所谓统筹，就是在一定的范围内，统一筹划养老保险基金的征缴、管理和使用。每个统筹区各自负责本区域养老保险基金的平衡，结余主要归本统筹区支配和使用，缺口一般都需要本级政府和本级财政填补。

如果参保人员要在不同统筹区之间转移养老保险关系，就有可能影响到这两个统筹区养老保险基金的征缴和使用，因此，大多数统筹区都不支持养老保险关系的“无障碍”转移，而是要附加一些条件，减少可能的损失，例如，要求参保人员在转入地累积缴纳5~10年保费，才能在退休之后享受转入地的养老待遇。

对于流动比较频繁的劳动者——特别是农民工——来说，这样的条件很难满足，因此，很多人宁可退保。这些人现在都还比较年轻，随着他们年龄增长，因为养老保险关系不能顺利转移而造成的保障不足就会成为日益突出的问题。在经济较为发达、劳动力流动较为频繁的发达地区，除三个直辖市和福建省实行省级统筹之外，其余都以县级统筹为主。这种状况使得问题变得更为普遍和重要。

如何实现养老保险关系在不同统筹区之间的顺利转移？很多地区采取措施减少养老保险关系转移接续中的障碍。还有专家建议，在不改变统筹层次的前提下，通过改进保费征缴和待遇发放的方式，使养老保险关系能够顺利转移。但这些方法都不能真正解决问题。

我国目前的养老保险模式是社会统筹与个人账户结合，社会统筹部分实行现收现付制，个人账户部分实行基金积累制。参保人员和企业为社会统筹部分缴纳的保费，并不用于为个人进行积累，而是主要用于为已经退休的老年人发放养老金；同样，参保人员退休之后所领取的社会统筹部分的养老金，不是来源于自己以前缴纳的保费，而是来源于在职年轻人所缴纳的保费。

也就是说，个人账户部分的资金属于参保人员个人所有，而社会统筹部分的资金属于统筹区的所有参保人员。因此，在养老保险关系跨统筹区转移时，个人账户部分的资金可以顺利转移或者一次性取出，而社会统筹部分则不能转移。

于是有人提出，取消现收现付制的社会统筹部分，特别是对于流动非常频繁的农民工，可以将其所有的养老保险权益全部体现在个人账户上，那他们随时可以将自己的这部分权益取出或转移。的确，如果取消养老保险的社会统筹，养老保险关系的跨统筹区顺利转移立即就可以实现，但是，这不会是解决问题的好办法，因为这会降低社会保障的可靠性。

现收现付制的优点在于，将退休人员的养老金待遇与当前的平均工资挂钩，经常进行调整，使之能够适应当前的生活所需，为退休人员提供有力的保障。而基金积累制的养老保险，则因未来通货膨胀、投资收益等风险，不如现收现付制那样稳定。而稳定是社会保障的主要目的之一，因此，在一个完善的养老保险体系里，不能没有现收现付制的社会统筹部分。

个人账户部分体现差异，社会统筹部分体现平均；社会统筹部分针对现实需要，个人账户部分针对历史积累。只有这两部分结合起来，养老保险才能完整。在发达市场经济国家，体现历史积累和差异的那部分养老保险一般不是由政府部门负责，而是以企业年金等形式由非政府机构管理。但无论在欧洲还是在美国，现收现付制的统筹部分都是养老保险的重要组成部分，是政府必须承担的责任。布什在他的第二个任期开始之时，就试图对美国的养老制度进行一些改革，让美国人将一部分原本缴纳给社会保障信托基金的钱，转移到个人账户中，也就是说，减少政府负责的社会统筹部分在养老保险中的比例，但到他将要离任，这项改革也没能实现。

欧美的经验告诉我们，基金积累制的个人账户部分可以更为灵活，但现收现付制的社会统筹部分却不能轻易削弱，更不能取消。将农民工的养老保险权益完全体现在个人账户上，是一种区别对待，会使农民工的社会保障变得不完全，不但不是一种改善，而且可能是退步，这不能作为普遍的政策。

那么，能不能使社会统筹部分像个人账户部分那样可以进行累积和计算呢？有人提出了社会统筹部分的“分段计算”模式。例如，参保人员在A统筹区缴费8年，在B统筹区缴费15年……在D统筹区缴费3年，那么，当他在D退休之后，A应该按照8年的标准发给他基础养老金……D应该按照3年的标准发给他基础养老金，各统筹区都将养老金汇到他退休后的居住地。

这是欧盟应对劳动者在不同国家之间流动所采取的养老保险模式。如果劳动者的流动不够普遍和频繁，这种模式应该是足够应付的。但如果是几百万、几千万，甚至上亿人的流动，这种模式是否还能正常运行呢？

以深圳为例，2007年末，深圳常住人口861.55万，其中非户籍人口649.17万。假定其中500万人在深圳工作并缴纳养老保险费的时间平均为5年，而且退休之后不在深圳居住，按照“分段计算”模式，平均而言，深圳应该在他们退休之后按5年的标准给他们发放养老金。深圳目前的抚养比很低，养老负担非常轻，但30多年之后，外来务工人员陆续在外地退休，深圳将承受很重的支付压力。

相应地，现在人口流出、将来人口回流的一些中西部地区，养老负担则变轻。也就是说，“分段计算”模式将令养老保险责任从一种失衡走向另一种失衡，现在东部地区城市养老负担很轻，将来则可能不堪重负。

这是东部地区必须承担的代价，如果它们现在就开始进行积累和储备，将来可能能够承受这份沉重的养老责任。但它们现在显然没有进行这样的准备。以深圳为例，其养老保险的社会统筹部分的费率最低时只有2%，2006年才提高到10%，2007年再提高到12%，相比很多城市的20%，这仍然是非常低的费率。深圳统筹基金的结余并不多，甚至一度出现过赤字。这是由社会统筹基金的现收现付制特点决定的：现在只管眼前的养老责任，将来的养老责任到时再想办法。

如果实行“分段计算”模式，未来东部地区城市的养老基金将会入不敷出，必须靠财政补贴。因此，“分段计算”模式看上去合理，但潜伏着危机。而且，从政策执行的角度讲，这种模式将遭到东部地区城市的抵制，推行难度非常大。

养老保险责任的失衡会造成不同地区企业的负担不同，不利于公平竞争。解决失衡，需要提高统筹层次，使参保人员的工作地和居住地处于同一个统筹区。那样，养老保险关系转移的问题也将迎刃而解。

为实现参保职工跨地区转移，有利于人才的流动，2009年底，国家专门出台了《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》，提出参保人员跨省流动就业的，养老保险关系应随同转移到就业所在地。2010 年10 月28 日下午全国人大常委会高票通过了《社会保险法》。社会保险法草案从2007 年底提请全国人大常委会初次审议，前后经过四次审议，至今已历时三年的时间。《社会保险法》自2011年7月1日起施行。该法提出了在稳定省级统筹的前提下，尽快实现全国统筹的目标。由于地区差异、城乡差异、所有制差异，涉及方方面面的利益，要实现全国统筹的目标，需要解决很多棘手问题。

中国证监会主席郭树清在一个公开场合表示，我国目前约有2万亿余额地方养老金，如果将这些资金学习全国社保基金投资股市获取收益，无论是对个人、政府还是市场均大有好处。养老金的增值问题成为社会关注的热点问题。养老金是涉及民生的重大问题，入市获取收益存在较大的风险。养老金存入银行获取的收益，远低于物价上涨的幅度，养金的增值保值成为亟需解决的问题。

根据现有规定, 缴费年限(含视同缴费年限) 累计满15年的人员才有资格享受基础养老金。根据此项规定，在劳动者跨统筹地区流动中通常会出现以下三种情况: 第一，劳动者曾在两个及两个以上地区工作且参加养老保险缴费均超过15年的,可以领取两份及两份以上基础养老金;第二，劳动者曾在两个及两个以上地区工作且参加养老保险,至少在一个统筹地区缴费超过15年,而在另一个统筹地区缴费不足15年,只能领取一份基础养老金,在缴费年限少于15年的地区，其基础养老金权益被剥夺;第三，劳动者曾在两个及两个以上地区工作且参加养老保险,但每个统筹地区缴费都不足15年的,则不能在任何一地领取基础养老金。除第一种情况之外,其余两种情况对投保人都显失公平,相当于劳动者应享受的部分或全部基础养老金权益被剥夺，严重阻碍了职工的跨统筹地区流动。若规定只需总缴费年限累计满15年便可以领取基础养老金且由退休地发放,则对劳动者退休地不公平, 因为部分年份劳动者并没有缴纳基础养老金给退休地。如果这样, 则统筹地区将会为了降低养老保险负担而限制劳动者流入。

为了确保企业离退休人员基本养老金的按时足额发放和国有企业下岗职工基本生活费的发放，中央政府正逐年加大对企业养老保险的转移支付力度。以2006年为例，全国基本养老保险征缴收入5215亿元，基本支出4897亿元，收支差为318亿元，但在基金收支平衡且有300余亿元结余的状况下，各级财政补贴基本养老保险基金却达971亿元，这就是著名的基金“凹凸面”问题。中央财政对基本养老保险的补贴由1999年的174.4亿元，迅猛增至2006年的774亿元，8年期间中央补贴总额接近3600亿元。地方政府的财政补贴也相应地呈现出增长势头，到2006年，地方财政对基本养老保险补贴已经达到197亿元。在我国目前财政运行状况良好的状态下，国家财政加大对社会保障特别是养老保险的投入是理所当然的，然而这种投入是在养老保险基金制度本身存在结构性矛盾的形势下做出的，不仅无法解决基金使用效率低下的问题，还同时加重了财政负担，无法有效促进社会保障事业的发展。

在诸多市县统筹和部分省级统筹的格局中，基本养老保险定位在哪一级统筹层次上，哪一级政府对基本养老保险资源就拥有了管理支配权，产生了地方政府挪用资金的可能性。尤其对于养老保险基金结余较多的发达地区，挪用资金的动机更大。事实也证明，由于我国至今未能将这部分基金纳入到预算管理范围之内，结余基金被挤占、挪用的情况时有发生。据国家审计署作出的《关于2006年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》，审计署对29个省本级和省会城市、5个计划单列市的企业职工基本养老保险基金、城镇职工基本医疗保险基金和失业保险基金进行了审计。审计发现，1999年及以前发生的违法违规金额23.47亿元，2000年以来发生的违法违规金额47.88亿元。其中:用于弥补“补充医保基金”及借给企业等16.69亿元;用于委托金融机构贷款、对外投资等5.44亿元;用于购建办公用房及弥补行政经费等3200万元;未按规定实行专户管理的23.37亿元。低统筹层次导致基金使用的混乱，长此以往必然导致出现坏账，影响资产流动性，造成基金的重大损失，从而出现支付信用危机，进而引发社会问题。

（一）合理划分中央与地方在养老保险事业中的财权和事权

养老保险作为一项公共事业，理应将事权归于中央政府，而且根据国际经验，大国的基本养老保险多集中在中央，实行全国统筹管理。从理论上说，我国划分中央与地方养老社会保险责任应遵循以下原则:有利于新旧制度断开、固化历史债务，培育新制度成长并使其具有可持续性;有利于中央与地方政府财力平衡，能做到责权分明，平衡中央政府和地方政府的利益，减少政策执行阻力，提高政策效果。

实行基本养老保险基金全国统筹后，应该做到大权集中，小权分散。所谓大权集中，就是按照“四统一”的要求，对大政方针(如退休条件、给付的待遇标准、随经济发展调整退休金的幅度、基金管理，使用的财会制度及保值增值办法等等)的制定、基础养老金的管理和调剂、组织机构和人员的系统化管理等权力集中在国务院行政主管部门，各地只有执行权。所谓小权分散，就是在不违背国家大政方针的前提下，允许各省、区、市结合本地区、本系统的实际情况，提出具体贯彻实施意见。

(二)改革统筹账户养老金记发办法，对基金结余地区实行经济鼓励

首先，统筹账户的基金分配方式与人们对改革的态度有密切关系。若以当前平均主义的分配方式进入全国统筹，难免要遭到工资水平高的地区阻挠。假设:甲、乙两地为两个基本养老保险统筹地区，甲地缴费者平均月缴费工资3000元，乙地缴费者平均月缴费工资1500元，划入基本养老保险统筹账户的比例为缴费工资的20%，则甲地缴费者人均一年划入统筹账户的资金为7200元，乙地缴费者人均一年划入统筹账户的资金为3600元。又假设:甲地和乙地缴费者人均工资连续15年不变，甲地缴费者人均15年划入统筹账户的资金为108000元，乙地缴费者人均15年划入统筹账户的资金为54000元。而社保新人只要缴费满15年，都可以享受基础养老金，甲乙两地的缴费者缴费满15年后都不继续缴费。提高统筹层次后，甲乙两地人均对统筹账户的贡献相差54000元，可人均享受的基础养老金却完全相同，这对工资水平高的甲地缴费者显失公平，必然遭到其抵制。只有建立基础养老金与缴费金额挂钩的机制，改革才能赢得富裕地区或发达地区的积极参与。

其次，对基本养老保险统筹基金节余较多和保费收缴率较高的地区政府和社会保险经办机构给予一定的经济鼓励。这样，既可对其日常工作起到激励作用，也可降低其对全国统筹的抵制心理。

（三）加快做实个人账户改革步伐

由于养老金收不抵支，加之养老保险基金混合运行，在职职工为个人养老金账户缴纳的基金只是在个人账户中记录了缴纳的费用和利息，这部分资金实质上是用于当前退休者的养老金支付，从而形成了“空账”。据测算，我国个人账户空账金额已达数千亿元。随着人口老龄化时代的到来，问题将进一步加剧。个人养老金账户的“空账”问题如果持续存在，将直接导致“新企业”和在职职工承担社会养老保险改革的成本，加重企业和职工的缴费负担。

笔者认为， 做实个人账户不能操之过急，可根据各地实际情况采取逐步做实、最终达到做实至8%的方式，这样既不会对养老金的当期发放形成过大压力，又可以逐步提高企业和职工对个人账户的信任度；中央政府在此过程中也应当明确自身责任，为养老金支付提供长期、稳定的资金保障，并对做实个人账户地区的做实基金投资运营提供扶持性、优惠性政策；最后是加强养老保险基金自身的运营管理，在确保基金安全性的前提下适当拓宽投资范围，争取通过基金的自我增值来弥补收支缺口。