抽象行政行为，“具体行政行为”的对称。是指行政机关在进行行政管理中，针对不特定的人和事制定普遍适用的规范性文件的活动。因行为结果是抽象规范的产生，故称。如国务院制定行政法规的行为。抽象行政行为虽然不对某一具体事件或特定人作出具体处理，但一切具体事件和特定人的行为合乎抽象规范的，均在其适用范围以内，抽象行政行为的结果，往往是具体行政行为的依据和条件。抽象行政行为并不直接对具体人或事作出处理，在中国不能针对其提起行政诉讼。抽象行政行为的合法性审查属于国家权力机关和上级行政机关的职权。

抽象行政行为，是指行政机关针对不特定的对象，制定、发布能反复适用的行政规范性文件的行为。时下，抽象行政行为已成为各国政府进行行政管理的一项重要手段。长期以来，由于立法上一直将大部分抽象行政行为排除在司法审查的受案范围之外，我国尚未建立起监督抽象行政行为的有效机制。抽象行政行为作为具体行政行为的依据和指导，一旦违法造成的损害后果要比具体行政行为更严重，影响面更广更深。因此，从体制机制上加强对抽象行政行为的监督，促进行政机关依法行政，是建设社会主义法治国家的必然要求。

抽象行政行为，是相对于具体行政行为的一个学术概念。带有普遍性的观点认为，抽象行政行为是指行政机关制定和发布普遍性行为规范的行为，其范围包括行政立法行为和其他一般规范性文件的行为，具体是指制定行政法规、规章以及其他具有普遍约束力的决定、命令的行为。这一行政行为相对于行政机关针对某特定对象采取的行为，具有对象非特定性、效力的未来性和规范的反复适用性三个特征，因此被称为抽象行政行为。

抽象行政行为可以从动态和静态两方面进行考察分析。

从动态方面看，抽象行政行为是指国家行政机关针对不特定的人和不特定的事制定具有普遍约束力的行为规则的行为。

从静态方面看，抽象行政行为是指国家行政机关针对不特定的人和不特定的事制定的具有普遍约束力的行为规则，包括行政法规、行政规章和其他具有普遍约束力的决定、命令等。

时下有关行政机关制定抽象性规则的主要法律法规是，2000年发布的《立法法》，2001年发布的《行政法规制定程序条例》和《规章制定程序条例》。

国家行政机关实施

它不同于国家权力机关、司法机关、军事机关制定的法律、军事法规和司法解释，也不同于非政府组织制定的内部规则。

一种制定规则的行为

它不同于处理具体行政事务的具体行政行为。

抽象行政行为的种类，可以分为执行性、补充性、自主性几种。

执行性的抽象行政行为，是指为执行法律或者上位规则制定具体实施细则的行政行为，其特征是不创设新的权利义务。

补充性的抽象行政行为，是指根据法律或者上位规则规定的基本原则和基本制度，对原法律或者上位规则需要补充完善的事项作出规定的抽象行政行为，其特征是在基本原则和基本制度约束下创设一部分补充性的新的权利义务。

自主性的抽象行政行为，是指行政机关直接对法律或者上位规则尚未规定的事项，在根据宪法和组织法规定的管理权限内，根据行政管理的实际需要自主创设权利义务的抽象行政行为。

抽象行政行为与法律的关系是正确理解抽象行政行为性质的要点。行政机关的主要职能是执行法律，将人民代表机关制定的法律规定具体应用到对行政事务的管理活动中去。由于社会的发展和行政职能的变化，行政机关需要拥有制定行为规则的权力，以便实现其管理职能。尽管如此，由于行政机关对人民代表机关的从属关系，行政机关制定的普遍性规则在本质上仍然是对法律的执行，抽象行政行为的合法性，主要取决于它与法律的一致性。

行政规则是抽象行政行为的活动结果。行政法规、部门规章、地方政府规章和有普遍约束力的行政决定命令，构成行政规则体系。行政规则的适用，是指上述行政规则在适用中的相互关系及其处理原则。作为一项重要原则，行政法规、规章不溯及既往，但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而做的特别规定除外。

效力等级是处理行政规则相互关系的基础。宪法具有最高的法律效力，行政法规、规章都不得同宪法相抵触。法律的效力高于行政法规、规章。行政法规的效力高于地方性法规、规章。地方性法规的效力高于本级和下级地方政府规章。省、自治区的人民政府制定的规章的效力高于本行政区域内的较大的市的人民政府制定的规章。部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间具有同等效力，在各自的权限范围内施行。

1、同一机关制定的行政法规、规章，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定。

2、新的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定。

3、行政法规之间对同一事项的新的一般规定与旧的特别规定不一致，不能确定如何适用时，由国务院裁决。

4、地方性法规、规章之间不一致时，由有关机关依照下列规定的权限作出裁决：

（1）地方性法规与部门规章之间对同一事项的规定不一致，不能确定如何适用时，由国务院提出意见。国务院认为应当适用地方性法规的，应当决定在该地方适用地方性法规的规定；认为应当适用部门规章的，应当提请全国人民代表大会常务委员会裁决。

（2）部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间对同一事项的规定不一致时，由国务院裁决。

行政法规是国务院为领导和管理国家各项行政工作，根据宪法和法律，按照有关程序制定发布的政治、经济、教育、科技、文化、外事等各类法规的总称。

行政法规以宪法和法律为依据，其效力高于地方性法规、规章和有普遍约束力的行政决定、命令。现行宪法第89条规定，制定行政法规是国务院的职权之一。1987年经国务院批准公布的《行政法规制定程序暂行条例》，对于规范行政法规的制定起了积极作用。

2000年公布的《立法法》和2001年公布的《行政法规制定程序条例》，是时下规范行政法规制定行为的主要根据。影响行政法规法律效力的主要法律问题，是制定权限、制定程序和监督程序。

制定权限，是关于制定行政法规必须具备的杂件和可以对什么事项作出规定的制度。

在制定条件方面，国务院制定行政法规应当以宪法和法律为根据：为了解这里的“根据”原则，可以与地方人大制定地方性法规的情形进行比较。省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规。因此，制定地方性法规的前提条件是“不抵触”上位规则原则。而国务院制定行政法规则必须以上位规则为根据，即所谓“根据”原则。这种宪法和法律的“根据”，既可以是宪法或者法律对具体事项的规定，也可以是宪法或者法律对有关事项的一般性规定。在行政法规的规定事项方面，有以下三个方面：

第一，执行具体法律规定事项，即为执行法律的规定需要制定行政法规的事项。例如，行政处罚法第63条规定：本法第46条罚款决定与罚款收缴分离的规定，由国务院制定具体实施办法。为执行行政处罚法的规定，1997年国务院公布了《罚款决定与罚款收缴分离实施办法》的行政法规。

第二，实施宪法规定职权事项，即宪法第89条规定的国务院行政管理职权的事项。这里有两点需要明确：首先，必须属于行政管理事项，行政法规不得规定其权限范围以外的事项；其次，必须尊重全国人大及其常委会的专属立法权，行政法规不得将属于全国人大及其常委会的专属立法事项纳入自己的规定事项：

第三，全国人大授权事项。应当中全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的事项，国务院可以根据全国人民代表大会及其常务委员会的授权决定先制定行政法规。但是有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项不得授权。授权决定应当明确授权的目的和范围。

对于授权法规，国务院负有几项重要义务：严格按照授权目的和范围行使授予的权力，不得将该权力转授给其他机关。例如，不得将这一授权再转授给予国务院部门制定规章。根据授权制定的法规应当报授权决定规定的机关备案，经过实践检验，制定法律的条件成熟时，国务院应当及时提请全国人民代表大会及其常务委员会制定法律。授权事项制定法律后，相应授权即行终止。

国务院制定行政法规，需要经历立项、起草、审查、决定与公布程序。

1.立项

立项是决定进行行政法规制定工作的程序，它解决国务院是否应当就特定行政管理事务制定行政法规的问题，是行政法规制定程序的第一个环节。行政事务复杂多变，哪些事情需要制定行政法规，在什么时间制定行政法规，需要对其必要性、可行性和及时性作出判断，这就是立项要解决的问题。

立项由国务院依职权决定，在程序上表现为年度立法计划的编制和调整。国务院法制机构负责拟订国务院年度立法工作计划，报国务院审批。年度立法工作计划在执行中可以根据实际情况予以调憾。

列入行政法规立项的条件是：适应改革、发展、稳定的需要；有关的改革实践经验基本成熟；所要解决的问题属于国务院职权范围并需要国务院制定行政法规的事项。

国务院有关部门有权报请立项，有关部门的立项申请是拟订国务院年度立法工作计划的重要根据。国务院有关部门的立项申请，应当说明立法项目所要解决的主要问题、依据的方针政策和拟确立的主要制度。立项申请应当在每年年初编制国务院年度立法工作计划以前向国务院提出。

2.起草

起草是提出行政法规初期方案和草稿的程序，它是审查和决定程序的基础。起草工作机构。起草工作由国务院组织，可以通过年度立法工作计划，确定为国务院的一个或者几个部门承担具体起草工作，也可以确定由国务院法制机构起草或者组织起草。

听取意见。行政法规在起草过程中，应当广泛听取有关机关、组织和公民的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。

工作协调。涉及其他部门的职责或者与其他部门关系紧密的规定，应当与有关部门协商一致。经过充分协商不能取得一致意见的，应当在上报行政法规草案送审稿时说明情况和理由。

重大决策。起草部门对涉及有关管理体制、方针政策等需要国务院决策的重大问题提出解决方案，报国务院决定。送审稿的报送。首先是送审稿的签署。报送应当由起草部门主要负责人签署。几个部门共同起草的，应当由该几个部门主要负责人共同签署。其次是一并报送的事项，一并报送的包括说明和有关材料。说明的内容是，立法的必要性，确立的主要制度，各方面对送审稿的主要问题的不同意见，征求有关机关、组织和公民意见的情况等作出说明。有关材料主要包括国内外的有关立法材料、调研报告、考察报告等。

3.审查

第一、审查机构和审查内容。审查的对象是报送国务院的送审稿，审查的目的和工作结果是在对送审稿修改的基础上，形成行政法规草案和对草案的说明。

负责审查的机构是国务院法制机构。国务院法制机构的审查内容有以下几个方面：

⑴、是否符合宪法、法律的规定和国家的方针政策；

⑵、是否符合起草要求；

⑶、是否与有关行政法规协调、衔接；

⑷、是否正确处理有关机关、组织和公民对送审稿主要问题的意见；

⑸、其他需要审查的内容。

第二、征求意见和协调意见。征求意见包括发送征求、社会公布、实地听取和会议听取意见与论证。

发送征求意见的对象，是国务院有关部门、地方人民政府，有关组织和专家。

社会公布，是重要的行政法规送审稿报经国务院同意，向社会公布，征求意见。

实地听取，是对行政法规送审稿涉及的主要问题，到基层进行实地调查研究，听取基层有关机关、组织和公民的意见。会议听取意见与论证，包括座谈会、论证会和听证会。

座谈会、论证会适用于重大、疑难问题，由有关单位和专家参加的座谈会和论证会，听取意见和研究论证。听证会适用于直接涉及公民、法人或者其他组织的切身利益的，听取有关机关、组织和公民的意见。

协调意见，是对主要制度、方针政策、管理体制、权限分工等有不同意见的，由国务院法制机构进行协调，力求达成一致意见。不能达成一致意见的，将争议的主要问题、有关部门的意见以及国务院法制机构的意见报国务院决定。

第三、审查处理。缓办和退回。可以缓办或者退回有关部门的情形是：制定行政法规的基本条件不成熟的；有关部门对送审稿规定的主要制度存在较大争议的；起草部门未与有关部门协商的；上报送审稿有程序缺陷的。

形成草案。国务院法制部门在认真研究各方面意见，与起草部门协商后，对行政法规送审稿进行修改，形成行政法规草案和对草案的说明。

提请审议：行政法规草案由国务院法制机构主要负责人提出提请国务院常务会议审议的建议对调整范围单一、各方面意见一致或者依据法律制定的配套行政法规草案，可以采取传批方式，由国务院法制机构直接提请国务院审批。

4.决定与公布

第一、行政法规草案的审议和审批。行政法规草案由国务院常务会议审议，或者由国务院审批。国务院常务会议审议行政法规时，由国务院法制机构或者起草部门做说明。

第二、行政法规的签署公布。国务院对行政法规草案提出审议意见后，由国务院法制机构对行政法规草案进行修改形成草案修改稿．报请总理签署国务院令公布施行。签署公布行政法规的国务院令应当载明该行政法规的施行日期。

行政法规的标准文本，是在国务院公报上刊登的文本。行政法规签署公布后，应当及时在国务院公报和在全国范围内发行的报纸上刊登。国务院法制机构应当及时汇编出版行政法规的国家正式版本。

第三、施行日期与备案。行政法规应当自公布之日起30日后施行。但是涉及国家安全、外汇汇率、货币政策的确定以及公布后不立即施行将有碍行政法规施行的，可以自公布之日起施行。

行政法规在公布后的10日内由国务院办公厅报全国人民代表大会常务委员会备案。

5.解释

第一、对于行政法规条文本身需要进一步明确界限或者作出补充规定的解释。有权向国务院提出行政法规解释要求的，是国务院各部门和省、自治区、直辖市人民政府；国务院法制机构研究拟订行政法规解释草案，报国务院同意后，由国务院公扣或者山同务院授权国务院有关部门公布；行政法规的解释与行政法规具有同等效力。

第二、属于行政工作中具体应用行政法规的问题的解释。省、自治区、直辖市人民政府法制机构以及国务院有关部门法制机构请求国务院法制机构解释的，国务院法制机构可以研究答复。其中涉及重大问题的，由国务院法制机构提出意见，报国务院同意后答复。

全国人大常委会有权撤销同宪法和法律相抵触的行政法规。行政法规有下列情形的，可以由有权机关予以改变或者撤销：超越权限的；违反上位法规定的；违背法定程序的。提出的程序是：中央军委、最高人民法院、最高人民检察院和各省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会认为行政法规同宪法或者法律相抵触的，可以向全国人大常委会书面提出进行审查的要求，由常务委员会工作机构分送有关的专门委员会进行审查，提出意见。其他的国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民，认为行政法规同宪法或者法律相抵触的，可以向全国人民代表大会常务委员会提出进行审查的建议，由常委会的工作机构进行研究，必要时送有关的专门委员会进行审查、提出意见。全国人大法律委员会和有关的专门委员会审查认为行政法规同宪法或者法律相抵触而制定机关不予修改的，可以向委员长会议提出书面审查意见和予以撤销的议案，由委员长会议决定是否提请常务委员会审议决定。

国务院部门规章，是指国务院有关部门，依法按照部门规章制定程序制定发布的行政规范性文件的总称。部门规章中的法律问题，主要是制定机关、制定权限、制定程序和监督程序。国务院部门的规章制定权：

首先源自于1982年现行宪法。宪法第90条规定、国务院各部、各委员会根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限内，发布命令、指示和规章。

《立法法》和2001年公布的《规章制定程序条例》、对国务院部门规章的制定机关、制定权限、制定程序和监督程序作出了统一明确的规定。

在此之前的1990年国务院还发布了法规、规章备案规定。

制定规章需要遵循的基本原则是：一致性原则、权利保障原则、权力责任统一原则、体现改革精神原则、精简统一效率原则。这些原则不但适用于部门规章，也适用于地方政府规章。

一致性原则要求制定规章应当遵循立法法确定的立法原则，符合宪法、法律、行政法规和其他上位法的规定。

权利保障原则要求制定规章，应当切实保障公民、法人和其他组织的合法权益，在规定其应当履行的义务的同时，应当规定其相应的权利和保障权利实现的途径。

权力责任统一原则的要求是，在赋予有关行政机关必要的职权的同时，应当规定其行使职权的条件、程序和应承担的责任。

体现改革精神原则的要求是，科学规范行政行为，促进政府职能向经济调节、社会管理和公共服务转变。

精简统一效率的原则是，相同或者相近的职能应当规定山一个行政机关承担，简化行政管理手续。

根据立法法第71条的规定，国务院部门规章的制定机关是国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构。

这类制定机关可以分为国务院组成部门和直属机构两大类。国务院部委和中国人民银行、审计署是国务院组成部门，国务院直属机构是主管国务院某项专门业务的部门，如国家工商行政管理总局、海关总署、国家税务总局、新闻出版署等重要行政管理部门。直属机构的数量和职能田各届政府的机构设立和法律的规定而有所不同，第九届中央人民政府设置的直属机构共有17个。

制定部门规章的主体，还因为单行法律的授权规定而出现。例如，1998年12月公布的证券法第179条规定，国务院证券监督管理机构的职责之一，是依法制定有关证券市场监督管理的规章，根据第九届中央人民政府的管理职能配置和机构设置，行使国务院证券监督管理职权的机构是国务院的直属事业单位中国证券监督管理委员会。对此，这里行使部门规章制定权的就是国务院的事业单位。

根据《立法法》第71条的现定，部门规章规定的事项，应当属于执行法律或者国务院的行政法规、决定、命令的事项。对此应当理解为，部门规章的制定权限，应当以法律或者国务院的行政法规、决定、命令中对具体事项的规定为根据。

这就是说，部门规章是执行性或者补充性的行政规范，而不是自主性的行政规范。在缺乏法律、国务院行政法规和决定、命令的情形下，国务院部门不得只是以管理需要为由主动地制定和发布部门规章。仅就制定根据这一点而言，国务院部门规章的制定权限比地方政府规章要小一些。

超越一个国务院部门规章制定权限的，所涉及两个以上国务院部门职权范围的事项。对此有两个解决办法：第一是提请国务院制定行政法规。它一般适用于以下情形：需要制定的事项涉及两个以上国务院部门的职权，但是对它们的职权范围尚有待于国务院作出明确划分；规章中将规定的措施只能由国务院规定或者采取的；法律规定应当由国务院作出规定的；国务院认为应当由国务院制定行政法规的。第二是由国务院有关部门联合制定规章。它一般适用于以下情形：需要规定的事项涉及两个以上部门职权，国务院已经对它们的职权划分作出了明确规定；涉及两个以上国务院部门职权的事项，法律规定由国务院有关部门作出规定的。涉及国务院两个以上部门职权范围的事项，制定行政法规条件尚不成熟，需要制定规章的，国务院有关部门应当联合制定规章，否则国务院有关部门单独制定的规章无效。

规章制定程序是指规章立项、起草、审查、决定、公布等的程序。修改和废止规章的程序，参照制定程序的有关规定进行。国务院部门可以依照职权及时修改或者废止与新公布的法律行政法规或者其他上位法的规定不一致的，或者与法律、行政法规或者其他上位法相抵触的部门规章。

⑴立项。是决定进行部门行政规章制定工作的程序。立项决定权是享有部门规章制定权的国务院部门。福先由部门内设机构或者其他机构提出立项报告，由该部门法制机构汇总研究，拟订出本部门年度规章制定工作计划，报本部门批准后执行。年度规章制定工作计划在执行中，可以根据实际情况予以调整，对拟增加的规章项目应当进行补充论证。

⑵起草。是国务院部门提出规章初步方案形成送审稿的程序。起草由国务院部门组织。国务院部门可以确定内设机构或者其他机构具体负责起草工作，也可以确定由其法制机构起草或者组织起草。可以邀请有关专家组织参加，也可以委托有关专家、组织起草。起草程序中的听取意见。起草规章应当广泛听取有关机关、组织和公民的意见。听取意见的形式有书面征求意见、座谈会、论证会、听证会等。起草的规章直接涉及公民、法人或者其他组织的切身利益，有关机关、组织或者公民对其有重大意见分歧的，应当向社会公布，征求社会各界的意见。起草单位也可以举行听证会。

起草规章中的征求意见。起草部门规章，涉及国务院其他部门的职责或者与国务院其他部门关系紧密的，起草单位应当充分征求国务院其他部门的意见。

起草规章中送审稿的报送。起草单位应当将规章送审稿及其说明、对规章送审稿主要问题的不同意见和其他有关材料，按规定报送审查。有关材料主要包括汇总的意见、听证会笔录、调研报告、国内外有关立法资料等。

⑶审查。审查是对送审稿进行修改形成部门规章草案的程序。审查主体是规章制定部门的法制机构。法制机构根据 《规章制定程序条例》的要求进行审查，并可以缓办或者退回起草单位。

审查程序中的听取建议和协调。法制机构在审查中应当就规章送审稿涉及的主要问题，听取基层有关机关、组织和公民的意见；涉及重大问题的，应当召开由有关单位、专家参加的座谈会、论证会，听取意见，研究论证；直接涉及公民、法人或者其他组织切身利益，有关机关、组织或者公民对其有重大意见分歧，起草单位在起草过程中未向社会公布，也未举行听证会的，法制机构经过本部门批准，可以向社会公布，也可以举行听证会；法制部门可以就规章送审稿涉及的主要措施、管理体制、权限分工协调有关机构或者部门的意见，不能达成一致的，报本部门决定。

形成规章草案。法制机构应当认真研究各方面的意见，与起草单位协商后，对规章送审稿进行修改，形成规章草案和对草案的说明，并提出本部门有关会议审以的建议。

⑷决定和公布。决定是审仪部门规章草案并作出最终决定的决策程序。公布是将经过决定程序的部门规章向社会公开公布使公众知道的程序。部门规章应当由部门的部务会议或者委员会会议决定。有关会议对规章草案提出审议意见后，由法制机构对规章草案进行修改后形成草案修改稿，报请本部门首长签署命令予以公布。

公布规章的命令，应当载明改规章的制定机关、序号、规章名称、通过日期、施行日期、部门首长的署名以及公布日期。部门规章签署公布后，及时在国务院公报或者部门公报和在全国范围内发行的报纸上刊登。在部门公报或者国务院公报上刊登的规章文本为标准文本。原则上，规章应当在公布之日起30日后施行．除非涉及国家安全、外汇汇率、货币政策的确定以及公布后不立即施行将有碍规章施行的，可以自公布之日起施行。

⑸备案与解释。规章自公布之日起30日内，由法制机构依照立法法和《法规规章备案条例》的规定向有关机关备案。部门规章应当在公布后的30日内报国务院备案。

规章解释权属于规章制定机关。规章解释由规章制定机关的法制机构参照规章送审稿审查程序提出意见，报请制定机关批准后公布。进行规章解释的情形是：规章的规定需要进一步明确具体含义的；规章制定后出现新的情况，需要明确使用规章依据的。规章的解释同规章有同等效力。

部门规章和地方政府规章报国务院备案；地方政府规章应当同时报本级人民代表大会常务委员会备案；较大的市的人民政府制定的规章应当同时报省、自治区的人民代表大会常务委虽会和人民政府备案。其他接受备案的机关对报送备案的地方性法规，自治条例和单行条例、规章的审查程序，按照维护法制统一的原则，由接受备案的机关规定。

国家机关、社会团体、企业事业组织、公民认为部门规章同法律、行政法规相抵触的，也以向国务院书面提出审查的建议，由国务院法制机构研究处理。

根据立法法第88条的规定，改变或者撤销规章的权限是：国务院有权改变或者撤销不适当的部门规章和地方政府规章，地方人民代表大会常务委员会有权撤销本级人民政府制定的不适当的规章；省、自治区的人民政府有权改变或者撤销下一级人民政府制定的不适当的规章。

根据《立法法》第87条的规定，规章有下列情形之一的，由有关机关依照《立法法》第88条规定的权限予以改变或者撤销：

⑴超越权限的；

⑵下位法违反上位法规定的：

⑶规章之间对同一事项的规定不一致，经裁决应当改变或者撤销一方的规定的；

⑷规章的规定被认为不适当，应当予以改变或者撤销的；

⑸违背法定程序的。

地方政府规章，是指有权地方人民政府依法根据地方政府规章制定程序制定发布的行政规则的总称。地方政府规章中的法律问题，同样是制定机关、制定权限、制定程序和监督程帛。

地方政府规章的制定主体分为两类：

第一是省、自治区、直辖市的人民政府；

第二是较大的市的人民政府。较大的市的人民政府，足指省、自治区人民政府所在地的市、经济特区的市，以及经过国务院批准的较大的市的人民政府。

制定主体的范围有一个发展过程。现行宪法只是规定国务院的部委可以制定规章，对于地方政府是否可以制定规章没有作出明确规定。1982年12月公布的《关于修改〈地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法〉的若干规定的决议》第8项决定增加“省、自治区、直辖市以及省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府，还可以根据法律和国务院的行政法规，制定规章”，这是国家立法第一次规定地方政府可以制定规章。经过1986年和1995年修改的现行地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法第60条规定，省、自治区、直辖市的人民政府可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，制定规章，报国务院和本级人民代表大会常务委员会备案。省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府，可以根据法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规，制定规章，报国务院和省、自治区的人民代表大会常务委会、人民政府以及本级人民代表大会常务委员会备案。立法法确认了经济特区所在地的市人民政府作为地方政府规章制定机关的地位。

地方政府规章制定权限有两方面问题，一个是制定根据，一个是规定事项。两者相互关联。制定根据是法律、行政法规和本省、自治区、直辖市地方性法规。规定事项有两项：

⑴为执行法律、行政法规、地方性法规的规定需要制定规章的事项。这种为满足执行需要制定的规章，既可以是根据法律法规明确要求制定的地方政府规章，也可以是地方政府自己认为有这种需要而制定的规章，但是它们应当都是执行性的规章。

⑵属于本行政区域的具体行政管理事项。这是地方政府规章不同于国务院部门规章的方面，即地方政府在制定权限方面有比部门规章更大的权限：行使这一权限有一定的规则．首先要根据相关的法律、行政法规和地方性法规，其次是限于本行政区域的具体行政管理事项。

地方政府规章的制定程序，总的来说与部门规章的制定程序是大体一致的，主要根据都是立法法和《规章制定程序条例》。但是有一些特殊的地方，以下只是讨论这些特殊的地方。

⑴立项方面，报请立项的可以是省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府所属工作部门或者下级人民政府。

⑵起草方面，组织起草的可以是省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府。他们可以确定由其一个部门或者几个部门具体负责起草工作，也可以确定由其法制机构起草或者组织起草。在起草中涉及本级人民政府其他部门的职责或者与其他部门关系紧密的，起草单位应当充分征求其他部门的意见。

⑶审查方面，地方政府规章与国务院部门规章的审查程序基本一致。

⑷决定和公布方面，地方政府规章应当经过政府常务会议或者全体会议决定。法制机构根据有关会议审议意见对规章草案进行修改形成草案修改稿后，报请省长、自治区主席、市长签署命令予以公布。地方政府规章签署公布后，本级人民政府公报和本行政区域范围内发行的报纸应当及时刊登，地方人民政府公报刊登的规章文本为标准文本。

地方政府规章与前述部门规章的程序基本一致的部分，这里不再重复，国家机关、社会团体、企业事业组织、公民认为地方政府规章同法律、行政法规相抵触的，可以向国务院书面提出审查的建议，由国务院法制机构研究处理。国家机关、社会团体、企业事业组织、公民认为较大的市的人民政府规章同法律市政法规相抵触或者违反其L位法的规定的，也可以由省、自治区的人民政府法制机构研究处理。

提出“有普遍约束力的决定、命令”，较早的是行政诉讼法。该法第12条规定，人民法院不受理公民，法人或者其他组织对行政机关制定发布的具有普遍约束力的决定、命令提起的诉讼。

2000年公布的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《行诉法解释》）第3条对此解释道：所谓具有普遍约束力的决定、命令，是指行政机关针对不特定对象发布的能反复适用的行政规范性文件。有普遍约束力的决定、命令的基本特征，是规范对象的不特定性和适用的反复性。上述法律和司法规定使有普遍约束力的决定、命令成为人民政府发布的决定、命令的一个基本种类。

制定发布行政决定、命令的机构，可以是国务院和地方各级人民政府。宪法第89条规定，国务院有权发布决定和命令；第90条规定，各部、委员会在本部门的权限内发布命令、指示和规章。《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第59条和第61条分别规定，县级以上地方各级人民政府，乡、民族乡、镇的人民政府都有权发布决定、命令。

制定发布决定、命令是人民政府的普遍职权和表达其管理意志的普遍形式；各级人民政府有权以发布决定、命令的形式行使其各种职权。

所谓各种职权，包括宪法第89条规定的国务院的职权，《地方各级人民代表大会和地方齐级人民政府组织法》第59条规定的县级以上地方各级人民政府的职权，第61条规定的乡、民族乡、镇的人民政府的职权，以及各个单行法律法规赋予人民政府的职权。

行政机关发布决定、命令的重要条件是它的根据。宪法第89条规定，国务院发布决定、命令应当以宪法和法律为根据；第90条规定，各部、委员会发布命令、指示以法律和国务院的行政法规、决定，命令为根据。《地方各级人民代表大会和各级人民政府组织法》第59条和第61条规定：县级以上地方各级人民政府，发布决定、命令，是执行本级人民代表大会及其常务委员会的决议，以及上级国家行政机关的决定和命令；乡、民族乡、镇的人民政府发布决定和命令，是执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令。

在有普遍约束力的行政决定、命令的制定程序方面，依法不具有规章制定权的县级以上地方人民政府制定发布具有普遍约束力的决定、命令，参照有关规章的制定程序进行。

监督程序按照宪法和有关组织法的规定，可以分为人民代表机关的监督和行政机关的监督。例如，《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第59条规定，县级以上地方各级人民政府有权改变或者撤销各工作部门的不适当的命令、指示和下级人民政府的不适当的决定、命令。

根据不同的标准，我们可以将抽象行政行为作不同的分类。以抽象行政行为的制定依据、内容和目的为标准，可以将抽象行政行为分为制定执行性、补充性、试验性行为规则。以抽象行政行为的权力来源为标准，可以将抽象行政行为分为依授权制定行为规则的行为和依职权制定行为规则的行为。最常见的分类是以抽象行政行为的规范程度与效力等级为标准所作的 划分。即：

1.行政机关的行政立法行为。指国家行政机关制定发布行政法规和行政规章的行为。

2.行政机关除行政立法行为以外的其他抽象行政行为。主要是指行政机关针对广泛的、不特定的对象规定行政措施，发布决定和命令的行为。这类行政行为没有对某个具体对象的特殊针对性，而是在一定范围和管理领域内对一切人具有普遍约束力，并能反复适用，因此，它虽不属于行政立法行为，但属于抽象行政行为的一种。