也不同。

在“省—县二级制”的基本制度下，县长由省府任用，对此两个条例均未作改变。不过，在县长考核方面专员仍可发挥某种重要的影响，它可以将督导、巡视辖县行政事务的结果上报，使之成为对于县长的一种考核，并可以开具事由提出奖惩建议。除此之外，“剿总专员”还被赋予更进一步的权力，可以“停止或撤销”县长的“违法或失当”命令，这意味着县长职务的部分终止；它甚至有权在紧急情况下“先行派员代理”县长，也就是取得了对县长的临时任免权。

在军事权方面，“行政院条例”只是规定行政督察专员在因维持治安需要时，可以节制调遣本区域内各县市的警察保卫团；而“剿总条例”则规定，行政督察专员兼任该区的保安司令，“管辖、指挥该区各县之保安队、保卫团、水陆公安警察队及一切武装自卫之民众组织”，此外还可在大军“剿匪”清乡时，统一指挥正规军“就近指拨兵力一部”。行政督察专员兼任保安司令后，全区军民两政统归主持，有似前清之兵备道，事权已统一”。在秦以后的历史中，以督察监察性派出机构兼领军事，一般会导致它们在行政层级体系中由“虚”转“实”，正式成为一级行政，如汉末部州“刺史知军事”、典领郡兵转为州牧，唐代安史之乱后“道”与方镇合一，等等。

在财权方面，由于行政督察专员公署只是上级政府的派出机构，而不是一级行政，因此“没有本身的财政”，仅由上级政府拨给经费。但两个条例所规定的经费数额却相差极大。“剿总专员”兼住在地县长和本区保安司令，其公署编制为21—25人，经费“除就兼领所在地县府额定开支外”，还有“省库加拨或另行补助”，总额月支5250元。“行政院专员”由现有某县县长兼任，在“县政府内附设办事处”，“于本督察区域流动设置”，定员仅6人，其办公费由本省开支。“行政院条例”中没有关于行政督察专员办事处经费数额的具体规定，但其数额远少于“剿总专员”是可以肯定的。以最初不执行“剿总条例”的苏、浙、赣、冀四省为例，1933年苏省专署经费分三等：1990元、1750元、1500元，浙省专员办事处经费为1068元，赣省专署经费为2070元，冀省专署经费为1200元，虽多于县府，但与“剿总专员”相较，大概只相当于后者的1/3至1/2。

综上所述，“行政院条例”对于行政督察专员制度的规定，基本符合它作为省政府监察性派出机构的定位，而“剿总条例”则否。后者在颁行时特别声明它与法定的“省—县二级”地方政制并不相悖，说“专员所管之职务实如一省中之民政分厅，只系横面之扩张而非纵体之层迭”，且“属暂行政制，然按之省、县自治二级制，固根本不变，即与总理建国大纲之规定，亦依然契合”。然而当时人已经看到，“剿总条例”所规定的“军事区内的专员制度，有普遍性质，有固定组织，有广大权力”，尽管“理论上”被认为“是民政分厅一类的东西”，但实际情况却并非如此；更有人直接指出：“剿总专员”制度无论“如何声明非三级制，非府制的恢复，虽然印信是一颗关防，但事实上行政督察专员公署却俨然为地方行政机关，不过非三级制之中级耳”。

行政督察专员是国民政府1932年创行的一个重要行政制度，而其创行方式，竟然是由两个机构同时颁布内容存在重大差异的条例，且允许它们并行4年之久。对于这种“一制两例”的政治现象，谓之“历史奇葩”也不为过。那么，它的历史背景是什么？对此，时人和后来的一些研究者都曾给出过自己的解释。

有学者认为，国民政府内部的权力斗争是“一制两例”的重要背景。“剿总条例”的颁布机关是鄂豫皖三省“剿总”，其“背后是蒋介石担任委员长的国民政府军事委员会，其意在利用该制的推行，力图将以蒋介石为首的军事委员会的权力扩充至更多的省份”；行政院条例的“颁布机关则是以汪精卫为院长的行政院”，其立意除了避免“使该制不能从根本上破坏孙中山关于地方行政制度实行省、县两级制的遗训”外，还在于要“借此约束和限制蒋介石及其军事委员会在各省扩充权力的势头”。有学者认为，两个条例是分别为因应不同区域的政治需要而制定。如民国时期的学者梁禹九就说，“行政院条例”适用于非“剿匪”区的“普通省份”，而“剿总条例”是“就普通省份现行制度斟酌损益，补偏救弊”；甚至蒋介石本人在创制“剿总条例”时也说，“行政院条例”“创制之精神，系就普通各省情形为因应，对于剿匪省区……似尚未能完全顾到”，因此，必须“专就剿匪省份内”的特别情况另外颁行有关行政督察专员公署的“组织条例”。

侯桂红认为，上述观点都从一定角度反映了历史事实，但忽略了这两个条例表层矛盾之下更为深层的东西。

应该承认，蒋介石创制“剿总条例”模式的行政督察专员制度，背后存在借此扩大自身势力的打算，承载着“斗共”、斗汪、斗地方的“三合一”功用。其在日后的实际推行也可证明这一点，不管是“有匪、无匪、边远、近省”地带，中央“剿匪”大军每至一省即在该省推行“剿总条例”，普设专员，由“剿总”或行营委派，高配其编制员额并补贴经费。如1935年1月中央军“追剿”入贵后，蒋即以娄山关战败和堵截红军不力为由，将贵州省主席王家烈撤职，由其义兄吴忠信接替。至5月，贵州设立了11个专员，其人选由蒋介石从“赣皖等省择优调用”；经行营核准，专署编制为71人，经费4668元。同年3月，蒋助刘湘稳固对四川的掌控后，将全川划为18个专员区，由“豫皖鄂三省调任”了3名专员，专署经费定为5250元。针对这类情况，蒋廷黻曾指出：“中央政府的政治力量正随军事的进展而扩展，剿共事实上等于变相的统一。”陈公博也曾议论道，蒋对于“剿匪区”的政治经营扩张了自己的势力，挤压了汪精卫控制的行政院的权力：蒋“以剿匪为名，请求中央把剿匪区域都划给行营，无论军事、财政、司法，以及地方行政，一概由行营办理，因此行政院更是花落空庭，草长深院了”，“行政院简直是委员长行营的秘书处，不，秘书处也够不上，是秘书处中一个寻常的文书股罢”。

然而，如果认为行政督察专员“一制两例”的主要背景在于蒋介石与汪精卫之间的权力争夺，则忽视了更重要的东西。

从时间上看，“剿总条例”和“行政院条例”都起源于1932年蒋介石出任军事委员会委员长和汪精卫出任行政院院长之前。时人都知道，“剿总专员”制“实为党政委员会分会所孕育”，或说“实是党政委员会分会演进而来的”。第二次“围剿”期间，陆海空军总司令部南昌行营为收“党政军三方统筹并办之效果”，设立党、政、军三权合一的党政委员会，其下设分会，把中共中央根据地所在的江西省43个县划为9个分会。1931年6月《陆海空军总司令行营党政委员会分会组织条例》规定，党政委员会分会设委员长，“秉承党政委员会之命令，综理本区各县之党务政务”，“兼领分会所在地之县长”；“各分会管区内各县之保安队及保卫团，概归分会委员长节制指挥”；“各分会经费，以所领县政府之经费充之，如有不足……另行省库加拨，或暂由行营补助”。“区分会”这种明显具有集权色彩的制度，被认为“功效颇著”，所以建立行政督察专员制度时“一切均效仿之”，诸如“综理”行政、以专员兼县长、政军一体化、双份经费、普遍设立等做法均作为成功经验被“剿总条例”所沿袭。亲历前后两制并曾任分会委员长的江西万载县县长钟竟成说：“行政督察专员兼保安司令几完全与区分会之职权相同。”再看“行政院条例”，它的设计主导者并非行政院院长汪精卫，而是内政部部长黄绍竑。黄于中原大战后离桂，受汪延请出任内政部长。内政部设计专员制时，黄借鉴了自己主桂期间推行的“行政督察委员制”。黄主桂期间，考虑以省府直接管辖全省90余县，力有不及，于1927年10月至1929年2月间采用民政厅长粟威的策划，在距离省会较远的桂林、柳江、田南、镇南四地设“行政督察委员”，“监督考察边远地区各县行政”，这比蒋在赣创设党政委员会分会制还要早3年多。

究其实，行政督察专员制度创行的最重要背景，乃是国民政府地方政制“省—县二级制”的运作出了问题。清代实行省—府（直隶州）—县（州）三级地方政制，且在省与府之间设置虚级的分巡道；入民国后，北京政府改行省—道—县三级制。至国民政府时期，制约地方政制形式的交通、通讯条件并没有根本性的改良，而地方政制仍循“曹锟宪法”实行“省—县二级制”，必然会同历史上的所有二级地方政制一样，面临一级行政所辖二级行政单位数目过多而难于治理的问题。对此蒋介石指出：“我国省区，大都地域辽阔，交通不便，所辖县治，多者逾百，少亦六十以上，遂使省与县之间，上下远隔，秉承督察，两俱难周。以故省政府动有鞭长莫及、呼应不灵之苦。而出任县长者，辄存阳奉阴违、蒙蔽取巧之心。”江西省政府主席熊式辉谈到：江西“幅员辽阔”，辖81个县，“除少数县份距省较近外，余皆山泽绵亘，交通不便”，“凡一省令，动须经旬阅月，始克到达，而各县则以距省窎远，耳目难周，对于应办事项，往往出于因循，或涉于苟简”。这一问题在遇有大规模军事行动时尤显突出。熊式辉说：“年来匪氛滋炽，清剿之计，至巨且急，乃为事权所限，待命省府，间因传达濡滞贻误戎机者，亦属不一而足，凡此皆为省县隔阂之所致。盖县远于省，居中失所秉承，则呼应难；省远于县，居中疏于督察，则统率难，阔略相仍，流弊百出。”

对于这种深层次的地方政制问题，蒋、汪以及其他政治领导人都必须面对，而受到历史局限，他们所采取的对策也只能是中国传统的办法，即在省与县之间设置派出性行政督察机构。事实上，在20世纪20年代中后期至1932年8月“一制两例”的行政督察专员制度出台之前，南方各省已经先后推出了以省政府派出机构督察各县行政的制度，其具体情况是：广东省于1925年7月推出行政委员制；广西省于1927年10月推出行政督察委员制；湖北省于1928年8月推出行政委员制；江西省于1931年6月推出党政委员分会制；安徽省于1932年4月推出首席县长制；江苏省于1932年5月推出行政区监督制；浙江省于1932年5月推出县政督察专员制。可见，以行政督察专员制度打破因遵孙中山遗教而实行的省—县二级制，具有历史的必然性和合理性。至于在“一制”之下出现“两例”，则与蒋、汪及其他政治领导人的政治理念、从政经历有关。

蒋介石在地方政制建设问题上，对于他认为妨碍统一政治、军事运作的制度，全都不吝修改，而不会顾及“总理遗教”和国民政府实行的一些基本法律。他领导的“三省剿总”“南昌行营”，不仅推出了行政督察专员制度，还在“剿匪”区推出各县“分区设署”（1932年8月）和县政府“裁局设科”（1934年12月）两大措施，实质上改变了国民政府遵孙中山遗教实行的地方自治制度。这一问题已有学者做过充分研究，这里不再赘述。蒋主导制定“剿总条例”，虽声称不违背省—县二级地方政制，行政督察专员属于上级机关的“派出机构”，但实际上，他自始即无设立虚级专员之意。他在一个“训令”中说，行政督察专员对于辖区内的所有“行政人员及所属保安、警察、团队”都有“指挥、监督、考核、奖惩或执行必要与紧急之处分”的全权，这种专员俨然就是一级行政。

黄绍竑主导设计“行政院条例”，同样也与他个人的从政经历和行政理念有关，而非要帮助汪精卫与蒋介石进行政争。黄绍竑在内政治理方面有自己的原则性理念，他1926年主政广西后，推行了一系列内政建设措施，包括行政督察委员制。黄认为，尽管国民政府地方政制的省—县二级制存在问题，但不应恢复清代的省—道（虚）—府—县“三级半制”和民初北京政府实行的省—道—县三级制。他回忆说，当时“觉得前清的府道及民初的道尹，都是固定的官制，未免呆板了些，既经撤废，自不必再行恢复”，于是建立行政督察委员制度以“为暂时权宜计”。1932年5月，他入职内政部后，仍继续强调地方政制应坚持“省—县二级制”，说“临时增设之督察机关，仍以不破坏省、县二级制为原则，亦所以保持总理遗制及中央法令之尊严也”；“各省现行地方行政制度仍须遵照中央法令，不得变更省、县两级制度”。

在这种理念的指导下，黄绍竑主导制定《广西各区行政督察委员暂行条例》，从一开始就是要设一种弱权专员，避免使其成为一级正式行政。根据这个条例，附属于督察委员的机构极简，仅秘书1人和由办事员和雇员若干人组成的“办公处”。督察委员的职权也比较简单，没有行政权，只能对“所辖区内一切行政事宜”进行“督促及指导”，以及“随时出巡”，对所辖区域内官吏的政绩进行“考核”“指导”，“将考核情形，列报省政府”；对于所辖区域内各官吏，在认为应付惩戒或奖励时，“咨商”省政府或主管官厅“核办”。这个条例关于行政督察委员制度的各种规定，包括专员由省府任免、仅在部分区域设置、机构简单、职权限于人事考核、建议奖惩等，均为“行政院条例”所沿用。1934年黄离开内政部，调任浙江省主席，继续以弱权原则来调整浙省的专员制度，“规定各区专员的权限比他省为小，专司县政的督察辅导责任，不使各自为区风气，致与省府权限政令发生冲突”。

综上所述，探讨行政督察专员制度“一制两例”的问题，要着眼于它们背后行政理念的不同。民国时期著名行政学家施养成认为：“两例”立意不同，“剿总条例”的“动机为军事的”，“行政院条例”的“基础则为行政的”；“前者欲加强专员之权力，以利军事，后者则欲制止专员之发展，以维持现行省、县两级行政制度”。这是很有见地的。

国民政府实行的行政督察专员制度，有两点值得从理论的角度予以关注：一是政治制度演变史上的合理性；二是在具体政治社会环境中运作的复杂性。

前文述及，在中国历史上，地方政制曾多次在“二级制”与“三级制”之间反复，而这具有历史必然性。在当时比较落后的交通、通讯条件和社会环境下，实行“三级制”会遇到中间隔阻、政令不畅的问题；实行“二级制”则会遇到所谓上级行政“呼应不灵，鞭长莫及”的问题，历代统治者经常陷于这种矛盾之中，不得不在有施政需要时对地方政制进行调整。清代实行省—道（虚级）—府（直隶州）—（州）县的“三级半”地方政制，入民国后改行省—道—县“三级制”，1923年曹锟政府颁布的《中华民国宪法》（曹锟宪法）又改行“省—县二级制”，这一制度为南京国民政府所延续。然而，由于国民政府时期的交通、通讯条件和社会环境较之清代并没有根本性的改良，所以“二级制”的实行必然会重蹈历史上一级行政所辖二级行政单位数目过多而难于治理的困境。正是在这种历史背景下，国民政府于1932年推出“一制两例”的行政督察专员制度，并在1936年实现了“两例”归一。

任何一种政治制度都在一定的社会政治环境中运行，国民政府的行政督察专员制度也是如此。国民政府时期的社会环境呈一种矛盾的复杂性：

一方面，政治、经济、社会、思想领域不断萌生各种现代性因素；另一方面，整个中国又处在传统社会持续崩溃而新社会尚未形成的过程中。在这样的社会环境中，行政督察专员制度的实行对当时的行政运作产生了双重影响。曾有人评价这一制度在甘肃实行的积极效果：“有专员到处督察，则县长之黜陟惩奖，不仅凭虚伪之舆论，并采专员之考核，贤能既得安于其位，不肖者亦不能始终售其欺人之技。”湖北武昌的一位县长则称：试行专员制度5年，“因专员兼区保安司令，对于团队管理确已较前进步”。在抗战时期，行政督察专员制度也“对于政令推行，收效甚宏”。这一时期，各战区省府沦陷，省区地域往往被分隔，“交通的阻碍，特种勤务工作的繁重”，使得“行政督察专员的地位更形重要”，“例如修建公路飞机场，及征兵征实整理财政等重要工作，得专署之力甚多”。

另一方面，国民党集团的腐败也往往导致行政督察专员制度不能良性运作。前文提及，当时这一制度经常成为蒋介石与地方实力派之间权力争夺的工具。就是在各省，许多地方也都“将专员当作酬庸的工具”，用以安排“一批中级官吏”。这种“位置私人”又往往具有地域排外性质。当时各省专员多为本地籍，据1937年2月军政部统计，在14个省中，专员本地籍所占比例超过50%的有8个省。此外，当时行政往往为军事所主导，以专员为“酬庸工具”，导致“多数专员，概属军人”。军政部的统计显示，在14个省中，其专员毕业于军事、警政类学校超过50%的有10个省。时人指出，行政非军人所长，专员兼县长“已感焦头烂额，察吏更非其力所及”，以至专员常“对本身职务感受苦痛”，说“想不到做专员比当师长还难”。还有人指出，酬庸来的专员“既于县政无认识、无经验，自然对于督察工作不知从何做起，有时甚至自恃自恣，曲法扰民，反给各县县长以不良的启示”。

可以说，国民政府的行政督察专员制度就其“法”而言具有历史合理性，就其“行”而言得失参半。借用中国传统政治的语言说，它在运作中出现的弊病不是“法弊”，而是“时弊”。