社会管理是指党委和政府以及其他社会主体运用法律、法规、政策、道德、价值等社会规范体系，直接或间接地对社会领域各方面、各环节进行服务、协调、组织、监控的过程和活动。社会管理的根本目的是维护社会秩序、促进社会和谐，其基本任务包括协调社会关系、规范社会行为、解决社会问题、化解社会矛盾、促进社会公正、应对社会风险、保持社会稳定，创造既有活力又有秩序的经济社会发展环境。

社会管理有广义和狭义之分。从广义上说，“所谓社会管理，就是把社会看做一个有机整体，通过运用计划、沟通、协调、控制、指导等手段，使社会系统协调有序、良性运行的过程”[1](P6)。从狭义上讲，“社会管理是政府和民间组织运用多种资源和手段，对社会生活、社会事务、社会组织进行规范、协调、服务的过程，其目的是为了满足社会成员生存和发展的基本需求，解决社会问题，提高社会生活质量”[2]。从中共十六大以来党和政府有关社会管理的文献可以看出，当前所强调的社会管理，是指狭义的社会管理，即与政治、经济、文化并列的社会管理，是构建社会主义和谐社会的重要组成部分。

(1)社会管理是从政府和公民社会组织两个方面进行的管理行为，但其重点突出政府的主导性作用，因此其主体相对单一，主要是各级政府及其职能部门；

(2)社会管理的主要内容在于政府对社会进行管理，因此政府承担主要职责，政府的作用具有不可替代性；

(3)社会管理表现为主体从自身主观愿望出发来管理和控制社会，因此社会管理的实现形式是单一的自上而下型；

(4)践行社会管理需要政府运用权力对社会事务进行部署和控制，带有行政命令性的色彩。

(5)社会服务内含于社会管理之中。但由于社会服务主要是由政府提供的，社会成员对社会服务只能被动接受，别无他选。

1998年在《关于国务院机构改革方案的说明》中，首次出现了“社会管理”一词。随后，“社会管理”一词频繁出现在党和政府的文件中。2013年，中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”《决定》中多次提到“社会治理”一词，并且单列一章强调创新社会治理体制。从“社会管理”到“社会治理”的转变，体现了中国共产党执政理念的新变化。

2002年，中共十六大报告将社会管理明确为政府的四项主要职能之一。在第五部分“政治建设和政治体制改革”中，在谈到“维护社会稳定，完成改革和发展的繁重任务，必须保持长期和谐稳定的社会环境”时指出，“要坚持打防结合、预防为主，落实社会治安综合治理的各项措施，改进社会管理，保持良好的社会秩序”。在这里，社会管理被列为维护社会稳定的具体途径。

2003年，中共十六届三中全会从完善社会主义市场经济的视角提出完善政府社会管理职能。全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出，“完善政府社会管理和公共服务职能，为全面建设小康社会提供强有力的体制保障”。这就把社会管理和全面建设小康社会紧密联系起来。

2004年，中共十六届四中全会从加强党的执政能力建设、构建社会主义和谐社会的角度突出了加强社会管理的重要性，并对如何加强社会管理作出了重要部署。全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》首次提出，“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”。这一论述表明，社会管理的创新途径在于坚持党的领导，实行政府负责，实现社会协同，积极调动社会公众参与。这就改变了以往强调单一政府管理的模式，突出了政府、社会和公民的协同管理，标志着党对社会管理认识的深化。

2005年，中共十六届五中全会从行政管理体制改革的角度强调了加强社会管理的必要性。全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》指出，“要着力推进行政管理体制改革，政府要加强社会管理和公共服务职能，不得直接干预企业经营活动”。同时指出，“加强社会建设和完善社会管理体系是构建社会主义和谐社会的必要条件”。

2006年，中共十六届六中全会对加强社会管理的具体途径进行了部署。这表明党对社会管理的认识实现了从宏观层面到中观和微观层面的转变，也表明党对社会管理的认识进一步深化。全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》将“社会管理体系更加完善”作为“2020年构建社会主义和谐社会的目标和主要任务”之一。它指出，“加强社会管理，维护社会稳定，是构建社会主义和谐社会的必然要求”。同时强调“在服务中实施管理，在管理中体现服务”。

2007年，中共十七大报告从实现全面建设小康社会新要求的角度提出了建设更加健全的社会管理体系的要求。在重申“健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”的同时，提出了“要最大限度激发社会创造活力，最大限度增加和谐因素，最大限度减少不和谐因素”的新要求。这与构建社会主义和谐社会的要求相一致，体现了党的社会管理思想逐步成熟。

2008年，中共十七届三中全会将“农村社会管理体系进一步完善”列为“2020年农村改革发展基本目标任务”之一，并从促进社会和谐、建设社会主义新农村等角度突出了加强和完善农村社会管理的重要性。这就突破了传统意义上的城市层面的社会管理，使得社会管理的内涵更加丰富。

2009年，中共十七届四中全会从加强党的建设、保持党的先进性的角度强调了党提高社会管理能力的重要性和紧迫性。强调党在社会管理方面发挥着至关重要的作用，并将提高社会管理能力作为建设高素质干部队伍的重点工作。

2010年，中共十七届五中全会从建立健全基本公共服务体系的角度提出“加强和创新社会管理”。全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》将“社会管理制度趋于完善”作为“‘十二五’时期经济社会发展主要目标”之一，并从法律、体制和能力建设方面对加强社会管理进行了部署。

2011年，中共十七届六中全会从文化体制改革的角度强调了社会管理的重要性。全会通过的《中共中央关于深化文化体制改革推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定》指出，“创新文化管理体制。深化文化行政管理体制改革，加快政府职能转变，强化政策调节、市场监管、社会管理、公共服务职能，推动政企分开、政事分开，理顺政府和文化企事业单位关系”。

2012年，中共十八大报告将社会管理和民生并列为社会建设的重要内容。实现了从社会管理格局向社会管理体制的转变，并且在社会管理体制中增加了“法治保障”这一新内容。这就体现了社会管理与依法治国的结合。同时对社会管理的措施提出了新要求。首先，强调“社会管理法律、体制机制、能力、人才队伍和信息化建设”。其次，强调“改进政府提供公共服务方式”。最后，强调社会管理的重点工作在于“加强基层社会管理和服务体系建设，增强城乡社区服务功能，充分发挥群众参与社会管理的基础作用”。

2013年，中共十八届三中全会将推进国家治理体系和治理能力现代化作为全面深化改革的总目标之一。全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》专列一章部署创新社会治理体制，并从改进社会治理方式、激发社会组织活力、创新有效预防和化解社会矛盾体制和健全公共安全体系等方面对如何创新社会治理体制进行了阐述。这是中国共产党成立以来在党的正式文件中第一次提出“社会治理”概念，标志着我们党执政理念的新变化。

从“社会管理”到“社会治理”的转变，适应了新世纪、新阶段我国经济社会发展的客观要求，表明了我们党对共产党执政规律、社会主义建设规律和人类社会发展规律认识的深化，体现了我们党与时俱进、开拓创新的精神，是党的执政理念提升的重要标志。

当前完善我国社会管理体制需要解决的三个问题

(一) 加强社会管理基本理论研究和探索

我国社会主义市场经济的基本框架已经初步建立,与之相适应的经济政策和宏观调控机制也基本建立,并在现代化建设的实践中逐步完善。但是,构建社会主义和谐社会所要求的社会建设和社会管理的基本制度框架还不完善,亟待健全。随着国民经济持续快速发展,综合国力不断提高,我国已经具备推进全面社会建设的基本条件。同时,我国社会正处在转型时期,正从以计划经济为基础的单一社会结构向以市场经济为基础的多元社会结构过渡。推动这种社会转型的因素是自1978 年以来启动的发展、改革和开放。当前我国经济发展模式转换、体制深层次改革和全方位对外开放正在加速这种社会转型。在这样一个剧烈变革的时期,不仅历史上长期积累起来的深层次社会问题会凸显出来,而且还会出现一些新的社会问题和不确定因素,其与原有的社会问题相互交织在一起,使得社会系统性的风险加大,或者说使得社会的脆弱性加剧,隐含潜在的发展风险。

从社会方面来看,构建社会主义和谐社会的重大举措标志着我国的发展进入了一个新的历史阶段。发展社会事业、促进社会公正、加强社会管理、完善社会体制是新的历史阶段社会建设的主要内容。构建社会主义和谐社会对社会管理提出的要求是:探索社会主义初级阶段社会管理的基本规律;制定社会管理的基本方针、法律法规和政策;明确社会管理的主体;合理配置社会发展资源,实现经济和社会的协调发展以及社会质量的全面提高。在这样的背景下,提出社会管理对于推动有中国特色社会主义的实践具有重大理论意义和现实意义,但是,我们需要在理论上进一步研究和探讨与社会管理有关的各类问题。

“二战”以后,国际发展合作成为世界的一股重要力量。它在某些方面深深地影响和改变着发展中国家的社会政策和社会管理。国际发展合作是指发达国家、国际组织、国际非政府组织向发展中国家、发展中国家的非政府组织提供各种技术和经济援助,包括民间贷款、其他赠款。一般说来,国际发展合作方往往以社会福利、社会安全网的提供者身份出现。20 世纪70 年代以来,国际发展合作越来越集中在扶贫、权利保护、基本教育、卫生和人道主义援助等方面。传统的发展援助侧重于单个项目援助,新的国际发展合作思路是通过增强能力、简化程序来影响部门,例如改革思路、要求公民和社会组织参与等。如何在这样的国际背景下,制定出一套适应国际环境,有利于维护国家利益的社会管理政策成为我国必须面对的重大课题。国际发展合作要本着对等平等、互惠互利的原则,管理部门要加强对国际发展合作项目的事前审查和事后评估。

(二) 建立综合决策机制

综合决策是一种通过政府和公众参与决策实现全面发展目标的政策手段。政府和公众参与社会管理决策的目的是为了协调经济发展目标、社会发展目标与环境保护目标之间的关系。经济政策的目标是利用市场手段最大限度地推动经济发展,政府的社会管理的核心是纠正市场的失灵。经济管理和社会管理相互协调的核心是:不能因为社会政策纠正市场失灵,而影响市场效率;也不能因为经济行为任意随市场波动,放任自流,导致社会公平与公正的破坏以及环境的破坏。社会管理者必须考虑社会目标、经济目标和环境保护目标的统一。所以,社会管理的综合决策需要各个利益群体的参与。从决策目标来看,就是如何在社会目标、经济目标和环境保护目标之间找到一种平衡和协调;从决策行为来看,就是如何在各个利益群体之间达成某种程度的妥协。

(三) 社会组织和社区参与社会管理

构建社会主义和谐社会需要公众的广泛参与,随着我国社会主义市场经济体制的进一步完善,各类社会组织将更加广泛地参与到社会事业发展和社会公共服务提供等活动中来。因此,必须针对我国社会组织发展中面临的问题,实行社会组织分类管理。对于不同类别的社会组织,国家制定不同的法律和法规,实行不同的管理方式。总的思路是:“放开一大片,限制一小部分”。“放开一大片”,即放开服务类社会组织,让它们在法律框架内最大限度地发挥积极性和创造性,配合政府提供更多的社会服务,以满足人民日益增长的社会服务需求;“限制一小部分”,即限制有政治企图或可能造成不良政治影响的社会组织的发展,保持社会稳定。同时,要进一步转变、规范和完善政府对社会组织的行政管理职能,从公益服务的唯一提供者转变为保证者,从直接拥有和管理转变为制定规则和监督评估。

社区建设是人类在严峻挑战中找到的修复社会机体,解决社会问题的重要途径。社区建设和社区服务,主要是针对特定的社会问题、社会群体而采用各种手段帮助那些需要帮助的人或群体,例如,从美国早期的社区公共服务、街区建设,我们一定要知道,社区不是万能的,社区服务和社区建设的特点就在于它利用社区组织,针对社区中存在的问题,动员社区居民广泛参与问题的解决过程,并在此过程中,实现居民之间的相互了解、合作、认同,实现社区的共同归属。在这个过程中,社区组织的重要性不言而喻。只有社区组织的参与,政府的公共服务才能及时地送到有需求的居民手中。当然,居民的需求不一定非得由社区组织传递给政府,政府设置的各种热线也是传递居民需求的渠道,但是社区的公共需求的传递离开社区组织可能就不太容易实现了。同时,鼓励居民自我组织起来,根据自己的不同需要、喜好,结成一定的群体,对于社区的健康发展也是不可缺少的。

建立和完善我国社会管理体制的政策选择

(一) 建立与市场经济相适应的社会管理系统和机制

首先,深入研究社会管理的对象、手段、目标、监测指标以及与之相适应的法律、法规、社会政策,开发适应社会管理和调控需要的社会指标,建立和完善数据采集系统。

其次,要确定社会管理体制改革的内涵。当关于建立和完善社会管理体制的若干思考前我国社会管理体制改革要认真梳理复杂的利益关系,着力解决一些影响社会发展的体制难题,主要集中在以下几个方面:如何建立健全城乡一体化进程中社会管理和公共服务体制问题;收入分配体制改革中效率和公平的协调问题;混合所有制社会格局下政府的有效社会管理和调控问题;社会事业(文教、卫生、文化、体育等) 、收入分配、社会保障、统一劳动力市场等领域的体制性障碍问题。这些问题在相当长一个时期内会制约着我国社会发展和社会运行效率的提高,这些关键领域的社会管理体制改革必须从体制上实现新的突破。

最后,还要处理好管理社会发展的有关政府部门之间的利益协调问题。从中央政府确定的改革目标和方向来说,这些社会发展管理部门需要本着建设公共服务型政府的基本目标,以提高基本公共服务水平为己任来制定政策和配置公共资源,而不是各自为政,为实现部门利益最大化来配置公共资源。

社会发展管理部门管理的社会资源实际上是第二次分配后的公共财政收入。众所周知,公共财政的目的在于实施国家的社会福利和社会保障,促进社会公平。公共财政出现的前提是市场失灵,在市场失灵的情况下,政府政权组织的角色,依据政权力量,以市场失效为范围,执行国家的社会管理者职能,为市场提供公共服务。公共财政具有公共性和非营利性两个基本特征,其收支活动主要通过公共预算来实现,包括经费预算和公共投资预算。社会发展管理部门必须本着公共性和非营利性这两个基本原则来使用公共财政资源。不从根本上认识这个问题,就不能更好地为广大人民群众谋利益,这个问题不解决社

会管理体制改革就不能取得根本突破。

(二) 做好社会管理的基础性工作

缺乏协调和统一,将来全国的比较和总结将会存在很大的困难,因此,国家应组织专家和各省一道开展研究,建立一套全国和各地都能使用的社会管理指标体系,为建立全国社会宏观调控机制提供技术支持。政府要实现社会管理的目标,必须把其目标具体化,通过技术设计编制成可以测度的社会指标,就像经济发展中的国内生产总值、消费价格指数、国际收支、就业率、居民收入等一样。历史上,我国曾经建立并在实践中使用了若干社会发展的指标,有关部门和地区也根据工作需要和形势的发展设计了若干社会指标。但是,能够像经济发展那样用几个指标来预测社会发展的社会指标则很鲜见,对于社会宏观管理,这无疑是一个世界性难题。

(三) 实现社会资源合理有效配置

根据我国现阶段的特点和部门分工,可以把社会管理部门原则上分为两大类,第一类负责社会公平,主要手段是提供社会公共服务和公共物品,包括教育、文化、卫生、民政、体育、劳动社保等;第二类负责社会安全和社会稳定,主要手段是行政和司法,包括公安、司法、安全、社团管理、安全生产等。当然,二者的分工不是绝对的,有些部门兼顾两种职能,比如,民政部门的社区建设和民间组织,一方面承担社会公共服务职能,另一方面又承担社会安全与稳定任务。社会公平与社会稳定也不是截然分开的,二者互为因果,如果社会公平问题处理不好,社会差距拉大到一定程度,就可能引发社会动乱。而社会稳定又可以为社会公平创造发展的空间和环境。例如,在以福利为核心的社会管理部门,非营利组织发挥着重要的作用,但是任何一个国家对于非营利组织参与政治活动都是非常关注和提防的,包括美国。因此,必须妥善处理好两类部门的关系,推进机制和体制创新,保证社会公共服务资源的合理配置。同时,也要处理好两类系统内部各个部门之间的关系,保证社会目标的有效实现。

评判一个国家对社会发展重视还是不重视,不是看它说了什么,而是看它做了什么,特别是看它把多少资源用于社会发展。从国际经验来看,大凡重视社会发展的国家,都会在公共财政中把社会发展放在一个重要的位置。例如,OECD 国家政府在公共卫生领域的投入占其卫生总投入的70 %以上。再如,美国社会管理经过半个多世纪的发展已经由早期的社会组织自我管理模式转向由政府、社会组织和企业共同治理的模式,政府的主要职能是社会管理。联邦政府所有福利项目(包括社会保障、卫生、各种福利项目) 几乎占去了其政府财政开支的60 %。即便如此,还是不能满足社会需求。需要帮助的美国人不得不转向其他福利资源———私人、慈善和志愿组织。为了帮助贫困家庭和个人,美国各级政府也直接或间接支持这些慈善和志愿组织提供各类社会服务,主要方式包括:建立和完善法律和法规体系;通过免税或减税鼓励私人和公民向慈善和志愿组织捐赠;通过政府资金直接支持慈善和志愿组织;通过对使用慈善和志愿组织提供服务的个人给予补贴、税收返还等对慈善和志愿组织提供间接支持。

我国社会管理体制改革涉及的内容很多,根本性的内容之一就是要改革现行的公共财政结构,加大社会发展投入在政府整个预算中的比重。评价一个政府的社会管理体制,看其是不是真正地转向公共服务型政府,关键要看其财政结构的变化。如果说我们是公共服务型政府,但是我们的财政支出大部分还是用于生产性投资,而不是公共服务型支出,那么这个公共服务型政府建设的方向就值得去认真考虑。所以社会管理体制改革首先要改革我们的公共财政体制,特别是改革跟社会发展有关的公共财政。政府财政要坚决从一般性竞争领域退出,公共财政对于社会发展的支出内容必须以“市场失灵”和“公共产品和服务”为标准来严格界定和严格规范。

(四) 大力支持社会领域的公民事务

党的十六届五中全会提出“, 建设社会主义和谐社会,必须加强社会建设和完善社会管理体系,健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”。政府负责就是政府制订规则,创造环境,组织运作活动,提供服务和福利,通过协议方式委托社会组织开展社会服务。政府负责不等于政府包办,政府应当通过制度创新,广泛调动社会组织、企业参与社会服务的积极性。在美国,非营利组织通过合同或申请政府基金从政府得到的资助, 占非营利组织经费总额的35 % ( 2005年) ,而在我国的香港地区,这一比重大约为80 %～100 %。另外,政府可以通过多种方式激励公众关心社会事务,捐赠钱财、时间,让公众自己管理自己的事务。我国部分居民对于公共事务的冷漠是我们建立和完善社会管理体制面临的挑战之一。政府不应在社会领域与民争利,相反,应大力支持社会领域的公民事务。政府不与民争利是实现公众参与的前提。

毫无疑问,在社会管理体制改革中,必须发挥政府的主导作用。但是除此之外,是不是还需要有其他主体参与呢? 比如说我们过去讲的社会事业单位和随着社会发展逐步发展起来的社会组织等。如果我们承认社会事业单位、社会组织必须参与社会管理体制改革,那么它们应如何参与、如何配合政府整体的改革战略呢? 这些问题需要我们深入地研究,进一步地明确。另外,就政府本身来说,现行行政框架内分管社会发展的政府机构很多,涉及文化、教育、科技、体育、卫生、民政、发展和改革等多个部门,社会管理体制改革到底以哪个部门为主,或者说由哪个部门进行总体协调和筹划? 因为社会发展是一个整体,社会管理体制改革需要有一个总体设计。分部门的改革不利于从整体上来完善社会管理体制,而且在改革过程中不可避免地会形成利益部门化趋势。

因此,必须深入研究社会管理体制改革的整体推进问题。“十五”时期的社会管理体制改革和经济体制改革一样,都是各个部门在自己搞自己的,其实际结果不利于各个领域改革的深入,也不利于发展。社会管理体制要改革的内容很多,例如卫生事业改革、教育事业改革、文化事业改革、就业体制改革、收入分配体制改革、事业单位改革、社团改革、社区管理体制改革等。以事业单位改革、社团改革、社区管理体制改革为例,“十五”期间,它们的改革是各个部门分别在抓,各自推进。毫无疑问,社会事业单位改革将是中国继农村经济体制改革、国有企业改革和政府行政机构改革之后,为建立和完善社会主义市场经济体制而进行的又一项重大战略性改革。全面推进社会事业单位及社会事业管理体制改革,涉及到社会管理和公共服务两方面的内容,目标是要提高政府管理社会生活的能力,改善公共服务的质量和效率。这不仅是进一步完善社会主义市场经济体制的重要组成部分,而且对于全面建设小康社会更具有不可忽视的重大战略意义。但是事业单位改革离不开社团改革和社区管理体制改革,它们之间相互联系,相互制约。以社区改革为例,社区管理体制怎么改革? 在社会管理领域中,把问题分隔开来的改革,从整体上来说是没法推动的。所以,社会管理体制改革必须把跟社会发展有关的各种体制、各类机构、各种问题统一起来考虑,这是今后一个时期社会管理体制改革的总体方向。

①李学举:《加强社会建设和管理促进社会和谐与发展》, 《求是》2005 年第6 期。

作者简介:

丁元竹,1962 年生,国家发展和改革委员会宏观经济研究院研究员,北京大学公共服务与社会管理研究中心主任、教授。