政策性银行_专业性金融机构

政策性银行

专业性金融机构

政策性银行（policy lender/non-commercial bank）是指由政府创立，以贯彻政府的经济政策为目标，在特定领域开展金融业务的不以营利为目的的专业性金融机构。实行政策性金融与商业性金融相分离，组建政策性银行，承担严格界定的政策性业务，同时实现专业银行商业化，发展商业银行，大力发展商业金融服务以适应市场经济的需要，是中国金融体制改革的一项重要内容。

发展历程

新中国成立后，国家对民国时期的银行进行了全面整顿，中国人民银行吸收合并了国内绝大部分银行，集中央银行、商业银行于一身，成为大陆地区的银行。当时的政策性业务，主要由人民银行负责。

1978年改革开放后，国家采取了多项举措，使国内银行业呈现多元化发展措施，包括：

（1）恢复了中国建设银行、中国农业银行、中国银行；

（2）新办了中国工商银行、交通银行；

（3）向深圳、广东、福建、上海四地政府发放了银行牌照，由当地政府主持创办深圳发展银行（1987）、广东发展银行（1988）、兴业银行（1988）、上海浦东发展银行（1992）；

（4）向招商局集团、中信集团、光大集团、首钢集团四家国有企业发放了银行牌照，开办了招商银行（1987）、中信实业银行（1987）、中国光大银行（1992）、华夏银行（1992）；打破了银行由政府创办的垄断局面。

1978-1994年间，国家的政策性业务主要由工商银行、农业银行、中国银行和建设银行承担。

1993年12月25日，国务院发布《国务院关于金融体制改革的决定》（以下简称《决定》）及其他文件，提出深化金融改革，将工农中建四大行建设成国有大型商业银行，为此，从四大行中剥离出政策性业务，组建了专门承担政策性业务的专业银行，即政策性银行。该文件成为政策性银行筹建的主要法律文件，从此，工农中建四大行由专业银行转型为国有商业银行，不再承担政策性金融业务。

1994年3月17日，国家开发银行在北京成立，注册资本500亿元人民币，主要承担国内开发型政策性金融业务。

1994年7月1日，中国进出口银行在北京成立，注册资本33亿元人民币，主要承担大型机电设备进出口融资业务。

1994年11月8日，中国农业发展银行在北京成立，注册资本200亿元人民币，主要承担农业政策性扶植业务。

国家开发银行、中国进出口银行、中国农业发展银行，均直属国务院领导。

2007年，中央汇金公司和国家开发银行于12月31日在北京签署协议，向国家开发银行注资200亿美元。

2008年2月，国务院批准了国家开发银行改革实施总体方案。

2008年12月16日，国家开发银行股份有限公司16日在京挂牌成立，成为第一家由政策性银行转型而来的商业银行，标志着中国政策性银行改革取得重大进展。

银监会在统计口径中将中国进出口银行、中国农业发展银行列入政策性银行，将国家开发银行与政策性银行并列统计。

目的

补充和完善市场融资机制

政策性银行的融资对象，一般是限制在那些社会发展需要而商业性金融机构又不愿意提供资金的银行或项目，因此可以补充商业性融资的缺陷，完善金融体系的功能。

诱导和牵制商业性资金的流向

一是政策性银行通过自身的先行投资行为，给商业性金融机构指示了国家经济政策的导向和支持重心，从而消除商业性金融机构的疑虑，带动商业性资金参与；二是政策性银行通过提供低息或贴息贷款可以部分弥补项目投资利润低而又无保证的不足，从而吸引商业性资金的参与；三是政策性银行通过对基础行业或新兴行业的投入，可以打开经济发展的瓶颈或开辟新的市场，促使商业性资金的后续跟进。

提供专业性的金融服务

政策性银行一般为特定的行业或者领域提供金融服务，具有很强的专业性，积累了丰富的实践经验和专业技能，聚集了一大批精通业务的技术人员，可以为这些领域提供专业化的金融服务。

设立国家开发银行的主要目的是，一方面为国家重点建设融通资金，保证关系国民经济全局和社会发展的重点建设顺利进行；另一方面把当时分散管理的国家投资基金集中起来，建立投资贷款审查制度，赋予开发银行一定的投资贷款决策权，并要求其承担相应的责任与风险，以防止盲目投资，重复建设。

特征

政策性银行不同于政府的中央银行，也不同于其他商业银行，它的重要作用在于弥补商业银行在资金配置上的缺陷，从而健全与优化一国金融体系的整体功能。与其他银行相比，政策性银行具有如下特点：

第一，从资本金性质看，政策性银行一般由政府财政拨款出资或政府参股设立，由政府控股，与政府保持着密切关系。如德国（复兴开发银行法）规定：复兴开发银行为政府所有，其中联邦政府占80%的股份，各州政府占20%的股份。法国的对外贸易银行，是由法国的中央银行持股24.5%，信托储蓄银行持股24.5%，以及其他大商业银行投资组成。

第二，从经营宗旨上看，政策性银行不以营利为目标，而以贯彻执行国家的社会经济政策为己任。其主要功能是为国家重点建设和按照国家产业政策重点扶持的行业及区域的发展提供资金融通。一般包括支持农业开发贷款，农副产品收购贷款，交通、能源等基础设施和基础产业贷款，进出口贸易贷款等。但是不以营利为目标并不意味着政策性银行都不盈利，或是都无视效益性，而仅仅是以经营的目标角度来讲，不追求盈利或利润最大化。

第三，从业务范围上看，政策性银行不能吸收活期存款和公众存款，主要资金来源是政府提供的资本金、各种借入资金和发行政策性金融债券筹措的资金，其资金运用多为长期贷款和资本贷款。政策性银行收入的存款也不作转账使用，贷款一般为专款专用，不会直接转化为储蓄存款和定期存款。所以，不会像商业银行那样具备存款和信用创造职能。政策性银行有自己特定的服务领域，不与商业银行产生竞争。它一般服务于那些对国民经济发展、社会稳定具有重要意义，且投资规模大、周期长、经济效益低、资金回收慢的项目领域，如农业开发、重要基础设施建设、进出口贸易、中小企业、经济技术开发等领域。

第四，从融资原则上看，政策性银行有其特殊的融资原则。在融资条件或资格上，要求其融资对象必须是从其他金融机构不易得到所需的融通资金的条件下，才有从政策性银行获得资金的资格，且提供的全部是中长期信贷资金，贷款利率明显低于商业银行同期同类贷款利率，有的甚至低于筹资成本，但要求按期还本付息。

第五，从信用创造能力看，政策性银行一般不参与信用的创造过程，资金的派生能力较弱。因为政策性银行的资金来源主要不是吸收存款，而往往是由政府提供，而且政策性银行的贷款主要是专款专用，正常情况下不会增加货币供给。

现状

综述

毋庸置疑，三大政策性银行自成立以来对中国经济的发展发挥了重要的作用，但就当前中国政策性银行的法律制度来看，有关政策性银行的立法严重滞后，并无系统和专门性的规定，而是零散存在于一些决定、命令、规章等规范性文件之中。就这些规定的内容来看，也只是对政策性银行的性质业务范围和资金来源等基础性问题进行了规定，仅仅搭建了基本的制度框架，这使得中国政策性银行在具体操作和运行时缺乏专门的法律进行规范，法律的缺位已经极大地制约了政策性银行的发展经过收集和整理，中国关于政策性银行立法文件主要分为三类，包括法律、行政法规和决定、命令和规章。

关于政策性银行的法律

中国政策性银行的相关法律主要集中在监管方面，但是并无一部专门的法律进行规定。如中国1995年3月颁布实施的《中国人民银行法中国人民银行银行业金融机构，是指在中华人民共和国境内设立的商业银行、城市信用合作社、农村信用合作社银行业监督管理法》也在第2条对银行业金融机构进行了解释，其中也包括政策性银行。也就是说，该法对政策性银行的监管总体上采取了与《中国人民银行法》同样的态度，即在监管上不区分政策性银行、商业银行还是其他银行业金融机构。略有不同的是，《银行业监督管理法》在附则第48条中规定，对在中国境内设立的政策性银行、金融资产管理公司的监督管理，法律、行政法规另有规定的，依照其规定。这说明该法的立法者意识到了政策性银行监管制度的特殊性，从而为政策性银行立法预留了空间。除了上述立法间接的为政策性银行的设置和行为规范划定了界限外，中国现行法律中再无对政策性银行的规定。

行政法规层面

关于政策性银行的行政规章和制度主要有《国务院关于组建国家开发银行的通知》（1994）、《国务院关于组建中国农业发展银行的通知》（1994）、《中国农业发展银行组建和运行方案》（1994）、《中国农业发展银行章程》（1994）、《国务院关于金融体制改革的决定》（1995）等，以及三大政策性银行在各自发展过程中所制定颁布的多种规章、制度和通知等。从这些规章制度的制定程序、主要内容、实施体系、规范性和法律效力等角度分析，都只是行政性的规定、决定或通知，而不是真正意义上的行政法规，缺乏必要的法律效力和执行力。除上述规章制度之外，对政策性银行进行规制的行政性决定、规章或命令还包括《信贷资金暂行管理办法》（1994）、《中国人民银行加强金融机构内部控制的指导原则》（1997）等涉及政策性银行的部门规章以及国务院、中国人民银行、银监会等颁布的涉及政策性银行监督管理的规定、文件等。这些规范性文件虽然规定了各政策性的性质、任务、资金来源，业务范畴、组织机构、内部监督、财务会计等内容。不过由于客观条件发生了变化，有些内容已经与实际发生脱轨，使得这些规定显得粗糙、不够系统，不具备可操作性。由此可见，中国政策性银行在行政法规层面也缺乏专门性的立法，法律缺失现象比较严重。

规章层面

中国政策性银行立法主要集中在规章层面。除了前述的规范性文件之外，主要有中国人民银行颁布的部门规章，如《信贷资金管理暂行方法》、《加强金融机构内部控制的指导原则》等；国务院批准的《国家发展银行组建和运行方案》、《中国农业发展银行组建方案》、《中国进出口银行组建方案》、《国家开发银行章程》、《中国农业发展银行章程》和《中国进出口银行章程》等。但是，需要指出的是，尽管这些规定是中国政策性银行运行的主要制度依据，但是这些规定也并没有专门针对政策性银行制订，更多的是体现出国家对整个银行业的监管要求。

总之，以上有关政策性银行的规定中虽然没有专门性的法规，且各类规范之间存在散乱和不系统的现象，但倘若我们认真研究这些规范，就能够总结出中国政策性银行法律制度发展的基本脉络，为政策性银行的法律规制提供重要的思路和方向，为政策性银行的立法提供了制度实践的经验和相关的材料支撑，其教训可以避免，经验可以借鉴。

存在的问题

尚无政策性银行专门立法

从上述分析可知，中国尚无有关政策性银行的专门法律、行政法规，其他法律、法规中对政策性银行的规定也极为有限，政策性银行立法在法律、行政法规的层面基本上处于缺失状态，政策性银行据以设立、运行的主要规定集中在国务院所作出的各种决定、命令以及各种部门规章和其他政策性文件之中。而且，有限的立法规定也都散见于对银行业金融机构的一般立法之中，很少有针对政策性银行的专门立法、集中立法。此外，各种规定之间往往不尽一致，缺乏衔接协调，甚至存在冲突，没有形成政策性银行立法的科学体系。所以，没有专门的立法，并且形式散乱，体系混乱是中国政策性银行立法在形式上的突出问题。

现有法规严重滞后

随着新的经济形势的不断发展，有关政策性银行的规定已经不能适应发展的需要，存在明显的立法滞后问题。比如，各规范性文件规定的各银行的业务范围，早己不能适应现实的要求，现实实践中出现了政策性银行与商业银行之间，政策性银行之间的业务的交叉和重叠。这不仅使得政策性银行方面随意调整业务范围，不断地向商业银行的营利性领域拓展业务，对自身的政策性任务并不能很好的完成。另一方面，商业银行由于市场和业务上的需求又不断承接原本属于政策性银行的业务。由此可见，立法的滞后直接导致了政策性银行定位的模糊，在运行之中出现了严重的无序和混乱，这一切都需要立法来进行有效的规制。

制度构建存在缺失

从当前政策性银行的立法现状来看，仅有的一些立法在制度构建上也并不完善，往往是对涉及到政策性银行的一些根本性问题如性质、运行机制、治理机制、监管机制、决策机制等没有具体的规定，存在制度设计上的严重不足。

缺乏专门的监管制度

现行立法对政策性银行的监管制度等相关制度规定不尽科学合理，没有反映出政策性银行对相关制度的特殊要求。如前所述，中国在《中国人民银行法》、《银行业监督管理法》等法律中，把对政策性银行和商业银行的监管在制度上未作区分，更未像有些发达国家那样设立专门的监管机关、建立专门的政策性金融监管制度，这在实践中不利于对政策性银行实施有效监管及促使其职能的充分发挥。

事实上，中国政策性银行存在的问题还远远不止这些。作为中国金融体系中的重要组成部分，它肩负着促进国民经济协调、健康、平稳运行的特殊使命。而它所面临的问题和所处的困境，势必影响整个经济社会的发展。因此，我们要及时分析问题发生的原因，以便及早并有针对性地提出解决问题的办法，制定指导政策性银行发展方向政策，从而保证其沿着正确的道路健康运作。

制度的完善

总论

针对政策性银行监管的法律制度方面存在的问题，结合国外政策性银行法律规制的成功经验，对中国政策性银行法律制度的完善提出以下几点建议：

研究起草专门的《政策性银行法》

通过分析、比较德国、日本、韩国政策性银行的相关法律规定，发现他们在建立政策性银行之前，无一例外地先制定了相应的政策性银行法。专门的政策性银行法具体规定了政策性银行的目标和宗旨、运行程序、业务范围、职能范围、组织机构以及业务规则等在制定出比较完善科学的法律制度之后，再依照相关法律的规定具体设立和实施。而且政策性银行有专门的一套法律法规，和中央银行和商业银行的相关法律进行区分。根据相关法律的规定，政策性银行基本上按照法律制定的框架进行具体的运行和操作。其中，政府主要负责政策性银行的政策、计划、预算等重大经营方针等方面，而政策性银行自身则主要负责经营管理等方面的具体内容。这基本上可以理清政府和政策性银行之间的关系，一方面可以使政府有效利用政策性银行对经济实行宏观管理，另一方面也可以使政策性银行的自主性得到充分的发挥，从而保证合理的盈利水平。

为新政策性银行的立法研究做准备

中国政策性银行的规模与实效均难满足中国经济建设的需要，随着中国政策性银行立法的成熟，整体金融环境的改善，可以适时组建以西部开发、促进欠发达地区经济发展的西部政策性区域发展银行，促进区域经济共同发展；学习和借鉴国外政策性银行的发展经验和思路，可以逐步组建社会开发互助金融机构，建立环境银行，政策性住宅银行和科技开发银行等，逐步完善中国政策性银行的组织体系和法律体系，因此我们要加强这几方面立法的研究。例如，中国已经加入世界贸易组织，作为WTO成员国，它不再仅关注中国自身经济体制的转型与发展，而是要遵守开放金融市场的承诺，一方面要求符合WTO规则，分析世贸组织所确立的规则，亦即世界其他国家业已形成的一般规律，以WTO所确立的全球通行的交易规则为背景对经济法的一些基础理论问题做出重新认识。另一方面也要保护中国的经济发展，探寻自身发展过程中的规律，根据中国国民发展的实际需要和政策性银行发展的实际情况，维护国家利益，遵行立法先行的原则，对相关的专业性政策性进行前瞻性立法，充分利用政策性银行的特殊性，并结合中国经济发展，产业结构布局的调整需要，建立和健全中国新的政策性金融体系。

应加强中国政策性银行法的执法

为政策性银行专门立法是为了从法律层面上为政策性银行的发展扫清障碍，但若只是出台了政策性银行法，而没有对之进行有效地实施、在执法上力度不够，那么法律也只是一纸空文，没有任何意义和作用。在中国，社会整体法律意识和法律水平都有待于进一步地提高，有法不依的现象依然存在。尤其是在经济领域内，执法水平差是客观现实。所以，在加强政策性银行立法的同时，切实有效地加强政策性银行法的执法力度、提高执法队伍的司法理论水平和经济理论水平，做到违法必究、执法必严，一方面以有效监督政策性银行的经营，使之在法律的框架内进行运作，另一方面以有效防范政策性银行的道德风险，为政策性银行的发展创造良好的社会外部空间。

完善发展政策性银行监管体系

完善政策性银行的监管体系对于政策性银行的顺利发展和宏观调控职能的发挥具有极其重大的意义。就情况来看，中国政策性银行的监督工作无论是从监管的机构还是从内容、形式、和手段上都还十分欠缺，严重制约了政策性银行的规范经营，不利政策性银行功能的发挥。例如，中国的三家政策性银行都由中国人民银行监管，但现存的监督工作和监督机构还不够完善，中国应大力发展银行监督体系，规范其专门的业务范围。银监会成立后，按照《银行业监督管理法》的规定，对政策性银行实施监管“从实践中存在的问题分析，银监会应着重从政策性银行的资金来源、资金运用等角度进行监督和管理，对政策性银行存在的问题提出建议和告诫，并定期检查行业监管与国有资产监管的职能分开，即银监会只负责行业监管，国有资产监督管理的职能可以交给国有资产管理委员会，这样既能确保全部经营性国有资产的监管职能集中到国有资产管理委员会，又能使银监会专职承担行业监管职能，从而提高行业监管效率”。

因此，根据国外的先进的实践经验与中国实情，在构建中国政策性银行法的时候，应当由多部门协同监管的模式，应由国务院成立有银监会、财政部、国家改革和发展委员会、人民银行、审计署等有关部委负责人参加的管理委员会，实施对政策性银行的监管，日常监管工作由财政部负责。当然在监督过程中应当协调好各方关系，使财政部门以及其它各部门组成一个强有力的监管机构，使之政策性银行真正成为一个财政、金融与产业的相互融合与渗透体，是政策性银行得以健康发展、顺利实现其既定功能与作用的关键。